王 芳

（淮北師范大學(xué) 政法學(xué)院，安徽 淮北 235000）

行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員職務(wù)一向被認(rèn)為是鐵飯碗，可謂“旱澇保收”。但由人民出版社出版的王春業(yè)教授的新作《行政公務(wù)員全員聘任制改革研究》一書卻大膽提出了這樣的設(shè)想，即在行政機(jī)關(guān)對公務(wù)員實(shí)行全員聘任制改革。這個(gè)設(shè)想的提出也契合了當(dāng)下行政機(jī)關(guān)改革的發(fā)展新趨勢。

該書共分為緒論部分和八章。在緒論部分，作者對相關(guān)概念進(jìn)行了清晰地界定，并對為何只選擇行政公務(wù)員而沒有把所有的公務(wù)員作為研究對象的原因做了說明。在第一章作者論證了行政機(jī)關(guān)公務(wù)員人事制度呈現(xiàn)出一種從身份制到全員聘任制的改革趨勢。在此基礎(chǔ)上，作者在第二、第三章分別從理論基礎(chǔ)和實(shí)踐需求的角度，論證了行政公務(wù)員全員聘任制改革的必要性與可能性。然而，在我國推行行政公務(wù)員全員聘任制改革并非易事，還存在著不少障礙，為此，作者在第四章分析了行政公務(wù)員全員聘任制改革可能遭遇的主要問題，其中包括：“官本位”意識的障礙，政治體制改革的滯后，相關(guān)制度不配套等。公務(wù)員人事制度改革并非我國獨(dú)創(chuàng)，在國外有著比較成熟的經(jīng)驗(yàn)，因此，作者在第五章對國（境）外行政公務(wù)員聘任機(jī)制進(jìn)行了有益地借鑒，從中獲得值得借鑒和學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)。行政機(jī)關(guān)公務(wù)員全員聘任制改革可謂千頭萬緒，應(yīng)從何處入手呢？作者在第六章提出，以完善聘任合同作為全員聘任制改革的突破口。為實(shí)現(xiàn)行政公務(wù)員全員聘任制，還必須做好相關(guān)的配套工作，作者在第七、第八章論證了配套工作，包括科學(xué)的職位分類、公正的績效考核、建立與社會并軌的行政公務(wù)員保險(xiǎn)制度、建立暢通的行政公務(wù)員爭議解決機(jī)制、建立和完善行政公務(wù)員再就業(yè)制度等。

一、該書的創(chuàng)新之處

1.提出在行政機(jī)關(guān)里實(shí)行全員聘任制改革的大膽設(shè)想。行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員能否實(shí)行聘任制？這在《公務(wù)員法》中已經(jīng)有了答案，并在一些地方進(jìn)行了試點(diǎn)，獲得了較好效果。那么，行政機(jī)關(guān)公務(wù)員能否實(shí)行全員聘任制？就這個(gè)問題，王春業(yè)教授大膽提出設(shè)想。當(dāng)然，這種設(shè)想的提出，不是空穴來風(fēng)，是有其依據(jù)的。這里具有其理論基礎(chǔ)，也有其現(xiàn)實(shí)背景，還有部分地區(qū)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。實(shí)際上，全員聘任制改革的設(shè)想在我國的國有企業(yè)已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)。想當(dāng)年，國有企業(yè)相當(dāng)部分的職工也被稱為“國家干部”，端著“鐵飯碗”，吃著“大鍋飯”。但隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，企業(yè)人員由國家干部身份變?yōu)槠髽I(yè)職工，與企業(yè)簽訂了勞動(dòng)合同，實(shí)行有期限的聘任制度，由此打破了“鐵飯碗”，建立了靈活多樣的用人制度，極大地調(diào)動(dòng)了企業(yè)職工的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，激發(fā)了企業(yè)活力，提高了企業(yè)效益。而在行政機(jī)關(guān)，提出全員聘任的設(shè)想，其實(shí)現(xiàn)也會是遲早的問題。而王春業(yè)教授憑著敏銳的學(xué)術(shù)洞察力，提出了全員聘任制在行政機(jī)關(guān)實(shí)行的設(shè)想，必將對我國行政機(jī)關(guān)的人事制度改革起著推動(dòng)作用。

2.對公務(wù)員與行政機(jī)關(guān)之間作為勞動(dòng)關(guān)系的理論進(jìn)行了充分論證。在行政法領(lǐng)域里，長期以來，特別權(quán)力關(guān)系一直占據(jù)著主導(dǎo)地位。我國行政法學(xué)界雖然沒有明確提出特別權(quán)力關(guān)系理論，但“內(nèi)部行政行為”理論實(shí)際上與特別權(quán)力關(guān)系理論具有異曲同工的作用，特別強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)公職人員的公務(wù)身份有別于其他職業(yè)身份的特點(diǎn)。與特別權(quán)力關(guān)系相對應(yīng)的是，行政機(jī)關(guān)用人制度是僵化的、具有身份色彩的終身制、永業(yè)制。王春業(yè)教授則認(rèn)為，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對公務(wù)員與行政機(jī)關(guān)之間關(guān)系的性質(zhì)要進(jìn)行重新認(rèn)識，行政機(jī)關(guān)公務(wù)員雖然屬于國家公職人員，但其與行政機(jī)關(guān)之間的公職關(guān)系實(shí)際上也是一種勞動(dòng)關(guān)系，即公務(wù)員也是勞動(dòng)者，其提供勞務(wù)，取得相應(yīng)報(bào)酬。與普通勞動(dòng)者相比，公務(wù)員僅是從事的職業(yè)性質(zhì)不同而已，公務(wù)員為行政機(jī)關(guān)工作，其雇主較為特殊，但除此之外，兩者都有類似的經(jīng)濟(jì)訴求，提供勞動(dòng)力都是換取薪俸以維持生計(jì)，以謀生為目的。這種工作關(guān)系與企業(yè)的勞動(dòng)者并沒有特別的不同。公務(wù)員與行政機(jī)關(guān)之間勞動(dòng)關(guān)系的定位，為在公務(wù)員行列推行更加靈活的人事制度改革提供理論基礎(chǔ)，為行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)全員聘任制改革提供理論依據(jù)。[1]

3.從法律的角度進(jìn)行了研究。在該書中，作者從公務(wù)員法的文本著手，對該法中有關(guān)公務(wù)員聘任制的條款進(jìn)行分析，指出其不足之處，并提出將其改革后使之成為行政機(jī)關(guān)所有公務(wù)員的任用形式而不是補(bǔ)充形式。在理論依據(jù)中，作者從勞動(dòng)合同關(guān)系的法律角度，分析了公務(wù)員與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系由特別權(quán)力關(guān)系到一種勞動(dòng)關(guān)系的轉(zhuǎn)變趨勢，揭示了公務(wù)員與行政機(jī)關(guān)關(guān)系的法律性。在全員聘任制改革突破口的論證中，作者又從具有法律約束力的聘任合同開始，并對完善聘任合同的相關(guān)條款提出了文本建議。此外，該書中還涉及到行政公務(wù)員的職位分類、績效考核，行政公務(wù)員的保險(xiǎn)制度、爭議解決機(jī)制等，無不體現(xiàn)出對其進(jìn)行法制化的期望。為此，第六屆全國十大杰出青年法學(xué)家、東南大學(xué)法學(xué)院院長周佑勇教授在為該書寫的序中這樣評價(jià)道：“總之，春業(yè)教授的這部著作，無疑是國內(nèi)第一本從法律的視角系統(tǒng)，深入探討行政機(jī)關(guān)公務(wù)員全員聘任制改革的力作。期待他能夠持續(xù)關(guān)注、研究并深入推動(dòng)這項(xiàng)制度在我國的踐行。”這不僅是對王春業(yè)教授的肯定，也是對該專著的肯定。

二、該書的現(xiàn)實(shí)價(jià)值

十八大提出了行政體制改革的目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)必須轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。然而，要確保行政體制的目標(biāo)得以順利實(shí)施，不僅要轉(zhuǎn)變政府職能、進(jìn)一步簡政放權(quán)、取消不必要的行政審批，而且行政機(jī)關(guān)的人事改革也勢在必行，因?yàn)?，行政機(jī)關(guān)的高效與否，人是基本的，也是最重要的，“人是行政之本，人力資源是政府能力中的前提性因素，也是主導(dǎo)性因素?！苯佑绊懻芰Φ钠渌蛩匦艿陌l(fā)揮?！盵2]而如何不斷提高行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的素質(zhì)、如何充分調(diào)動(dòng)人的積極性則非常重要。目前行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員還存在終身制的特點(diǎn)。一旦進(jìn)入行政機(jī)關(guān)，只要沒有出現(xiàn)違法犯罪現(xiàn)象，公務(wù)員便可以在行政機(jī)關(guān)干到退休，就意味著進(jìn)了保險(xiǎn)箱，端了“金飯碗”，可以旱澇保收并且平步青云，而絲毫不擔(dān)心會被退出公務(wù)員隊(duì)伍，不擔(dān)心失業(yè)，這也是當(dāng)下我國公務(wù)員考試競爭非常激烈的一個(gè)重要誘因。[3]20“終身制”身份不適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，不利于激發(fā)行政公務(wù)員的創(chuàng)造力和工作活力，不利于調(diào)動(dòng)公務(wù)員的積極性，不利于優(yōu)秀人才的脫穎而出，不利于提高行政效率，對正在和即將進(jìn)行的行政體制改革也會產(chǎn)生不利的影響。而王春業(yè)教授的這本專著，從理論的整成到試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)、從境外經(jīng)驗(yàn)的歸納與借鑒到具體改革方案的設(shè)計(jì)、從公務(wù)員全員聘任制的本身到與全員聘任制相關(guān)的保險(xiǎn)、醫(yī)療等配套制度的改革等，都提出了較為完整的設(shè)計(jì)，這在一定程度上契合了當(dāng)下行政體制改革的趨勢，對十八大和十八屆三中全會提出行政體制改革的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，具有一定的理論參考價(jià)值。

[1]王春業(yè).從特別權(quán)力關(guān)系到勞動(dòng)關(guān)系——行政公務(wù)員全員聘任制改革的理論證成[J].學(xué)術(shù)論壇，2013(6)．

[2]汪永成.政府能力的結(jié)構(gòu)分析[J].政治學(xué)研究，2004(2)．

[3]王春業(yè).行政公務(wù)員全員聘任制改革研究[M].北京：人民出版社，2013.