曹原

（山東大學(xué)法學(xué)院，濟(jì)南250100）

日本核損害賠償制度及其與我國的比較

曹原

（山東大學(xué)法學(xué)院，濟(jì)南250100）

日本早在上個世紀(jì)60年代，就已建立了較為完善的原子能立法體系，因此才能在福島核電站事故發(fā)生后較為從容地應(yīng)對核損害賠償問題。中國自上個世紀(jì)70年代起也開始發(fā)展和利用核能，與快速發(fā)展的核能事業(yè)不相符的是，我國關(guān)于核損害賠償?shù)姆芍贫热匀惶幱谌笔顟B(tài)，如何對可能發(fā)生的核事故進(jìn)行及時、有效的賠償是未來我國核能發(fā)展面臨的重要課題。因此，我們有必要在比較研究外國立法的基礎(chǔ)之上來修正我國的立法。

日本；核損害；賠償制度；中日對比

隨著煤炭等傳統(tǒng)資源的枯竭以及溫室效應(yīng)等全球環(huán)境問題的凸顯，核能這一清潔的新能源逐漸被大眾所認(rèn)識和接受。截至2013年6月，全球已有30個國家和地區(qū)擁有商用核電站，運營中的核電機組達(dá)434臺，另有15個國家和地區(qū)正在建設(shè)核電站，至今核發(fā)電量已占世界總發(fā)電量的1/5［1］。較之傳統(tǒng)的煤炭發(fā)電，核能發(fā)電有著低消耗、低成本、無污染等優(yōu)點，因此，近年來我國也在不斷地加大對核電產(chǎn)業(yè)的投入力度。與快速發(fā)展的核能事業(yè)不相符的是，我國關(guān)于核損害賠償?shù)姆芍贫热匀惶幱谌笔顟B(tài)，如何對可能發(fā)生的核事故進(jìn)行及時、有效的賠償是未來我國核能發(fā)展面臨的重要課題。因此，我們有必要參照國外的立法，在比較研究之后來修正本國的立法。

一、日本原子能法律體系概觀

核電站的開發(fā)與建設(shè)開始于20世紀(jì)50年代，自1954年蘇聯(lián)成功建成了世界上第一座核電站起，人們從未停止對核能的開發(fā)與利用。日本的核試驗最早始于1941年，于1963年首次發(fā)電成功，并在茨城縣東海研究所投入運行。但值得我們注意的是，雖然第一臺核電機組是在1963年投入運行，但是在此之前，日本有關(guān)于原子能的立法就已初具規(guī)模，形成了一定的體系。

縱觀日本國內(nèi)的原子能法律體系，可以將其分為以下幾個板塊。首先，是1955年12月19日制定的《原子能基本法》。該法規(guī)定了日本原子能政策的基本方針，是原子能相關(guān)法律體系的核心，同時為相關(guān)法律的制定奠定了基礎(chǔ)。其最主要內(nèi)容是，明確了核能的研究、開發(fā)和利用僅限于和平目的，確立了“民主、自主、公開”的原則。其次，是規(guī)制原子能管理機構(gòu)的法律。特別是針對原子能委員會、原子能安全委員會制定的設(shè)置法——《原子能委員會與原子能安全委員會設(shè)置法》（于1955年l2月19日發(fā)布）。原子能委員會與原子能安全委員會都設(shè)在內(nèi)閣府，原子能委員會是日本原子能相關(guān)主要行政管理機構(gòu)，依據(jù)日本年度及長期原子能規(guī)劃，制定原子能相關(guān)政策措施，就其主管事項所作決定，開展原子能相關(guān)行政事務(wù)。原子能安全委員會負(fù)責(zé)原子能安全法規(guī)制度的相關(guān)事宜。第三，是應(yīng)對核事故的法律。對于在核事故中造成的損害應(yīng)如何賠償?shù)膯栴}，日本早已建立了本國的核損害賠償制度。主要包括1961年的《原子能損害賠償法》和《原子能損害賠償補償協(xié)議法》以及1962年頒布的這兩部法律的實施條例。其主要目的是通過制定損害賠償制度來保護(hù)公眾利益，促進(jìn)原子能事業(yè)的發(fā)展。另外，針對核事故的特殊性，日本于1999年頒布了《原子能災(zāi)害對策特別措施法》，對核事故的預(yù)防、緊急事態(tài)的應(yīng)對等方面做了進(jìn)一步的強化規(guī)定，以保護(hù)公眾利益免于原子能災(zāi)害。最后，對于利用核能過程中涉及的其他問題，日本國內(nèi)也有比較完善的法律規(guī)定。例如，對于核燃料的生產(chǎn)使用以及放射性廢物的處置問題，1957年頒布了《核原料、核燃料及反應(yīng)堆管理法》和《放射性同位素等輻射危害防護(hù)法》。

二、日本核損害賠償制度的架構(gòu)

（一）核損害賠償制度的目的

《原子能損害賠償法》確立了核損害賠償?shù)幕局贫?，其立法宗旨，是在保護(hù)受害人利益的同時，促進(jìn)原子能事業(yè)的繁榮發(fā)展。這兩者之間并沒有優(yōu)劣之分，應(yīng)當(dāng)同等對待。一般來說，損害賠償制度的建立以救濟(jì)受害人為目的是無可厚非的，但核損害賠償制度的特點在于，與之并重的另一目的是為了促進(jìn)原子能事業(yè)的繁榮發(fā)展。如果營運人考慮到未來可能擔(dān)負(fù)的巨額損害賠償責(zé)任而對是否參與原子能事業(yè)躊躇不決，那么就會阻礙原子能事業(yè)的發(fā)展。日本核損害賠償制度為了將事故發(fā)生時營運人的責(zé)任限定在可預(yù)測的范圍內(nèi)，規(guī)定了強制性的損害賠償保險以及國家援助等制度，從而達(dá)到了促進(jìn)原子能事業(yè)發(fā)展的目的。

（二）損害賠償?shù)脑瓌t

日本的《原子能損害賠償法》確立了無過失責(zé)任、無限責(zé)任和責(zé)任集中的損害賠償原則。

1.無過失責(zé)任。《原子能損害賠償法》第3條第一款規(guī)定，由核反應(yīng)堆的運行造成損害時，無論核設(shè)施營運人有無過失，均由該營運人承擔(dān)損害賠償責(zé)任。這與日本民法規(guī)定的過失責(zé)任主義不同，一般的損害賠償責(zé)任以侵權(quán)人的故意或過失為要件。但是，為了保護(hù)核事故中的受害人，《原子能損害賠償法》確定了無過失責(zé)任原則，只要核設(shè)施的運行導(dǎo)致核事故發(fā)生并造成他人損害，核營運人就要承擔(dān)損害賠償責(zé)任。因為原子能的開發(fā)與利用具有高度的專業(yè)性，并且運用了尖端的科學(xué)技術(shù)，作為核事故的受害人，很難證明營運人在運營的過程中存在故意或過失。如果按照民法的一般原則，則不利于保護(hù)受害人。因此，出于保護(hù)受害人的目的，確立了無過失責(zé)任原則。

2.無限責(zé)任。所謂無限責(zé)任，即對營運人所承擔(dān)的責(zé)任不設(shè)限制。因為《原子能損害賠償法》確立了無限責(zé)任，因此，對于營運人所應(yīng)承擔(dān)的損害賠償責(zé)任沒有數(shù)額的上限，必須進(jìn)行全額賠償。但是，因為核損害賠償制度的建立還具有促進(jìn)原子能事業(yè)繁榮發(fā)展這一目的，因此政府對損害賠償可以進(jìn)行必要的援助。

3.責(zé)任集中。所謂責(zé)任集中是指，在有復(fù)數(shù)責(zé)任主體的場合，法律只規(guī)定由其中之一承擔(dān)賠償責(zé)任，而其他責(zé)任人則不直接對受害人承擔(dān)損害賠償責(zé)任的制度［2］。日本《原子能損害賠償法》第4條第一款規(guī)定，對于本法第3條所規(guī)定的核損害，除核營運人之外，其他設(shè)施、設(shè)備制造者、核燃料提供者等均不負(fù)責(zé)任。實行責(zé)任集中原則的根本原因有以下兩點，其一，核事故的發(fā)生可能是由于不特定的各種因素合力導(dǎo)致的，如果不確定唯一的責(zé)任主體，受害人在請求損害賠償時則難以確定賠償請求的對象。其二，假定可以對核設(shè)施的制造者等其他人請求損害賠償，那么如果工商業(yè)者考慮到將來可能面臨的巨額賠償而拒絕提供相關(guān)材料，就會阻礙原子能事業(yè)的發(fā)展。為了避免上述事項的發(fā)生，確立了責(zé)任集中的原則，使核損害結(jié)果賠償責(zé)任集中至核設(shè)施營運人。

（三）損害賠償?shù)姆秶?/p>

對于核損害賠償?shù)姆秶?，即核損害賠償?shù)膶ο螅对幽軗p害賠償法》中并沒有專門的規(guī)定。但因為《原子能損害賠償法》是日本民法中的侵權(quán)行為法的特別法，所以對于該法中沒有詳細(xì)規(guī)定的事項，應(yīng)當(dāng)遵循侵權(quán)行為法中的規(guī)定。因此，損害賠償?shù)姆秶鷳?yīng)限定于與核事故有相當(dāng)因果關(guān)系的損害。對于核事故與損害結(jié)果之間是否存在相當(dāng)因果關(guān)系應(yīng)由受害人舉證。

（四）核損害賠償保險制度

《原子能損害賠償法》規(guī)定了核設(shè)施營運人的無過失責(zé)任、無限責(zé)任以及將損害賠償責(zé)任集中至核設(shè)施營運人的責(zé)任集中原則?？梢哉f，營運人擔(dān)負(fù)的核損害責(zé)任是絕對而嚴(yán)格的。為了保證賠償能夠切實有效地履行，核設(shè)施營運人有加入核損害賠償保險（提供財務(wù)保證）的義務(wù)。也就是說，在核設(shè)施運營之前，核營運人如果未提供法律規(guī)定的財務(wù)保證，則不能運營核設(shè)施。這種強制性的規(guī)定能夠確保發(fā)生核事故損害時及時、有效地對核事故造成的損害進(jìn)行賠償。日本規(guī)定的財務(wù)保證主要有兩種形式，一種是向日本核保險共同體購買第三者責(zé)任保險。這屬于營運人與民間的保險公司訂立的保險合同，但保險范圍一般不包括因地震、臺風(fēng)、火山噴發(fā)、海嘯等自然災(zāi)害導(dǎo)致的核事故。另一種是根據(jù)《原子能損害賠償補償協(xié)議法》與政府簽訂補償協(xié)議。因為民間的保險合同的承保范圍有限，所以因自然災(zāi)害導(dǎo)致的核事故，可以根據(jù)營運人與政府簽訂的補償協(xié)議來進(jìn)行賠償。政府所承擔(dān)的補償金額的上限與民間保險公司所支付的保險金額上限相同，均為1 200億日元（約71億元人民幣）。除此之外，還可以以供托①所謂供托，即根據(jù)法律規(guī)定，將金錢、有價證券或其他物品委托寄存于法務(wù)局，事故發(fā)生時，這些財產(chǎn)用于對損害進(jìn)行賠償。或其他文部科學(xué)大臣同意的與之相當(dāng)?shù)男问絹硖峁┴攧?wù)保證。

此外，因為營運人承擔(dān)的是無限責(zé)任，所以，即使核損害發(fā)生時造成的損害賠償額度超出了1 200億日元，營運人仍然承擔(dān)賠償責(zé)任。但是，政府考慮到促進(jìn)原子能事業(yè)發(fā)展的目的，為了使?fàn)I運人能夠賠償全部損害，可以實行必要的援助措施，但需要得到國會決議的認(rèn)可。

三、日本核損害賠償制度與我國的比較

（一）中日核損害賠償立法的比較

日本的核損害賠償制度是在《原子能基本法》立法宗旨的指導(dǎo)下，由1961年的《原子能損害賠償法》和《原子能損害賠償補償協(xié)議法》以及1962年頒布的這兩部法律的實施條例構(gòu)成。內(nèi)容涵蓋核損害賠償?shù)母鱾€方面，包括責(zé)任主體、歸責(zé)原則、賠償方式以及國家補償?shù)鹊?。相比較而言，我國對于核損害賠償問題，僅存在兩個國務(wù)院的批復(fù)文件②兩個批復(fù)文件指的是，1986年《國務(wù)院關(guān)于處理第三方核責(zé)任問題的批復(fù)》和2007年《國務(wù)院關(guān)于核事故損害賠償責(zé)任問題的批復(fù)》。以及《侵權(quán)責(zé)任法》第70條中的原則性規(guī)定，雖然也在一定程度上建立起了核損害賠償制度的框架，但是在法律形式的層面上來看，由于國務(wù)院的兩個批復(fù)屬于法規(guī)性文件，從理論上說，僅具有準(zhǔn)行政法規(guī)的性質(zhì)，或者說，它只是一個頗具中國特色的“紅頭文件”，并不具備法律形式和法律效力的要件［3］，因此還不能說我國具備了核損害賠償法律體系。

在具體的損害賠償制度方面，日本的《原子能損害賠償法》確立了無過失責(zé)任原則和責(zé)任集中原則，這與我國核損害賠償制度所確立的原則一致，主要是通過賦予核營運人更加嚴(yán)格的責(zé)任來提高其責(zé)任心和安全意識。不同的是，日本還確立了核營運人的無限責(zé)任，事故發(fā)生后必須對受害人進(jìn)行全額賠償。而我國規(guī)定的則是有限責(zé)任，即規(guī)定核營運人的最高賠償限額為3億元人民幣，隨著時代的變遷，這一限額顯然已不適應(yīng)我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀。

最后，在核責(zé)任保險和財務(wù)保證方面，日本的《原子能損害賠償法》和《原子能損害賠償補償協(xié)議法》做了明確、強制的規(guī)定。如果核營運人不能提供法律規(guī)定的財務(wù)保證（即向日本核保險共同體購買第三者責(zé)任保險或與政府簽訂補償協(xié)議或提交保證金），則不能運營核設(shè)施。我國則僅在2007年批復(fù)中規(guī)定，營運人應(yīng)當(dāng)做出適當(dāng)?shù)呢攧?wù)保證安排，以確保發(fā)生核事故損害時能夠及時、有效地履行核事故損害賠償責(zé)任。這一規(guī)定過于原則性，對于財務(wù)保證的形式、額度等方面并沒有明確的規(guī)定，可操作性不強。

（二）對我國建立核損害賠償法律體系的啟示

雖然我國在一定程度上建立起了核損害賠償制度的規(guī)則，但我國還并不具備核損害賠償法律法規(guī)體系?，F(xiàn)有的核損害賠償制度的規(guī)則法律效力等級過低，而且規(guī)定的過于原則化，可操作性并不強。這與我國原子能事業(yè)快速發(fā)展的趨勢明顯不符，應(yīng)當(dāng)盡快推進(jìn)核損害賠償?shù)牧⒎üぷ?，建立完整的核損害賠償制度。日本在上個世紀(jì)60年代就已經(jīng)建立了較為完善的原子能立法體系，在核損害賠償方面也已具備了比較完備的法律規(guī)定，這對我國核損害賠償法律體系的建立、制度的完善具有學(xué)習(xí)、借鑒意義。

首先，盡快推進(jìn)核損害賠償法的立法工作。我國在核能安全監(jiān)管方面形成了一定規(guī)模的法律法規(guī)體系。此體系主要以《放射性污染防治法》為中心，以國務(wù)院條例和其他各部委制定的規(guī)章為補充。但是對于作為核能法律法規(guī)體系重要組成部分之一的核損害賠償制度，我國卻沒有出臺任何一部基礎(chǔ)性、綜合性的法律予以規(guī)制。因此，可以考慮效仿日本的立法體系，首先出臺一部《原子能法》作為核法律法規(guī)的核心，確立核事業(yè)在中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的戰(zhàn)略地位，明確核事業(yè)的發(fā)展方針、基本政策和管理體制，明確政府、企事業(yè)單位的責(zé)權(quán)利［4］。在此基礎(chǔ)之上進(jìn)一步出臺核損害賠償法，對賠償?shù)呢?zé)任主體、賠償原則、賠償范圍以及賠償程序等方面做系統(tǒng)、全面的規(guī)定。

其次，建立完備的核責(zé)任保險和財務(wù)保證制度。我國關(guān)于核責(zé)任保險和財務(wù)保證僅僅以一句“營運人應(yīng)當(dāng)做出適當(dāng)?shù)呢攧?wù)保證安排”做了籠統(tǒng)的規(guī)定，因此，在完善財務(wù)保證制度的時候，應(yīng)當(dāng)對財務(wù)保證的形式及其額度等問題做細(xì)化的規(guī)定。首先應(yīng)該規(guī)定核設(shè)施營運人有加入保險的義務(wù)，這屬于強制保險。在核設(shè)施投入運營前必須參加責(zé)任保險，否則不能運行核設(shè)施或?qū)藸I運人采取一定的懲罰措施。此外，從上文中日本對財務(wù)保證的規(guī)定可以看出，財務(wù)保證的形式并不是單一的，除了責(zé)任保險之外，也可以通過與政府簽訂補償協(xié)議或者是供托等其他形式來實現(xiàn)。對于財務(wù)保證的金額，可以參照日本的做法，根據(jù)核設(shè)施的類型與熱功率的不同，規(guī)定不同額度的保證金額，最高額度也可以參照日本規(guī)定的1 200億日元（約71億元人民幣）。

最后，平衡核營運人的賠償責(zé)任與國家的補償責(zé)任。與日本不同，我國對核營運人的賠償責(zé)任采取有限責(zé)任原則。核電站的營運人對一次核事故所造成的核事故損害的最高賠償額為3億元人民幣，超過最高限額的部分以國家補償?shù)男问絹韺崿F(xiàn)。這無疑是加重了國家的補充賠償責(zé)任，所以應(yīng)當(dāng)平衡核營運人與國家的責(zé)任分擔(dān)。這一方面，可以參考日本的做法，將核營運人的有限責(zé)任修改為無限責(zé)任，要求其對核事故造成的損害必須進(jìn)行完全賠償，但對于超出責(zé)任保險限額或者責(zé)任保險無法擔(dān)保的部分可通過協(xié)議由國家進(jìn)行補償。或者是提高一次核事故所造成的核事故損害的最高賠償額，使核營運人的賠償責(zé)任和國家的補充賠償責(zé)任在最高限額上不至于過分懸殊。

［1］劉宏偉.關(guān)于核電你知多少［N］.沈陽晚報，2013－12－23.

［2］蔡先鳳.核損害民事責(zé)任中的責(zé)任集中原則［J］.當(dāng)代法學(xué)，2006，（4）.

［3］蔡先鳳.中國核損害責(zé)任制度的建構(gòu)［J］.中國軟科學(xué)，2006，（9）.

［4］落志筠.中國大陸核損害賠償法律制度的完善［J］.重慶大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2012，（2）.

［責(zé)任編輯：劉曉慧］

The Compensation System for Nuclear Damage:A Comparative Study between Japan and China

CAO Yuan

Japan had established a comparatively sophisticated legal system for atomic energy at the very beginning of its nuclear power development, allowing the Japanese government to address the compensation issue on Fukushimanuclear accident in a more prepared and organized way. Since 1970s,China started the cause of nuclear power development.However, in contrast with the rapid progress in nuclear power arena, the progress in domestic nuclear compensation law was and is still left far behind. How to make a prompt and effective compensation is becoming an increasingly significant issue in China's future nuclear power development.Therefore, it is of great necessity to revise domestic legislation based on the comparison between home and abroad.

Japan；Nuclear Damage；Compensation System；Comparative Study between Japan and China

DF982

：A

：1008-7966（2014）04-0131-03

2014-02-26

曹原（1990-），女，山東濟(jì)南人，2013級民商法學(xué)專業(yè)碩士研究生。