周兆進(jìn)

（昆明理工大學(xué) 法學(xué)院，云南 昆明 650500）

1 云南生態(tài)環(huán)境的概況及立法現(xiàn)狀

云南省位于我國的西南邊境，擁有豐富的生態(tài)環(huán)境資源。據(jù)報(bào)道，云南素有“植物王國”的美譽(yù)：在全國約3萬種高等植物中，云南省有274科，2 076屬，1.7萬種。云南獨(dú)特的氣候和地理環(huán)境，使得該地域的野生動物種類繁多：云南擁有脊椎動物1 737種，其中獸類有300種，鳥類有793種，爬行類143種，兩棲類102種，淡水魚類366種。魚類中有5科40屬249種為云南特有，鳥獸類中有46種為國家一級保護(hù)動物，154種為二級保護(hù)動物，另外有昆蟲1萬多種。云南礦產(chǎn)儲量大、礦種全，被譽(yù)為中國的“有色金屬王國”：已發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)142種，有92種探明了儲量，有54種礦產(chǎn)保有儲量居全國前10位。此外，云南的水能、光能、熱能、風(fēng)能、地?zé)岬睦们熬岸际挚捎^，煤炭資源也十分豐富，全省煤炭資源總儲量達(dá)679.04億t[1]。

然而，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口壓力陡增，人們對環(huán)境的超額索取導(dǎo)致了云南生態(tài)環(huán)境問題也日漸突出：

1.1 森林資源遭到嚴(yán)重破壞

由于人口的增加和工業(yè)化程度加劇，云南的森林密集區(qū)如西雙版納地帶的生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。企業(yè)的增多使得對木材的需求增加，大量的森林被砍伐。另外，政府組織種植橡膠等作物，使得毀林開荒嚴(yán)重，當(dāng)?shù)匾恍┚用窀菫榱私?jīng)濟(jì)利益，大量偷盜樹木。

1.2 水土流失嚴(yán)重

云南省水利廳等部門稱，截至2012年初，云南省水土流失面積13.4萬km2，占總土地面積的35%。全省每年土壤侵蝕量達(dá)到5.1億t，是全國年土壤流失量的1/10[2]。由此直接造成耕地面積減少、農(nóng)作物產(chǎn)量降低。加上人口眾多，很多農(nóng)民迫于生存壓力，大量開墾坡地，廣種薄收，使生態(tài)環(huán)境逐步惡化。

1.3 生態(tài)系統(tǒng)逐漸弱化

云南的地理環(huán)境復(fù)雜，囊括了山地、盆地、湖泊等多種類型，物種繁多。同時，人為破壞生態(tài)系統(tǒng)的現(xiàn)象頻發(fā)，為了牟利，濫砍濫伐、違法狩獵現(xiàn)象嚴(yán)重，使物種逐漸減少。為了經(jīng)濟(jì)效益，有些縣區(qū)砍伐原生態(tài)林，大力種植橡膠林和桉樹林，這兩種植物的大面積種植導(dǎo)致地下水位下降，大面積的干旱使得其他物種受到威脅，生態(tài)系統(tǒng)正逐步惡化。

針對上述問題，相關(guān)部門采取了相應(yīng)措施。如云南省文山市制定了《云南省文山壯族苗族自治州森林和野生動物類型自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》，云南省楚雄市制定了《云南省楚雄彝族自治州農(nóng)村小型水利管理?xiàng)l例》，云南省制定了《云南省實(shí)施<中華人民共和國水土保持法>辦法》、《云南省珍貴樹種保護(hù)條例》、《云南省地質(zhì)環(huán)境保護(hù)條例》等等?？傮w上，云南省的地方立法基本涉及了各個生態(tài)領(lǐng)域，在全國還是走在了前列。

2 云南環(huán)境保護(hù)法制的不足

2.1 立法不足

雖然云南關(guān)于生態(tài)保護(hù)的立法比較齊全，但仍有待完善之處。實(shí)際上，云南省的各地方立法與中央相關(guān)立法基本一致，如《中華人民共和國水土保持法》第12條：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)水土流失調(diào)查結(jié)果劃定并公告水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)。對水土流失潛在危險較大的區(qū)域，應(yīng)當(dāng)劃定為水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)；對水土流失嚴(yán)重的區(qū)域，應(yīng)當(dāng)劃定為水土流失重點(diǎn)治理區(qū)?！薄对颇鲜?shí)施<中華人民共和國水土保持法>辦法》第8條規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)厮亮魇闆r，劃定重點(diǎn)預(yù)防保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)監(jiān)督區(qū)、重點(diǎn)治理區(qū)，并予公告，對不同類型的重點(diǎn)防治區(qū)采取不同措施進(jìn)行防治?！眱蓷l規(guī)定的含義相同，后者難免顯得多余。另外，有些立法缺乏可操作性，執(zhí)法效果不明顯。有些立法追求立法數(shù)量，而忽視立法質(zhì)量。立法的目的往往在于提高政績，國家有什么立法就會在地方出現(xiàn)相應(yīng)的條例，導(dǎo)致立法資源浪費(fèi)的同時，對法制沒有作出任何貢獻(xiàn)[3]。

2.2 執(zhí)法不足

云南生態(tài)環(huán)境執(zhí)法方面的不足也很嚴(yán)重。首先，相關(guān)部門職責(zé)劃分不明確，導(dǎo)致重復(fù)執(zhí)法，或相關(guān)部門相互推卸責(zé)任，執(zhí)法不力。其次，相關(guān)政策法規(guī)不健全。一方面，我國當(dāng)前缺乏對生態(tài)保護(hù)的長期投資政策，使得生態(tài)保護(hù)無法正常進(jìn)行。另一方面，我國尚未建立生態(tài)補(bǔ)償政策體系，使得原本脆弱的生態(tài)環(huán)境更為脆弱，長此以往將使生態(tài)環(huán)境遭到毀滅性打擊。再次，生態(tài)保護(hù)力度不夠。云南省生態(tài)立法涉及范圍廣泛，但實(shí)際效果有限，最主要的原因是執(zhí)法力度不夠。云南偏遠(yuǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，執(zhí)法人員的素質(zhì)普遍較低，缺乏相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不能很好地開展執(zhí)法工作。執(zhí)法的硬件設(shè)施欠缺，經(jīng)費(fèi)不足導(dǎo)致不能有效打擊環(huán)境污染和破壞行為。另外，有些地區(qū)地方保護(hù)主義嚴(yán)重，阻礙生態(tài)執(zhí)法；有些地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不自覺開展環(huán)保執(zhí)法行動，反而為了短期利益，不考慮對生態(tài)完整性的破壞，縱容污染和破壞環(huán)境的行為發(fā)生[4]。

2.3 司法不足

一方面，由于當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境問題日益突出，環(huán)境違法犯罪案件數(shù)量大幅增加。與一般司法案件不同，環(huán)境違法犯罪行為較為復(fù)雜，但基層法院專門審理此類案件的法庭數(shù)量有限，大量的環(huán)境案件不能及時解決。同時環(huán)境案件往往具有取證難，訴訟成本高，訴訟周期長，執(zhí)行難等特點(diǎn)，司法機(jī)關(guān)也不愿處理環(huán)境案件[5]。而且，云南偏遠(yuǎn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差，司法人員待遇低、生活差，很少有年輕的司法人員愿意投身當(dāng)?shù)厮痉üぷ鳎由蠂宜痉ㄈ藛T任職要求高，更加導(dǎo)致偏遠(yuǎn)地區(qū)的司法人員短缺。另一方面，偏遠(yuǎn)地區(qū)的群眾文化程度普遍不高，法律意識淡薄，即使是涉及到自身利益的環(huán)境危害行為，當(dāng)事人也不會選擇法律手段維護(hù)權(quán)益，而是協(xié)商解決，甚至忍氣吞聲，即使有意采取訴訟維護(hù)權(quán)益的，由于生活艱苦，無法支付高昂的訴訟費(fèi)。而且，我國的民事和行政訴訟要求訴訟主體必須是利害關(guān)系人，使得其他主體無法針對環(huán)境危害行為提起訴訟。

3 云南生態(tài)環(huán)境保護(hù)法制完善

生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存的、不可替代的物質(zhì)條件。針對云南地區(qū)而言，在當(dāng)前生態(tài)法制并不健全的情況下，有必要從以下幾個方面進(jìn)行完善：

3.1 立法完善

環(huán)境污染或破壞往往具有潛在性、滯后性、公害性等特點(diǎn)，因此對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)必須有其獨(dú)特的方法。首先，《人類環(huán)境宣言》規(guī)定：“人類有權(quán)在一種能夠過尊嚴(yán)的和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利，并且負(fù)有保護(hù)和改善當(dāng)代和未來的世世代代的環(huán)境的責(zé)任”。在生態(tài)環(huán)境立法中應(yīng)實(shí)現(xiàn)立法民主，使公眾參與并監(jiān)督立法，通過廣泛聽取環(huán)境厲害關(guān)系人建議，在發(fā)展過程中將生態(tài)環(huán)境利益放在首位，兼顧各方利益，盡可能采取有效措施避免或減少環(huán)境侵害的發(fā)生[4]。其次，考慮到云南的特殊地理環(huán)境，森林、耕地覆蓋面積廣泛，尤其是森林眾多，對森林實(shí)行農(nóng)民承包制度比國家利用公權(quán)力管理更有效。將森林分包到戶，使農(nóng)民的自身利益與森林的保護(hù)相聯(lián)系，就可以很好地減少對林木的濫砍濫伐現(xiàn)象。再次，當(dāng)前云南的各項(xiàng)環(huán)境立法項(xiàng)目缺乏相互之間的協(xié)調(diào)和制約，立法中應(yīng)當(dāng)確立各個管理部門的地位和職責(zé)，在職責(zé)具體化的基礎(chǔ)上，進(jìn)行相互間的協(xié)調(diào)配合，各部門共同合作，明確歸責(zé)，避免相互推諉，環(huán)保落空。最后，由于云南少數(shù)民族多，各自風(fēng)俗習(xí)慣不同，如有些民族十分注重對大自然的崇拜，禁止他人在“神靈”居住的地方砍伐樹木，打獵挖掘，因此立法上也應(yīng)當(dāng)對少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣進(jìn)行保護(hù)，從而更有效地保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

3.2 執(zhí)法完善

生態(tài)環(huán)境執(zhí)法涉及領(lǐng)域眾多，包括土地、林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等各個環(huán)節(jié)，因此首先應(yīng)當(dāng)明確各部門的職責(zé)，將責(zé)任落實(shí)到每個部門，避免相互推諉，相互爭功。同時也需要形成各部門協(xié)調(diào)配合的統(tǒng)一模式，充分發(fā)揮整體作用。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的特殊性也要求必須具有專業(yè)的執(zhí)法隊(duì)伍，不斷充實(shí)執(zhí)法隊(duì)伍，為完善執(zhí)法提供有力的組織保障和物質(zhì)保障。具體包括：（1）加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)和環(huán)保監(jiān)理與監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)；（2）提高執(zhí)法人員的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)；（3）完善執(zhí)法手段的科學(xué)化、現(xiàn)代化，使環(huán)境執(zhí)法能迅速及時，避免對環(huán)境造成更大的侵害后果[6]。另外，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法力度也是重要舉措。環(huán)境影響評價制度和“三同時”制度是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的兩項(xiàng)重要制度。我國于1979年就在《環(huán)境保護(hù)法（試行）》中引入了環(huán)境影響評價制度，但實(shí)踐中存在問題，如該制度涉及的范圍狹窄，應(yīng)當(dāng)將一些政府行為也納入其中，從而使生態(tài)環(huán)境保護(hù)的預(yù)防功能擴(kuò)大到更大的范圍，使生態(tài)環(huán)境得到更好的保護(hù)。同時，基于過分注重部分地區(qū)發(fā)展的需要，環(huán)境影響評價制度和“三同時”制度的實(shí)際執(zhí)行力度不夠，因此必須加大執(zhí)法力度，賦予執(zhí)法者獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)，強(qiáng)調(diào)責(zé)任追究到位，對于不能很好遵守這兩項(xiàng)制度的企業(yè)不僅執(zhí)法機(jī)關(guān)有權(quán)嚴(yán)懲，群眾也有權(quán)舉報(bào)，相關(guān)部門應(yīng)鼓勵公眾積極參與。最后，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則，允許企業(yè)和個人進(jìn)行合理開發(fā)利用，既要允許當(dāng)前社會對環(huán)境資源的合理索取，又要保障環(huán)境資源的持續(xù)有效發(fā)展，例如，針對云南多森林的現(xiàn)實(shí)，允許企業(yè)和個人合理的樹木采伐，但同時必須栽種同等數(shù)目或更多的樹木，以保證森林覆蓋面積總量的穩(wěn)定。

3.3 司法完善

生態(tài)環(huán)境司法救濟(jì)是對環(huán)境污染和破壞行為的有效預(yù)防和懲罰手段，也是保障生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的重要后盾。為此，需要強(qiáng)化地區(qū)法庭建設(shè)，設(shè)立民族地區(qū)環(huán)境保護(hù)法庭。對于環(huán)境狀況復(fù)雜的邊遠(yuǎn)地區(qū)應(yīng)當(dāng)多設(shè)環(huán)境保護(hù)法庭，考慮到環(huán)境訴訟的復(fù)雜性和專業(yè)性，具體可以將環(huán)境法庭設(shè)置在當(dāng)?shù)刂屑壏ㄔ簝?nèi)部，同時，由于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)文化相對落后，在招聘司法人員時應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放寬條件，大量引進(jìn)人才，并對司法隊(duì)伍進(jìn)行優(yōu)化配置，培養(yǎng)專業(yè)的環(huán)境訴訟司法人員。少數(shù)民族地區(qū)的環(huán)境訴訟費(fèi)用應(yīng)當(dāng)實(shí)行減免政策，使得民眾有能力針對環(huán)境問題求助司法予以救濟(jì)。加強(qiáng)法制宣傳教育，提升民眾環(huán)保意識也是必要之舉，讓民眾了解生態(tài)環(huán)境的重要性，當(dāng)環(huán)境權(quán)益受到威脅時懂得通過合法手段予以救助。生態(tài)環(huán)境權(quán)益關(guān)系到每個人的切身利益，因此應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境公益訴訟制度，使得任何個人、企業(yè)或單位都可以針對環(huán)境侵害行為提起訴訟，由此才能更及時懲治環(huán)境侵害行為，有效調(diào)動民族地區(qū)民眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性，保障民族地區(qū)環(huán)境權(quán)益落到實(shí)處。在訴訟過程中，云南各個民族語言豐富，應(yīng)當(dāng)充分保障民眾使用當(dāng)?shù)孛褡逭Z言進(jìn)行訴訟的權(quán)利，這就要求在司法隊(duì)伍中必須注重翻譯人員的培養(yǎng)，在訴訟中免費(fèi)為訴訟人提供翻譯。

4 結(jié)語

生態(tài)環(huán)境的保護(hù)已是當(dāng)今社會重要的話題之一，云南省作為國家的西南門戶，也是全國重點(diǎn)發(fā)展旅游建設(shè)的省份之一，面臨日益惡化的環(huán)境問題，建立健全云南地區(qū)的生態(tài)環(huán)境法制保障已是必然之舉。生態(tài)文明的標(biāo)志之一是有健全的生態(tài)法律制度，有了健全生態(tài)法律制度體系，就能以制度規(guī)范人與自然的和諧關(guān)系，生態(tài)保護(hù)就有了屏障，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展[7]。當(dāng)然，除了以上從環(huán)境立法、執(zhí)法和司法各個方面對環(huán)境保護(hù)提供法制保障的同時，加大環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的宣傳力度，提升民眾自覺保護(hù)環(huán)境的意識也是極其重要的。只有民眾自覺維護(hù)生態(tài)環(huán)境的完整性，在環(huán)境權(quán)益遭到侵害時能有健全的法制提供及時的保障，才能實(shí)現(xiàn)云南少數(shù)民族地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的和諧發(fā)展。

[1]段曉瑞.云南的自然資源[EB/OL].（2011-05-08）[2014-4-10].http：//special.yunnan.cn/feature3/htm l/2011-05/08/content_ 1600365.htm.

[2]譚蓉.云南水土流失13.4萬平方公里，治理一遍得花50年[EB/OL].（2012-03-02）[2014-4-10].http：//yn.yunnan.cn/htm l/2012-03/ 02/content_2073166.htm.

[3]孫佑海.提高環(huán)境立法質(zhì)量對策研究[J].環(huán)境保護(hù)，2004（8）：3-9，11.

[4]喬世明.少數(shù)民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)研究[M].北京：中央民族大學(xué)出版社，2009：153-187.

[5]徐和平.我國農(nóng)業(yè)環(huán)境司法保護(hù)若干問題探析[J].科技與法律，2008（4）：24-26.

[6]肖清.環(huán)境執(zhí)法問題及對策[J].福建質(zhì)量管理，2012（Z2）：63-64.

[7]鳳躍.生態(tài)文明建設(shè)的法制思考[J].貴州警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（4）：89-91.