王鐵樓

(昌邑市國土資源局，山東 昌邑 261300)

土地管理與規(guī)劃

濱海(下營)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)用地保障水平對策措施探討

王鐵樓

(昌邑市國土資源局，山東 昌邑 261300)

通過對昌邑濱海(下營)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，分析用地保障能力和土地節(jié)約集約利用程度，針對調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問題，提出了拓展濱海發(fā)展空間、提高節(jié)約集約水平、提升服務保障能力的建議措施。

用地保障；土地集約利用；對策建議；濱海(下營)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)；山東昌邑

2011年1月，昌邑市搶抓黃、藍“兩區(qū)”戰(zhàn)略機遇，成立了濱海(下營)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，轄下營鎮(zhèn)、柳疃鎮(zhèn)北部及龍池鎮(zhèn)北部，土地總面積66343.18hm2。昌邑濱海(下營)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)位于山東半島中部、渤海萊州灣畔，昌邑市北部，東至膠萊河、西至虞河、南起榮烏高速公路、北到萊州灣，東接煙臺，西鄰濰坊，南近青島，與大連、天津、秦皇島隔海相望，地處山東省黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)和山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃的節(jié)點位置，是濰坊濱海地區(qū)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動的重要組成部分，更是昌邑經(jīng)濟建設的主戰(zhàn)場。開發(fā)區(qū)內(nèi)項目區(qū)規(guī)劃總面積6000hm2，其中下營項目區(qū)規(guī)劃面積4500hm2，柳疃項目區(qū)規(guī)劃面積1000hm2，龍池項目區(qū)規(guī)劃面積500hm2。

1 建設用地概況

1.1 土地利用總體情況

開發(fā)區(qū)土地總面積66343.18hm2，其中農(nóng)用地面積20383.98hm2(其中一般農(nóng)田4196.73hm2，基本農(nóng)田10008.25hm2，其他農(nóng)用地6178.99hm2)，占開發(fā)區(qū)土地總面積的30.7%;建設用地面積20246.22hm2，占開發(fā)區(qū)土地總面積的30.5%;未利用地面積25712.98hm2，占開發(fā)區(qū)土地總面積的38.8%。未利用地中，河流水面1624.32hm2，內(nèi)陸灘涂1368.69hm2，沿海灘涂14465.74hm2，鹽堿地8156.68hm2，其他草地97.55hm2。

1.2 建設用地規(guī)劃空間情況

濱海(下營)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設用地總規(guī)模為19677.51hm2，其中現(xiàn)狀建設用地面積19416.74hm2，新增建設用地面積260.77hm2。

1.3 建設用地供應保障情況

1.3.1 建設用地指標爭取情況

2010年以來，開發(fā)區(qū)共征收建設用地537.76hm2，其中新增建設用地108.27hm2；存量建設用地(集體)427.04hm2；2013年，單獨選址項目2個、面積2.45hm2。在指標使用上加大向該區(qū)域傾斜力度。通過增減掛鉤項目和工礦廢棄地復墾利用項目，全市已利用的節(jié)余建設用地指標199.6hm2，其中有99.74hm2指標用于濱海開發(fā)區(qū)，占已使用節(jié)余指標的50%。

1.3.2 建設用地供應情況

2010年以來，開發(fā)區(qū)共供應土地93宗、面積4270.4hm2，其中新增建設用地113.82hm2，征收集體建設用地217.28hm2，使用存量建設用地3939.29hm2。

1.4 土地開發(fā)利用情況

項目區(qū)內(nèi)共入住企業(yè)127家，總占地面積2537.18hm2。部分企業(yè)積極響應土地節(jié)約集約利用政策，在合同約定的基礎上提高容積率，增加投資強度，如如金典化工、龍港無機硅、康地恩生物制藥、凱特新材料等項目容積率均達到0.9以上，泉鑫化工一期、四方醫(yī)藥項目投資強度達到3000萬元/hm2以上，實現(xiàn)了土地的集約利用。但是大部分企業(yè)普遍存在容積率偏低、投資強度不高的現(xiàn)象，更有部分企業(yè)存在土地供而不用、征多用少等閑置低效利用現(xiàn)象。

2 拓展濱海用地空間做法成效

近年來，昌邑市國土資源局堅持戰(zhàn)略性謀劃、前瞻性規(guī)劃，多種渠道拓寬用地途徑，多項措施推進節(jié)約集約利用，在建設用地指標爭取、存量用地內(nèi)涵挖潛、強力推進閑置低效用地盤活利用方面取得了較好成效。

2.1 科學戰(zhàn)略統(tǒng)籌規(guī)劃，拓展發(fā)展空間

強化土地規(guī)劃統(tǒng)籌管控，加強土地利用總體規(guī)劃與開發(fā)區(qū)城鎮(zhèn)建設規(guī)劃的銜接，科學規(guī)劃用地布局，合理安排新增建設用地計劃，為開發(fā)區(qū)拓展規(guī)劃空間近533.33hm2，突破了建設用地總規(guī)?！捌款i”。對開發(fā)區(qū)內(nèi)一些規(guī)模大、效益好的重點項目，提前介入，跟蹤服務，及時調(diào)整規(guī)劃，切實保障了重點項目及時落地。

2.2 強力拓寬用地途徑，保障經(jīng)濟發(fā)展

一是加大指標爭取力度。對開發(fā)區(qū)內(nèi)大項目、好項目，主動加強同發(fā)改、環(huán)保、科技等部門的溝通協(xié)調(diào)，提前介入前期工作，引導項目合理選址，提出申報土地“點供”的合理建議，積極對上爭取計劃外指標。二是提升節(jié)約集約水平。建立了節(jié)約集約用地評價體系，將節(jié)約集約用地目標納入市政府考核目標責任制。嚴格土地用途管制，嚴把土地預審、規(guī)劃審查和計劃指標、土地審批、土地供應等“關口”，嚴格執(zhí)行土地利用年度計劃，科學制訂和實施土地儲備和供應計劃，為重大項目引進和發(fā)展預留了用地空間。認真貫徹執(zhí)行集約利用控制標準，大力引導園區(qū)廠房建設向高空發(fā)展[1]。對投資額度大、資源消耗少、科技含量高的項目優(yōu)先供地。嚴格執(zhí)行國有建設用地開竣工申報制度、建設用地審批結果現(xiàn)場公示制度和誠信管理等批后監(jiān)管制度，督促企業(yè)提高土地利用率。三是多措并舉存量挖潛。實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤和工礦廢棄地復墾調(diào)整利用工作，是當前突破建設用地計劃指標緊缺瓶頸的有效辦法。工作過程中，從政策制定到組織實施，都以充分尊重群眾意愿為前提，堅持科學制定項目規(guī)劃，科學布置拆遷區(qū)與安置區(qū)；堅持政府主導、協(xié)調(diào)推進的原則，強化資金、資源整合，提供強有力的保障；納入科學發(fā)展綜合考核，在市、鎮(zhèn)、村三級設立相應的辦事機構，制定完善配套政策、措施，強化監(jiān)管，確保指標歸還[2]，使用規(guī)范。申報并開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目3個；積極申報開展工礦廢棄地(鹽田)復墾利用項目4個。

3 存在的問題

(1)區(qū)域規(guī)劃布局不夠科學?，F(xiàn)行規(guī)劃實施以來，由于已批建設用地未全部納入規(guī)劃數(shù)據(jù)庫允許建設區(qū)范圍，致使規(guī)劃與現(xiàn)狀不一致；新上部分建設項目選址位于規(guī)劃村鎮(zhèn)建設區(qū)、有條件建設區(qū)或非建設用地區(qū)，致使項目無法落地，需調(diào)整或修改現(xiàn)行規(guī)劃。

(2)集約利用程度有待提高。昌邑市搶抓“藍黃”兩區(qū)建設機遇，積極推進產(chǎn)業(yè)向濱海集聚、項目進園區(qū)集約發(fā)展，用地需求十分旺盛。而許多落戶項目土地利用率和單位土地投資強度偏低，不能嚴格執(zhí)行集約用地的控制標準，導致48hm2土地閑置，使得原本就十分緊張的存量建設用地供需矛盾更加突出。

(3)現(xiàn)行國土機構支撐不足。開發(fā)區(qū)內(nèi)現(xiàn)有國土部門服務機構——昌邑市國土資源局下營分局，規(guī)格為副科級事業(yè)單位，編制6人，實有人員5人，存在規(guī)格偏低、職能不全、人員不足等問題，已明顯與所承擔的任務不相適應。

(4)高端高質高效企業(yè)匱乏。相對缺乏高端大型、高值生產(chǎn)裝備，投產(chǎn)、達產(chǎn)率不夠高，缺少投入大、產(chǎn)出高的高端、高質、高效龍頭企業(yè)。

4 對策建議

濱海(下營)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)是集中優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、集聚生產(chǎn)要素、支撐昌邑經(jīng)濟發(fā)展的重要載體，是昌邑科學發(fā)展、轉型發(fā)展、統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略重點，也是昌邑最大的經(jīng)濟增長點。要打造藍黃“兩區(qū)”建設的隆起帶，實現(xiàn)濱海及昌邑的可持續(xù)發(fā)展，就必須更新用地理念，注重轉變資源利用方式，加強科學規(guī)劃用地管理，挖掘自身用地潛力，堅定不移地走資源節(jié)約集約發(fā)展之路。

4.1 實施規(guī)劃挖潛保障長遠戰(zhàn)略發(fā)展

一是加強規(guī)劃引領控制作用。在開發(fā)區(qū)各項規(guī)劃編制中，部門之間要加強配合，統(tǒng)一口徑，確保各項規(guī)劃銜接統(tǒng)一。強化土地利用總體規(guī)劃的整體控制作用，提高土地利用總體規(guī)劃的強制性[3]，充分利用土地利用總體規(guī)劃中期評估、修改之機，做好文章，將開發(fā)區(qū)管轄的土地區(qū)域納入新區(qū)土地利用總體規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，資源統(tǒng)一調(diào)配，為開發(fā)區(qū)進一步預留好規(guī)劃空間、戰(zhàn)略性發(fā)展需求空間。二是劃定建設用地備用區(qū)域。在新一輪土地利用總體規(guī)劃中，劃定建設用地備用區(qū)，對于劃定的建設用地備用區(qū)，在規(guī)劃目標上，重點體現(xiàn)未利用地利用和保護。三是建立規(guī)劃動態(tài)管理機制。建議上級對現(xiàn)行《土地利用總體規(guī)劃》執(zhí)行情況進行年度評估、修改，根據(jù)評估結果，在“耕地和基本農(nóng)田數(shù)量不減少，用地布局更加合理”的原則上，開展規(guī)劃調(diào)整工作，確保重大項目、好項目及時落地。

4.2 加強項目整合爭取省級預留指標

在爭取年度計劃指標“盤子”最大化的同時，加大省級預留指標爭取力度。建議開發(fā)區(qū)對項目進行資源整合、宣傳整合，確保符合國家產(chǎn)業(yè)政策，爭取列入省或國家重點項目名單，邁入計劃外指標爭取“門檻”。

4.3 實施存量挖潛增強建設發(fā)展后勁

一是推進未利用地高效生態(tài)利用，儲備建設后備力量。積極向國土資源部、省、濰坊市進行匯報對接，爭取未利用地開發(fā)利用的優(yōu)惠政策。開發(fā)區(qū)可開發(fā)利用的未利用地面積793.17hm2。二是開展增減掛鉤和工礦廢棄地復墾調(diào)整利用，挖掘內(nèi)在潛力。要轉變土地利用方式，由對上爭取為主向內(nèi)部挖潛為主，把保障發(fā)展用地的重點放在增減掛鉤上[4]。建議開發(fā)區(qū)三鎮(zhèn)統(tǒng)籌，整合利用資源、整合涉農(nóng)資金，積極主動做好增減掛鉤和工礦廢棄地復墾調(diào)整利用的申報和實施工作，同時要大力引進社會資本，創(chuàng)新融資模式，鼓勵企業(yè)向增減掛鉤項目和工礦廢棄地復墾調(diào)整利用投資，按照“誰投資、誰受益”原則[5]，節(jié)余掛鉤指標由企業(yè)依法使用或者掛鉤周轉指標流轉，實現(xiàn)合作雙贏。三是大力支持“圍海造田”，優(yōu)化用地空間結構。圍繞北部沿海優(yōu)勢，國土資源部門積極與海洋漁業(yè)局等部門對接，研究制定“圍海造田”的相關政策和實施方案，解決目前土地資源緊缺的矛盾。

4.4 嚴格節(jié)約集約提高利用效率水平

一是完善開發(fā)區(qū)節(jié)約集約用地評價與考核制度。將土地節(jié)約集約實質性地納入科學發(fā)展年度考核，實行考核結果與土地利用指標分配相掛鉤政策。二是通過盤活存量土地挖潛。嚴格執(zhí)行《閑置土地處置辦法》，建議政府加大土地閑置費征收力度、提高對閑置用地企業(yè)的稅費征收比例，對項目區(qū)內(nèi)的48hm2閑置土地，分類制定盤活整改措施。加快企業(yè)退二進三步伐，對企業(yè)存量劃撥土地、舊城改造用地、破產(chǎn)企業(yè)用地由政府收回進行儲備，通過聚散為整，調(diào)整用途面向社會公開出讓使“死地”活起來。三是充分調(diào)動企業(yè)節(jié)約集約積極性。實施項目準入制度，提高企業(yè)投資強度、建筑密度、容積率等準入門檻，建立項目退出機制。強化“立體型”用地意識，發(fā)展工業(yè)地產(chǎn)，吸引社會資金建設標準廠房供企業(yè)租用。對節(jié)約集約率高的用地企業(yè)，建議政府可以從用地指標、稅收減免等方面予以綜合獎勵；針對開竣工、容積率、投資強度、土地價款繳納、土地利用等方面建立土地利用信譽考核，實行信譽評價公示制度，對信譽度高的企業(yè)，在申請用地時，優(yōu)先考慮用地安排，對信譽度低的企業(yè)，采取取消摘牌資格等綜合施治措施。四是抓好批后監(jiān)管。全力推進“一張圖”國土資源綜合監(jiān)管平臺建設，全程跟蹤項目建設，實行土地履約保證金制度，按施工進度逐步返還，督促用地單位嚴格按集約用地規(guī)定開發(fā)利用土地，防止形成新的閑置低效用地。

4.5 強化機構人員支撐打造服務發(fā)展高地

一是增設機構，提供人才支撐。提升開發(fā)區(qū)國土資源機構規(guī)格，增設土地儲備中心和監(jiān)察大隊等機構，通過招考、局內(nèi)調(diào)劑等方式配齊配強人員。二是賦予職能，做到權力下放。賦予開發(fā)區(qū)國土資源管理部門充分的土地儲備、監(jiān)管和違法用地查處權利；將宅基地登記及土地抵押業(yè)務下放，減少市國土資源局審批環(huán)節(jié)。三是創(chuàng)新方式，提高服務水平?？茖W歸并辦事流程，提供超前、延時、預約、錯時、代理等多種服務；搭建互動平臺，發(fā)揮中國國土資源報社“新媒體示范基地”作用，研發(fā)“法律法規(guī)一看懂、辦事流程一點通、業(yè)務辦理早預約、過程進度隨查詢、意見建議請?zhí)狳c”等模塊，方便群眾業(yè)務辦理，提高辦事效率，接受群眾監(jiān)督。

4.6 提高招商門檻變“招商”為“選商”

開發(fā)區(qū)招商引資重點應從注重引進數(shù)量轉到選擇精品項目上來，做到“選企入?yún)^(qū)”；從注重廣泛吸納轉到重點打造產(chǎn)業(yè)鏈條上來，實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)集群”。建議引進世界500強企業(yè)、省級及國家重點建設項目，爭取“點供”；選招符合國家產(chǎn)業(yè)政策，低碳、環(huán)保、高效、無污染的國內(nèi)知名大企業(yè)，不再向高耗、高污染項目供地，把有限的土地用在刀刃上。

[1] 高建齋.威海市土地節(jié)約集約利用調(diào)研報告[J].山東國土資源，2007，23(11)：31-34.

[2] 呂寒.“掛鉤”，不僅是為了指標：對江蘇省太倉市城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點的思考[J]. 中國土地，2009，(5)：48-50.

[3] 周頌紅.城市化進程中的土地集約利用[J].國土資源，2006，(4)：26-27.

[4] 王廣東，楊靜，汪貴秀.臨沂市與江蘇省四市保障用地做法對比分析[J].山東國土資源，2013，29(2)：57-59.

[5] 秦鴻芹.菏澤市農(nóng)村土地整理工作探討[J]. 菏澤學院學報，2008，(30)：66-67.

Countermeasures on Enhancing Land Use Level in Coastal Economic Development Zone

WANG Tielou

(Changyi Bureau of Land and Resources, Shandong Changyi 261300, China)

Through surveying present condition of coastal land use in Changyi Coastal(Xiaying) Economic Development Zone, analyzing support capacity of land use and land utilization degree, pointing to problems found in this survey, suggestions and countermeasures have been put forward to expand coastal development space, improve economical and intensive land use level and improve servicegurantee level.

Land protection; intensive land use; countermeasures; Coastal (Xiaying) Economic Development Zone; Changyi city in Shandong province

F302

：C

2013-07-03；

：2013-09-27；編輯：陶衛(wèi)衛(wèi)

王鐵樓(1964—)，男，山東昌邑人，主要從事國土資源管理工作；E-mail:cygtjzzrsk@163.com。