王 松 堂

(華南師范大學(xué) 資產(chǎn)管理處，廣東 廣州 510631)

0 引 言

公共用房是高校資產(chǎn)的重要組成部分，是高校事業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和必備資源。隨著高校教學(xué)、科研和管理任務(wù)的不斷拓展和深化，高校公共用房的供求矛盾日益突出，推進公共用房管理改革已經(jīng)成為高校事業(yè)發(fā)展中無法回避的基本問題和解決資源供求矛盾的現(xiàn)實需要。為此，各高校紛紛推出了公共用房的管理制度及改革方案，這些制度方案大多總體相似卻又各不相同。本文通過概括的歸納分析，探討這些管理制度及改革方案中存在的問題及其形成原因，進而尋求高校公共用房管理制度及改革方案的優(yōu)化措施。

1 高校公共用房的管理模式及其特點

根據(jù)公開發(fā)表的理論研究文章和網(wǎng)絡(luò)上檢索獲取的各高校制度文件，以及在校際調(diào)研交流中掌握的相關(guān)信息材料，目前各高校公共用房管理制度及改革方案雖然因校情差異而各有側(cè)重，但管理及改革的重點都主要集中于公共用房的面積核算和收費方式[1-4]。其中，用房面積的核算辦法主要采用師生人數(shù)(或折算人數(shù))、學(xué)生實驗時、科研經(jīng)費量、設(shè)備原值總值、重點學(xué)科平臺等項目作為核算的參考指標或計算依據(jù)，按照文科、理科、工科等學(xué)科門類分檔設(shè)置不同的人均面積基數(shù)和調(diào)節(jié)系數(shù)，從而計算各院系所各類用房的核定面積。在面積計算的基礎(chǔ)上，進一步根據(jù)國家政策、學(xué)科層次及發(fā)展規(guī)劃等因素，把各院系所的公共用房面積分為基礎(chǔ)面積和補貼面積(或獎勵面積)、免費面積和收費面積等類別，從而對超出核定數(shù)量或獎勵、免費的用房面積采取有償使用、經(jīng)濟調(diào)控的辦法[5-11]。這種模式的面積計算方法可以簡單歸納為：

核定面積=調(diào)節(jié)系數(shù)×計算指標×面積基數(shù)

其中，計算指標主要包括教職工人數(shù)、學(xué)生人數(shù)(或折算人數(shù))、學(xué)生實驗時、科研經(jīng)費、設(shè)備原值總值等項目或因素，調(diào)節(jié)系數(shù)、面積基數(shù)則是各高校根據(jù)自身情況及文、理、工等學(xué)科門類設(shè)定的具體數(shù)值。在具體應(yīng)用中，教職工人數(shù)主要用于計算行政辦公用房，學(xué)生人數(shù)或?qū)W生實驗時等主要用于計算實驗用房或教學(xué)用房，科研經(jīng)費量主要用于計算科研用房，設(shè)備原值總值等主要用于計算設(shè)備用房。當然，由于各高校在采納計算指標及運用方式上各不相同，因而調(diào)節(jié)系數(shù)、面積基數(shù)、檔次劃分、數(shù)值設(shè)定等也都不盡相同。

總體來看，這種廣泛流行的高校公共用房管理及改革模式，從高校中顯而易見的、可以直接計量的人員、經(jīng)費和課時等要素出發(fā)，單純注重公共用房的面積數(shù)量并將之與師生人數(shù)、經(jīng)費金額和課時數(shù)量等指標直接掛鉤，試圖以平均主義的標準來核定房產(chǎn)資源的配置數(shù)量，沒有深入分析公共用房面積與人員、經(jīng)費、課時等要素的具體關(guān)系，因而多少帶有簡單化、表面化、片面化、主觀化的成分，使各高校的管理制度及改革方案遭遇許多非議，導(dǎo)致用房改革阻力巨大、困難重重、難以推進。

2 高校公共用房管理模式產(chǎn)生及流行的原因

深入分析高校公共用房管理模式產(chǎn)生及其流行的原因，主要包括以下幾個方面。

2.1 政策依據(jù)參考不足

高校公共用房管理的政策性、法規(guī)性文件，主要包括國家教育部《普通高等學(xué)校建筑規(guī)劃面積指標》(建標〔1992〕245號)、《普通高等學(xué)?；巨k學(xué)條件指標(試行)》(教發(fā)〔2004〕2號)等兩個文件，此外在教育部《高等學(xué)校實驗室工作規(guī)程》、《高等學(xué)校儀器設(shè)備管理辦法》以及財政部《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》等文件中也略有涉及。其中，《普通高等學(xué)校建筑規(guī)劃面積指標》對高校用房管理的針對性、指導(dǎo)性最強，而《普通高等學(xué)?；巨k學(xué)條件指標(試行)》則對高校辦學(xué)條件的要求最嚴、約束力最大，明確規(guī)定對基本條件不達標的學(xué)校要采取限制招生甚至暫停招生的措施，兩個文件都側(cè)重于學(xué)校層面并以生均指標為標準衡量高校辦學(xué)條件達標情況?？傮w來看，這些政策文件雖然對高校用房的總體規(guī)劃和數(shù)量標準做出了規(guī)定和要求，但不同高校內(nèi)部的專業(yè)設(shè)置及教學(xué)特點等差異極大，且文件主要針對高校整體而非內(nèi)設(shè)機關(guān)部處和直屬院系單位，因而對高校內(nèi)設(shè)機構(gòu)和直屬單位的用房管理及改革的針對性、指導(dǎo)性和可操作性存在明顯的局限性[2,7,11-12]。正因如此，各高校公共用房的管理制度和改革方案雖然相近相似，但卻又千差萬別、各有側(cè)重，而且至今未形成比較統(tǒng)一且有較高公認度的指標體系、核算方法和管理制度。

2.2 用房管理要素不全

與高校公共用房相關(guān)的管理要素中，除了顯而易見的學(xué)科、專業(yè)、課程等要素外，也有用房面積、師生人數(shù)、教學(xué)課時和經(jīng)費數(shù)量等要素，還有介于公共用房與師生人數(shù)之間的家具用品、儀器設(shè)備等要素，以及公共用房的配置辦法、結(jié)構(gòu)布局、使用效率等要素，而且公共用房的面積數(shù)量、家具設(shè)備、師生人數(shù)及實驗任務(wù)等是一個相對完整、互相關(guān)聯(lián)、整體匹配的管理要素體系。在這種流行的管理模式中，各高校往往單純注重公共用房的面積核算辦法、核算結(jié)果和處理措施，忽略了用房面積與儀器設(shè)備和家具用品的使用率、配置數(shù)量、尺寸規(guī)格間的相互關(guān)系，片面重視滿足各單位的用房數(shù)量需求而忽視了配給后的功能使用及績效考核，沒有充分考慮公共用房功能的合理性、配置的科學(xué)性和使用的有效性，在管理的幅度、深度、環(huán)節(jié)等覆蓋不全面，也沒有體現(xiàn)規(guī)范化、科學(xué)化和精細化，容易造成用房配置的隨意安排、重復(fù)配置和低效使用，不利于公共用房管理的整體規(guī)劃、結(jié)構(gòu)布局及考核稽查等管理，制約了房產(chǎn)資源的效益發(fā)揮和調(diào)整優(yōu)化[3,12-19]。此外，對于沒有學(xué)生人數(shù)、科研經(jīng)費的教輔、服務(wù)、后勤及經(jīng)營單位來說，其公共用房往往必須另外設(shè)計一套方案來管理和調(diào)配，從而使得高校公共用房管理出現(xiàn)分類多、辦法多、方案多、文件多的現(xiàn)象[13]。

2.3 數(shù)量關(guān)系處理不當

在高校公共用房的各種管理要素中，公共用房、師生人數(shù)、課程教學(xué)、科研任務(wù)、儀器設(shè)備的種類、數(shù)量、規(guī)格及使用率等各種因素間是相互聯(lián)系、相互影響、相互制約的關(guān)系。其中，儀器設(shè)備、家具用品的配置數(shù)量和規(guī)格尺寸等直接決定了公共用房的面積數(shù)量，而家具用品、儀器設(shè)備的配置數(shù)量又由實驗任務(wù)、實驗時數(shù)、實驗人數(shù)和使用效率等因素決定。因而，將公共用房的面積數(shù)量與師生人數(shù)、經(jīng)費金額和設(shè)備價值等要素間復(fù)雜的相互關(guān)系歸結(jié)為簡單的線性關(guān)系，顯然是不合適的[3]。從實踐操作來看，由于用房面積與師生人數(shù)、科研經(jīng)費、重點學(xué)科平臺、設(shè)備購置總值、學(xué)生實驗時或機時等指標之間復(fù)雜的相互關(guān)系和明顯的學(xué)科差異，加上調(diào)節(jié)系數(shù)對核算結(jié)果的影響作用極大而又主觀性太強，因此公共用房面積核算的指標選擇、調(diào)節(jié)系數(shù)的大小設(shè)定以及學(xué)科專業(yè)的歸檔劃分等問題，往往就成了用房改革方案設(shè)計、意見征集和修改完善過程中爭議的重點、難點和焦點，各單位都反復(fù)強調(diào)自身的特殊性和重要性而要求調(diào)整指標、擴大系數(shù)或提高檔次，用房改革方案常常因為爭議太多而需要反復(fù)征集意見并討論修改，最后的方案也往往需要學(xué)校采取強制性的行政命令來確保其實施，甚至文件制度頒發(fā)以后也難以真正落實。公共用房改革難以推進，成為了各高校公共用房管理中的共同話題[5]。

2.4 調(diào)配優(yōu)化關(guān)注不夠

在流行的高校公共用房管理模式中，由于單純地注重公共用房的面積數(shù)量而忽視了配置辦法及調(diào)控措施，對公共用房的使用方向、功能用途、配置范圍和調(diào)配條件等考察、界定和規(guī)范得不清晰、不詳盡，往往會出現(xiàn)房產(chǎn)資源重復(fù)配置、改變用途、閑置浪費以及違規(guī)使用等用房現(xiàn)象，導(dǎo)致房產(chǎn)資源的配置結(jié)果與實際需求不相匹配，使用效益難以保證，甚至出現(xiàn)私自壓縮或者改變教學(xué)、科研、管理等正常用途并將用房出租謀利等違規(guī)現(xiàn)象[2,3,19-20]。同時，由于忽視了對房產(chǎn)資源配給后的使用方向及效益的考核監(jiān)督，校內(nèi)各用房單位因為學(xué)科發(fā)展、規(guī)模擴張、平臺建設(shè)等不斷申請增加用房數(shù)量，卻不愿將任務(wù)已經(jīng)完成或利用率不高的公共用房主動退還，加上長期以來依靠行政手段進行用房管理，缺乏有效的經(jīng)濟調(diào)控和利益引導(dǎo)，因而對低效率用房、不規(guī)范用房等現(xiàn)象無法實施有效監(jiān)督和管理，公共用房往往成為事實上的“終身占有制”。因此，高校一方面因為房產(chǎn)資源總量不足制約了事業(yè)發(fā)展，同時，因配置使用不合理以及調(diào)整難度大，導(dǎo)致房產(chǎn)資源不能發(fā)揮最大效益[5,7,9,11,12,15,17,21]。

3 高校公共用房管理模式改革優(yōu)化的對策

推進高校公共用房管理改革，主要目標在于全面規(guī)范公共用房的功能用途、面積定額和使用行為，改變公共用房無限供給、無償使用、終生占用、調(diào)整困難等現(xiàn)象，減少和避免出現(xiàn)閑置浪費、改變用途、出租轉(zhuǎn)租等用房現(xiàn)象，對面積配置不合理、使用不規(guī)范、利用率不高的公共用房進行調(diào)整回收、重新布局或促進開放，解決高校房產(chǎn)資源總體供求緊張、局部貧富不均、效益高低不齊的矛盾[17]。因此，高校公共用房管理改革優(yōu)化的思路和對策，應(yīng)當從以下幾個方面著手。

3.1 轉(zhuǎn)變資源配置的理念

推進高校用房管理的改革優(yōu)化，必須要轉(zhuǎn)變資源理念，強化資源配置的科學(xué)性、使用的開放性和管理的有效性[2,8,16]。在資源配置方面，要按照規(guī)范化、定量化和精細化等要求，增強房產(chǎn)資源與儀器設(shè)備、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和隊伍建設(shè)的總體匹配性，從“投入”與“產(chǎn)出”的對比分析來看待“投入”的必要性和合理性，深入論證用房的數(shù)量需求，優(yōu)化用房的總體規(guī)劃和結(jié)構(gòu)布局[12,21]。在資源使用方面，要樹立和強化專管共用、開放共享的資源理念，堅持資源剛性配置和需求彈性滿足并舉、單位配置和共享使用并重，打破單位、部門、學(xué)科、項目、團隊、個人等管理界限，尤其要明確房產(chǎn)資源是國有資產(chǎn)而不是私有財產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，正確認識和處理好資源“占有”和“使用”之間的關(guān)系，明確高校是要充分保障對資源的“使用”而不是“占有”。在資源管理方面，要強化成本效益觀念，突出資源使用的成本及代價，逐步實施成本核算和有償使用，強化經(jīng)濟杠桿在資源配置中的調(diào)控作用，除按規(guī)定標準配置并在限定范圍內(nèi)使用的辦公用房、教學(xué)用房和公共服務(wù)用房外，對科研用房、后勤用房、生產(chǎn)經(jīng)營用房、超標準用房和超范圍用房等，全部實施成本核算和有償使用，著力盤活高校有限的房產(chǎn)資源。

3.2 重構(gòu)面積核算的方法

公共用房面積的數(shù)量核算既是高校用房改革的重點又是改革的難點。要解決這個問題，必須堅持數(shù)量需要、功能用途及使用效率相結(jié)合的辦法，將以院、系、所等為單位的“合并”計算方法，分解為分類別、定任務(wù)、到房間的“分散”計算方法，相應(yīng)的每個房間的用房面積分別按照各類用房的配置標準和計算方法進行核算，再按類別對每個房間進行加和、按單位對每個類別進行匯總的方式來核定每個單位的用房總數(shù)量。其中，辦公用房面積按照人員編制數(shù)量、物資配置標準及用房配置標準等進行分類、分級計算及加總；教學(xué)用房面積根據(jù)課程計劃及教學(xué)特點、學(xué)生人時數(shù)和使用率等，測算各類教學(xué)任務(wù)所需要的儀器設(shè)備和家具用品的配置數(shù)量，進而根據(jù)儀器設(shè)備和家具用品的配置數(shù)量及平均用房面積計算用房總面積；科研用房面積根據(jù)任務(wù)需求、機時利用率、儀器設(shè)備功能等，確定擬配置儀器設(shè)備的種類及數(shù)量，進而按照儀器設(shè)備和家具的配置數(shù)量及規(guī)格尺寸、操作規(guī)范等進行核定。除此以外的各類用房，則要根據(jù)其功能特點、操作規(guī)范和建設(shè)要求等進行核算。在各類用房的面積計算中，儀器設(shè)備及家具用品的配置數(shù)量及規(guī)格尺寸是用房面積核算的關(guān)鍵，任務(wù)數(shù)量和使用率則決定了儀器設(shè)備及家具用品的配置數(shù)量，提高資源的利用率有利于減少配置數(shù)量從而節(jié)約用房。因此，以機構(gòu)設(shè)置與人員編制、教學(xué)科研任務(wù)、儀器設(shè)備及家具用品、學(xué)生實驗時或機時利用率等實際數(shù)據(jù)、客觀實物和剛性指標為依據(jù)核算用房面積，能確保面積核算所采集的數(shù)據(jù)指標全面完整和客觀真實，從而有效地回避對于核算指標、調(diào)節(jié)系數(shù)和免費面積的矛盾和爭議，順利推進高校用房管理的改革工作。

3.3 建立完善調(diào)節(jié)機制

有效使用和合理流動是高校公共用房管理改革的主要目標。為此，必須發(fā)揮限定配置范圍、實施績效考核、強化動態(tài)稽核、推進有償使用等多形式、多舉措的合力，在多個層面共同加強公共用房調(diào)控[2,5,8,15,17,21-22]。在資源配置方面，要根據(jù)機構(gòu)職能嚴格限定公共用房配置的功能范圍及數(shù)量，對可以由學(xué)校統(tǒng)一配置的教學(xué)、科研、公共服務(wù)等用房實行統(tǒng)籌配置、專管共用，盡可能減少重復(fù)配置、閑置浪費和違規(guī)使用。在績效考核方面，要堅持公共用房與儀器設(shè)備、隊伍管理等相結(jié)合，建立以機時使用率、人才培養(yǎng)數(shù)量及質(zhì)量、科研任務(wù)及成果等為重點的考核指標體系，對公共用房實施全方位、多層面、常態(tài)化的績效考核。以績效考核為基礎(chǔ)，對利用率過高、數(shù)量不足的用房需求增加配置數(shù)量；對利用率低或長期閑置不用的公共用房，進行調(diào)整壓縮、增加任務(wù)、促進開放或者重新調(diào)配；對達不到績效要求但又必須配置的公共用房，按照相同相近原則進行整合。同時，以績效考核為基礎(chǔ)，對管理單位和個人實施表彰獎勵或?qū)ｍ椪?，激發(fā)積極性和主動性[9]。在動態(tài)稽查方面，采取普查、抽查或輪查等方式，充分掌握用房單位的機構(gòu)改革、學(xué)科調(diào)整及人事變動等情況，對于因機構(gòu)調(diào)整或人事變動不再使用的公共用房、已結(jié)束專項工作任務(wù)的臨時用房、使用期滿的公共用房、違反學(xué)校規(guī)定使用的公共用房、未經(jīng)批準私自占用的公共用房等，采取措施及時回收并進行重新調(diào)配[12,19]。此外，要堅持制度規(guī)范、經(jīng)濟調(diào)控和利益引導(dǎo)相結(jié)合，積極探索和推進資源的有償使用，以經(jīng)濟杠桿和制度保障推動資源的流動使用和循環(huán)利用，促進資源彈性配置和動態(tài)調(diào)配，著力解決高校房產(chǎn)資源總體供求緊張、局部貧富不均、效益高低不齊的矛盾。

3.4 拓展管理職能的范圍

改革高校長期以來形成的無限供給、無償使用、粗放管理的公共用房管理模式，要堅持事業(yè)發(fā)展、資源保障與考核監(jiān)督協(xié)同推進的原則，改變長期以來形成的只注重面積數(shù)量而忽視使用質(zhì)量、只想著占有私用而不愿意公有共用、只強調(diào)用房的增量供給而回避存量盤活的傳統(tǒng)管理特點，把管理重點從以往單純控制用房的數(shù)量需求轉(zhuǎn)變?yōu)槊鞔_功能用途、控制數(shù)量需求、優(yōu)化配置辦法、考核使用效益和實施經(jīng)濟調(diào)控等相結(jié)合，積極拓展和深化用房管理的幅度、深度和環(huán)節(jié)等各方面，多層次、多環(huán)節(jié)、多舉措?yún)f(xié)同互補，充分壓縮和消除用房管理中的彈性空間和管理真空，探索和構(gòu)建起管理規(guī)范、使用合理、績效明顯、調(diào)配有力的公共用房管理模式，實現(xiàn)學(xué)校公共用房管理的科學(xué)化、規(guī)范化、制度化和公開公平，管好用活學(xué)校有限的房產(chǎn)資源。此外，高校公共用房作為高校事業(yè)發(fā)展最基礎(chǔ)的條件保障，要突破單純就公共用房談管理的思路，統(tǒng)籌兼顧主體、政策、環(huán)境、對象等不同要素，促進學(xué)科發(fā)展、團隊整合、項目建設(shè)與資源配置的一體化考慮，并堅持物質(zhì)資源管理與人力資源管理、規(guī)劃全局與突出重點、解決當前問題與謀劃長遠發(fā)展等相結(jié)合，整合優(yōu)化人財物資源，以物質(zhì)資源整體質(zhì)量提升推動人力資源、學(xué)科發(fā)展的戰(zhàn)略整合，從而不斷深化高校公共用房的管理與改革工作。

4 結(jié) 語

從高校公共用房管理的理論研究、制度設(shè)計及實踐效果來看，以調(diào)節(jié)系數(shù)、核算指標和面積基數(shù)等為基礎(chǔ)的公共用房管理模式，從資源數(shù)量上對高校公共用房進行了規(guī)范，實現(xiàn)了高校公共用房管理的方法及制度從無到有的突破。然而，這種改革模式中存在的單純就用房談用房、只注重配置數(shù)量不考慮使用質(zhì)量、調(diào)節(jié)系數(shù)及核算指標難以確定等不足，卻極大地影響了高校公共用房改革的實施效果。因此，將公共用房的數(shù)量核定與功能用途、使用效益等各方面要素相結(jié)合，全面、系統(tǒng)和深入考察高校公共用房配置的科學(xué)性、合理性和有效性，方能解決高校用房管理改革的難題，提升高校公共用房的配置質(zhì)量和使用效益。為此，我校曾專門對教學(xué)類實驗室的學(xué)生實驗時以及科研類貴重儀器設(shè)備的機時利用情況進行了專項清查統(tǒng)計，獲得了各實驗室及儀器設(shè)備的利用率數(shù)據(jù)，為公共用房、實驗儀器設(shè)備等資源調(diào)配提供了數(shù)量依據(jù)。

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