地方融資平臺的快速發(fā)展，使各地商業(yè)銀行貸款急劇膨脹，收回貸款成本增加，地方政府本身也身陷債務泥潭。地方債務平臺的運營成本高、投資收益小，治理結構不完善等矛盾日益凸顯，由于融資平臺規(guī)模巨大，如果內部風險處理不當，勢必會造成嚴重損失，引發(fā)系統(tǒng)性風險，嚴重阻礙經(jīng)濟發(fā)展。

地方政府融資平臺的主要風險

（一）信用風險

信用風險即違約風險，是指由于債務人無法按時履行契約規(guī)定償還利息本金，從而造成債權人的利益損失。地方融資平臺融資渠道單一，多數(shù)抵押物是以土地出讓金的形式出現(xiàn)。土地出讓金從2000年的510億元（占地方政府預算收入的9%）迅速攀升至2011年的3.3 萬億元（占63%），2012年小幅回落至2.9萬億元（占47%），2013年房價回升又推動了土地出讓金的飆升，前七個月出讓金同比增長49%至2萬億元（占地方政府預算收入的48%），而融資平臺的帶息債務余額截至2012年末估計達到14.3萬億元，其中不少是以土地為抵押獲得的。土地出讓收入的不確定性造成了平臺還款能力的不確定，增加了信用違約風險。

（二）運營風險

平臺公司自身管理不規(guī)范，許多平臺公司特別是縣一級的平臺公司資產(chǎn)負債率超過70%，最高的達到90%，明顯超過了財務風險警戒線。普遍存在著盈利能力和償債能力較弱、借新還舊、債務逾期、虛假出資、注冊資本未到位、資產(chǎn)隨意劃撥等問題。平臺還款責任人不清晰，出現(xiàn)資金“借、用、還”分離的情況，政府部門負責貸款項目的批準，融資平臺負責融資和使用，財政部門負責償還。

（三）財政風險

地方政府作為地方融資平臺的實際所有人，在地方融資平臺出現(xiàn)債務違約時，會為融資平臺進行債務償還。這種或有負債實際上為地方財政造成了負擔，增加了地方財政的風險，當?shù)胤饺谫Y平臺破產(chǎn)時，地方政府將面臨大量的財政支出壓力。截止到2013年末，全國縣市區(qū)共設立的地方融資平臺超過10000家，其中縣級平臺高達5000家以上，到期的債務總額達到3萬億元，已占到了地方財政收入的50%以上，地方政府面臨較大的償債壓力。未來預計地方債務將保持12%以上的增速，這意味著，未來一旦財政收入增速低于10%，就會帶來較大的償付壓力。

（四）貸款風險

地方融資平臺的資金主要來自于商業(yè)銀行等金融機構，而商業(yè)銀行的大部分貸款主要也是用于地方融資平臺的融資需要，從中行、建行、工行等國有銀行披露的年報中看，地方融資平臺貸款數(shù)額占總貸款比例達10%以上，民生、興業(yè)等部分民資銀行則高達20%以上。截至2012年底，地方融資平臺貸款余額9.3萬億元，半年后，新增貸款規(guī)模又增加了4000億元，余額達到9.7萬億元。其中，需要在2013年償還的貸款達1.85萬億元。部分地方官員表示還款壓力巨大，需變賣部分固定資產(chǎn)籌措資金。

地方政府融資平臺風險的成因

（一）融資渠道單一，債務管理體系不健全

由于我國正處于轉軌階段，原有政府融資方式因不能完全適應市場經(jīng)濟的需求而被打破，但新的能夠適應市場需求的融資渠道未能及時成型。由于融資渠道單一，地方政府為了進行公共事業(yè)投資，只能嚴重依賴土地出讓金收入和商業(yè)銀行貸款，風險不斷積累。另外，由于地方政府在舉債環(huán)節(jié)中的管理不到位，一方面增加了財政支出的負擔，另一方面導致項目收益不能達到預期，這就使得政府的隱性債務越積越多。

（二）法人治理結構不健全

《公司法》對有限責任公司設立有如下要求：一是有獨立財產(chǎn)、二是有獨立組織、三是有獨立責任。在現(xiàn)實生活中，地方政府融資平臺卻無法嚴格滿足公司法規(guī)定的公司設立要求。

從公司財產(chǎn)上看，地方政府融資平臺的注冊資金一般是地方政府以土地、國債、收益性權益等作價出資形成，平臺公司在進行經(jīng)濟活動時，受到出資的地方政府直接主導或間接控制，平臺公司對公司財產(chǎn)實際支配權十分有限。從現(xiàn)狀來看，地方政府融資平臺貨幣出資僅占注冊資本小部分，大多數(shù)為非貨幣資產(chǎn)。更有甚者，還存在政府利用其行政地位對擬投入資產(chǎn)進行違規(guī)評估，導致出資虛增的現(xiàn)象。

從公司組織上看，多數(shù)地方政府融資平臺沒有建立規(guī)范的公司治理結構，不實行市場化運作，很多市縣級地方政府融資平臺管理層都是由分管城建的政府副職或財政局長等行政領導兼任，經(jīng)營行為也多為政府職能的延伸，具有強烈的行政色彩。

從法律責任上看，雖然地方政府融資平臺名義上具有獨立法人資格，其債務依法不應納入政府債務范圍，地方政府也無需在顯性負債中體現(xiàn)此類債務，但地方政府融資平臺債務卻以隱性債務的形式對地方財政構成潛在威脅，地方政府融資平臺在債務融入時，一般依靠地方政府信用來擔保，其出現(xiàn)償債風險時，地方政府財政可能會直接或間接的承擔償債責任。

（三）財稅體制改革不完善

我國實施分稅制改革以來，已經(jīng)初步建立了分稅制財政體制，并且在一定程度上對中央和地方的分配關系進行了規(guī)范。然而，由于財權和事權的匹配沒有到位，因此這一體制并沒有取得完善的結果，事實上，省以下地方政府實際上實行的是多種多樣的包干制和分成制。恰恰是這種財權事權的不匹配成為地方政府融資平臺債務不斷擴張的誘因。地方政府的支出責任雖然有些模糊，但是由于公共事業(yè)需要的資金量巨大，超出了地方政府的財力覆蓋范圍，這就迫使其舉債進行投資。此外，雖然中央財政近年來加大了對向下的轉移支付規(guī)模和力度，但是由于體制不夠規(guī)范，省級以下政府的轉移支付規(guī)模和力度都不夠，難以解決資金匱乏的問題。

（四）地方融資平臺信息披露機制不健全，項目風險評估和貸后監(jiān)管困難

地方政府融資平臺自行披露信息必然受到地方政府的行政限制，而地方政府一般出于自身利益的考慮，并不愿意進行披露，即便信息披露的主體明確了，但信息披露的范圍內容，以何種方式進行披露，均未明確，這使得信息披露工作無從下手。由于地方政府信息不透明，缺乏有約束力的信息披露機制，地方政府財政的真實情況一般比較隱晦，透明度不高，導致銀行在地方政府融資平臺借貸關系中難以獲取融資平臺信息和地方政府的財政收支情況，無法及時發(fā)現(xiàn)潛在的風險。由于無法獲得可參考的數(shù)據(jù)指標，銀行無法掌握地方融資平臺的實際運行情況，無法正確評估資本金，償債能力，實際資產(chǎn)情況等，甚至對所貸資金去向、用途等風險評估信息都無法獲得，造成了資金管理和風險預警機制的缺失，使貸款的盲目性很大，增加了銀行的貸款風險。

地方政府融資平臺風險防范的措施

（一）拓寬融資渠道，加強地方政府債務管理能力

目前各級地方政府融資平臺融資渠道較單一，銀行貸款是其主要來源，這勢必在一定程度上影響了融資的效率，增大潛在風險。為減輕政府財政壓力和銀行風險，應探索引入多元化融資方式，如公私合作籌資、信托租賃籌資、股權融資、產(chǎn)權交易融資、銀團貸款等，進一步拓展融資渠道，促進融資行為市場化，實現(xiàn)政府融資平臺的良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展。地方政府應當建立合理的指標體系對債務規(guī)模進行控制。應從需求控制與供給控制兩個維度設計指標體系，其中需求控制指標包括資產(chǎn)負債率、債務負擔率、債務率、新增債務率、償債率、利息支出率、債務依存度以及擔保債務比重等；供給控制包括地方政府貸款對比金融機構凈資產(chǎn)、貸款損失分擔率以及地方政府貸款對比金融機構貸款總額等指標。通過建立起較為全面、合理的指標體系，可在一定程度上有助于控制債務規(guī)模風險。

（二）完善地方融資平臺法人治理結構

首先，對符合條件的平臺嚴格按照《公司法》規(guī)定設置董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層，規(guī)范公司董事、監(jiān)事、經(jīng)理等人員的選任條件和程序，實施科學的管理與監(jiān)督機制。其次，要建立公司財務風險跟蹤監(jiān)督機制和預警體系，聘請外部第三方審計機構對項目建設資金籌集方案進行風險評估，對地方政府融資平臺債務風險的發(fā)生、發(fā)展進行全過程跟蹤識別，實施風險活動責任制，明確主要風險承擔者，確立其應當承擔的責任和應得到的報酬，并執(zhí)行嚴格的考核兌現(xiàn)。最后，加強企業(yè)人員內部管理。明確公司人員應遵守誠文信用原則，謹慎、認真、勤勉的在其職權范圍內履行職責。對于高級管理人員應與原行政單位脫鉤，實行企業(yè)化管理，不得保留其行政身份。此外，還應完善企業(yè)員工機制，引入外部競爭，從市場招聘企業(yè)需要的各種人才。

（三）加快財稅體制改革，完善轉移支付制度

明確的事權劃分是確保中央政府和地方政府各司其職、既不越位也不缺位錯位的重要保障，同時也為配置相應的財政資源提供科學依據(jù)。要注意遵循事權劃分的一般規(guī)則，以加快政府職能轉變?yōu)榛A，盡快在基本公共服務領域明確各級政府的事權與財權，并通過立法的形式確認。對于全國性和跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的公共服務和產(chǎn)品財政支出由中央政府承擔；對于面向本地行政區(qū)域的地方性公共服務和產(chǎn)品的財政支出由地方政府承擔；對于中央與地方共同管理的公共服務和財政支出，要具體問題具體分析，明確管理范圍，分清責任，由中央和地方按照合理的比例進行分擔。具體執(zhí)行中需要各級政府硬約束機制的建立，確保中央與地方各司其職，達到財權與事權的匹配。在稅種方面，應該加快建立以物業(yè)稅為主體稅種，以營業(yè)稅、房地產(chǎn)稅、資源稅和環(huán)境保護稅為輔助稅種，以企業(yè)所得稅為共享稅種的地方稅體系。要繼續(xù)完善轉移支付制度，應該加大對于落后地區(qū)地方政府的中央轉移支付力度，逐步取消稅收返還政策，改為按照因素法進行轉移支付；要加快相關立法工作，明確規(guī)范轉移支付的程序、方法、依據(jù)、目標以及監(jiān)督等。

（四）完善地方融資平臺信息披露機制，加強銀行等金融機構對貸款的監(jiān)管

各地方政府要進一步提高融資平臺財務和債務信息的透明度，防止信息不對稱出現(xiàn)的風險，使金融機構和投資者能夠準確了解融資平臺的真實運營情況，實現(xiàn)信息共享，提高融資平臺運營效率。商業(yè)銀行要針對地方政府融資平臺的獨特性建立相應的風險控制機制，形成貸前和貸后的全面系統(tǒng)化的動態(tài)管理體系。在貸前，銀行要制定嚴格的授信制度，對信貸總量進行嚴格管控，對融資平臺公司進行充分的調查，詳細掌握融資平臺的各項財務指標，對融資平臺的償債能力進行獨立客觀的分析，提前防范風險；在貸后，銀行要時刻監(jiān)控平臺公司的發(fā)展情況，跟蹤監(jiān)控信貸資金的使用情況和融資平臺的運營情況，建立風險預警機制，完善不良貸款責任追究制度，有效控制潛在風險。

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