李 俊 英

(山西省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院，山西 太原 030001)

多視角反觀呂梁市城市總體規(guī)劃(2013—2030)

李 俊 英

(山西省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院，山西 太原 030001)

根據(jù)呂梁市的發(fā)展條件,從多角度論述了該市的城市總體規(guī)劃內(nèi)容,歸納總結(jié)了關(guān)于撤縣建區(qū)和新區(qū)建設(shè)等規(guī)劃決策，分析了總體規(guī)劃編制中存在的不足，指出只有構(gòu)建總體規(guī)劃編制與實施管理整合機制，才能真正發(fā)揮總體規(guī)劃的作用。

總體規(guī)劃，城市，決策

1 呂梁市城市總體規(guī)劃簡述

1.1 呂梁市發(fā)展條件

1)“交通便捷”：現(xiàn)已形成比較完善的鐵路、公路網(wǎng)絡(luò)。尤其太中(銀)鐵路和青銀高速是西北地區(qū)通往東部最便捷的鐵路通道。將加速推動呂梁成為省際區(qū)域合作的“門戶”和戰(zhàn)略性節(jié)點。 2)“排名靠前”： 2012年呂梁市GDP在山西省域內(nèi)居第4位，為呂梁市發(fā)展城市建設(shè)奠定了豐厚的經(jīng)濟基礎(chǔ)。3)“區(qū)位優(yōu)越”：《太原都市圈總體規(guī)劃》空間結(jié)構(gòu)為“一區(qū)兩軸四組群”。“兩軸”中省際太中銀發(fā)展軸橫貫呂梁市；四組群之介孝汾離柳中城鎮(zhèn)組群中除介休市屬晉中外，其余五城均屬呂梁市。

1.2 總體規(guī)劃編制情況

2004年呂梁市撤地設(shè)市后，編制了兩版總體規(guī)劃，分別為：2004版《呂梁市城市總體規(guī)劃(2004-2020)》,2006年省人民政府批準；2013版《呂梁市城市總體規(guī)劃(2013-2030)》,2013年12月省人民政府批準。

1.3 總體規(guī)劃(2013版)簡要介紹

1)總體規(guī)劃層次。市域：包括離石區(qū)、汾陽市、孝義市、交城縣、文水縣、中陽縣、柳林縣、交口縣、興縣、嵐縣、臨縣、方山縣和石樓縣，面積2.1萬km2。離柳中方城鎮(zhèn)組群：呂梁市提出柳林、中陽、方山三縣撤縣設(shè)區(qū)，建大呂梁市，城鎮(zhèn)人口約100萬人。 中心城區(qū)：南至交口街道辦行政邊界，北至方山縣峪口鎮(zhèn)，東至信義鎮(zhèn)，西至自然山體邊緣，面積約為186.1 km2。2)城市性質(zhì)。晉西中部區(qū)域中心城市，以煤電能源產(chǎn)業(yè)服務(wù)為主的黃土高原文化生態(tài)城市。3)城市規(guī)模。2012年城區(qū)人口26.8萬人,城市建設(shè)用地26.3 km2，人均98.3 m2；規(guī)劃2030年城區(qū)人口50萬人,城市建設(shè)用地51.5 km2，人均102.5 m2。4)發(fā)展方向。呂梁城市未來的發(fā)展方向為“北進、東拓、南優(yōu)、西控”。主要向北,即近期正在實施的北部新城，距現(xiàn)狀城區(qū)約12.5 km。5)空間結(jié)構(gòu)?？傮w規(guī)劃形成“雙心、七組團”的緊湊型、帶狀組團式城市。 “雙心”：位于城市中心區(qū)的商業(yè)服務(wù)中心和北部新城區(qū)域服務(wù)功能中心?！捌呓M團”：北部新城、中部老城區(qū)、東部新城、交口組團、大土河組團、無人機產(chǎn)業(yè)組團、大武組團。

2 呂梁市城市總體規(guī)劃編制背后的政府決策

2.1 關(guān)于撤縣建區(qū)

呂梁市提出柳林、中陽、方山三縣撤縣設(shè)區(qū)，做大中心城市。乍看是市政府沖動，但縱觀國內(nèi)，通過“撤縣設(shè)區(qū)，做大中心城市”的案例不在少數(shù)，撤縣設(shè)區(qū)是個復(fù)雜博弈的過程。首先過去二三十年，中國城鎮(zhèn)化處于快速發(fā)展期，大城市的集聚效應(yīng)明顯體現(xiàn)，包括人口、土地等要素加速向大城市集中，這是客觀的城鎮(zhèn)化規(guī)律。其次撤縣設(shè)區(qū)也有行政上的原因，呂梁市管轄著一區(qū)兩市十縣，市政府可以運用行政力量完成撤縣設(shè)區(qū)。但并不是每個縣都愿意被撤掉，比如柳林縣還想保持原有體制，柳林縣榮膺“2013年度中國最具投資潛力和最具區(qū)域帶動力中小城市百強縣市”。 站在縣的角度，撤縣設(shè)區(qū)主要影響縣的獨立性，在土地管理、城建及一些重大的項目安排方面，原本縣里就有獨立操作的權(quán)利，一旦撤縣設(shè)區(qū)后，獨立的權(quán)利就會被大力削減。可對發(fā)展一般的方山縣來說，撤縣設(shè)區(qū)是件好事，雖然權(quán)力削減，但會有發(fā)展政策支持。總體來看，通過做大做強，整合資源，對呂梁市未來發(fā)展，未必不是一個好的思路。

2.2 關(guān)于新區(qū)建設(shè)

呂梁市北部新區(qū)緊鄰呂梁學(xué)院，多為農(nóng)田，既便于拉大城市框架，又有低廉的拆遷成本，也使土地城鎮(zhèn)化更便于實現(xiàn)。但呂梁新城能否順利實施，還需拭目以待，其中弊端顯而易見：1)以房地產(chǎn)為資金抓手的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式不可靠，新城開發(fā)主體除政府外多為本地房地產(chǎn)企業(yè)，他們大多因“煤”發(fā)家，但近年煤炭市場低迷，使山西多家煤企出現(xiàn)經(jīng)營困難的局面，資金鏈能否保持順暢成為新城建設(shè)的關(guān)鍵。2)土地城鎮(zhèn)化先于人口城鎮(zhèn)化，北部新城要接納的人口從哪里來至今前途渺茫，相鄰的臨縣會不會因為出現(xiàn)大量采煤沉陷區(qū)而集體移民呂梁新城，中央發(fā)布關(guān)于樓堂館所限制建設(shè)的禁令，導(dǎo)致呂梁市規(guī)劃的政務(wù)中心難以在新城落地，政務(wù)工作人員會不會積極在新城落住，呂梁學(xué)院能不能做強做大，吸引5萬學(xué)生及相關(guān)服務(wù)業(yè)人員，會不會成為下一個“康巴什新城”令人疑慮。3)只有產(chǎn)城聯(lián)動發(fā)展，新城才會有活力和生命力，但北部新城缺乏能拉動就業(yè)的產(chǎn)業(yè)落地，光靠物流業(yè)、服務(wù)業(yè)顯得力不從心。

3 總體規(guī)劃編制中的遺憾與不足

3.1 現(xiàn)狀分析：膚淺不準確

現(xiàn)狀研究表層化，大多是放四海而兼準的問題即很多城市普遍存在的共性問題，而沒有真正找到該城市的癥結(jié)所在，即因城而異的個性問題。細究原因，還是前期調(diào)研不夠扎實?，F(xiàn)狀調(diào)研應(yīng)從城市人文歷史、建城選址講究、發(fā)展脈絡(luò)三個方面了解城市前世，再從現(xiàn)狀建設(shè)存在的問題、總體規(guī)劃實施存在的問題兩個方面把握好城市今生，才能定準對策，還城市一個美好的來世。

3.2 技術(shù)決策：重戰(zhàn)略輕策略

總體規(guī)劃應(yīng)偏重技術(shù)決策，即城市發(fā)展方向、空間布局、交通組織、基礎(chǔ)設(shè)施安排，為行政決策提供技術(shù)支撐，而政府決策偏重指導(dǎo)思想與發(fā)展戰(zhàn)略，而我們往往重戰(zhàn)略輕策略，一方面由于總體規(guī)劃人員避重就輕，因為收集到的很多資料關(guān)于戰(zhàn)略層面已經(jīng)研究不少，另一方面在于面對繁雜頭緒，沒有過硬的專業(yè)功底，很難梳理清楚。精力錯位，導(dǎo)致總體規(guī)劃的指導(dǎo)思想空泛、戰(zhàn)略與策略脫節(jié)、理念落實的具體路徑缺失。

3.3 綱要深度：全面不透徹

“綱”的意思是事物的關(guān)鍵部分；“綱要”的意思是主題的概要。呂梁市城市總體規(guī)劃綱要完成過程中，同樣犯了全面膚淺的錯誤，沒有針對主要問題提出具體策略，針對交通系統(tǒng)、產(chǎn)業(yè)總體規(guī)劃增加兩個專題，同時刪減非重點內(nèi)容后才得以評審。

3.4 政府意志：總體規(guī)劃意圖難落實

總體規(guī)劃由地方政府組織編制，地方領(lǐng)導(dǎo)對城市總體規(guī)劃缺乏深入了解，或出于地方政府的短期利益，對總體規(guī)劃布局、總體規(guī)劃策略橫加干預(yù)，導(dǎo)致最終成果與起初的規(guī)劃理想大相徑庭。

4 構(gòu)建總體規(guī)劃編制與實施管理整合機制

總體規(guī)劃只有與政府、市場、社會良好結(jié)合，才能真正發(fā)揮總體規(guī)劃的作用。

1)總體規(guī)劃與政府。政府關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展，總體規(guī)劃傾向空間控制，這是沖突的根本點。城市總體規(guī)劃與政府是必須也是可以整合的，整合的落腳點是發(fā)展的觀念。規(guī)劃師必須以發(fā)展的眼光去研究總體規(guī)劃，以發(fā)展的理念和手段去實踐總體規(guī)劃。這樣總體規(guī)劃與政府就有了一個共同的支點，就會相得益彰。2)總體規(guī)劃與市場。總體規(guī)劃理念不適應(yīng)市場經(jīng)濟的運行機制，總體規(guī)劃師對市場經(jīng)濟認識不夠深入，總體規(guī)劃滯后與快速發(fā)展的城市形成巨大反差。從源頭上看，就是總體規(guī)劃觀念和市場經(jīng)濟下的理念沒有融合。我們必須有清醒的認識，總體規(guī)劃在與市場形成業(yè)務(wù)伙伴的同時，還必須發(fā)揮監(jiān)督作用；總體規(guī)劃在適應(yīng)競爭規(guī)則的同時，還需主動參與競爭，發(fā)揮對市場資源的量的調(diào)配作用；總體規(guī)劃在彈性規(guī)劃的同時，對強制性的規(guī)劃內(nèi)容必須堅持，如公共設(shè)施、市政設(shè)施、公共綠地等。3)總體規(guī)劃與社會。長期以來，城市總體規(guī)劃更注重物質(zhì)規(guī)劃，而忽視其社會性，嚴重影響了城市的合理發(fā)展。在物質(zhì)性規(guī)劃的背后，有許多社會因素。社會規(guī)劃是一種社會實踐活動，所以城市總體規(guī)劃必須引入社會性規(guī)劃。

[1] 張 泉.城市總體規(guī)劃編制工作的思考[J].城市總體規(guī)劃,2013(1)：31-32.

[2] 李侃楨.城市總體規(guī)劃編制與實施管理整合研究[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2006.

[3] 馮 奎.撤縣建區(qū)背后的博弈[J].鳳凰城市,2013(11)：96-97.

[4] 葉 檀.新區(qū)是土地城鎮(zhèn)化的縮影[J].鳳凰城市,2013(9)：54-55.

Multi view of Lvliang city overall planning (2013—2030)

LI Jun-ying

(Shanxi Urban Planning and Design Institute, Taiyuan 030001, China)

According to the development condition of Lvliang, this paper discussed the city’s overall urban planning contents from multi angle, summarized the remove county district construction and new district construction planning, analyzed the deficiencies in overall planning, pointed out that only construction of overall planning and implementation management integration mechanism, could really play the role of overall planning.

overall planning, city, decision

1009-6825(2014)18-0021-02

2014-04-16

李俊英(1976- )，女，工程師

TU984

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