王叢偉

（中共中央黨校，北京 100091）

“協(xié)商民主”是20世紀(jì)80年代為應(yīng)對(duì)多元社會(huì)的挑戰(zhàn)和彌補(bǔ)選舉民主的缺陷而在西方國家出現(xiàn)的一種民主理論和治理形式，它強(qiáng)調(diào)合法的立法與決策必須源自公民自由、平等基礎(chǔ)上的公共協(xié)商。協(xié)商民主理論引入我國后，迅即引起廣泛關(guān)注。陳家剛、談火生等學(xué)者組織翻譯了一系列作品，浙江大學(xué)、共識(shí)網(wǎng)等高校與研究機(jī)構(gòu)還舉辦了相關(guān)論壇。研究者不僅把協(xié)商民主理論與中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度緊密聯(lián)系起來，還用它來解釋近年來我國各地出現(xiàn)的一些新的治理形式，如民主懇談會(huì)、社區(qū)議事會(huì)等，從而為我國新階段的改革提供思路。

作為黨的重要文獻(xiàn)，十八大報(bào)告正式提出并確立了“社會(huì)主義協(xié)商民主”這一概念，并將其確定為我國人民民主的重要形式，提出充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用。在此基礎(chǔ)上，十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，將推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展作為完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一改革總目標(biāo)下的一項(xiàng)重要措施。以此為出發(fā)點(diǎn)，接下來的問題，是如何真正發(fā)揮社會(huì)主義協(xié)商民主的實(shí)效，來實(shí)現(xiàn)改革總目標(biāo)。

協(xié)商的目的是達(dá)成共識(shí)，提高決策的科學(xué)性民主性。德雷澤克認(rèn)為，通過協(xié)商產(chǎn)生的公共意見能夠轉(zhuǎn)化到公共政策上?！叭嗣裾f(xié)協(xié)商民主更多地表現(xiàn)為理性的力量、智慧的力量，其實(shí)效只能通過影響權(quán)力機(jī)關(guān)的決策體現(xiàn)出來?！盵1]但是，與人大不同，沒有立法權(quán)和決策權(quán)的人民政協(xié)，在履行政治協(xié)商職能時(shí)，僅限于協(xié)商討論立法草案，提出修改意見，作為人大立法、決策前的參考。這一定程度上限制了人民政協(xié)協(xié)商民主效用的發(fā)揮。

“如果把協(xié)商會(huì)結(jié)束視為協(xié)商的結(jié)束，就不可能有協(xié)商的實(shí)效性”。因此，使社會(huì)主義協(xié)商民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來，推動(dòng)國家治理的現(xiàn)代化，從人民政協(xié)這一重要協(xié)商渠道來說，是要確保政治協(xié)商成果能夠真正進(jìn)入決策程序。本文即從人民政協(xié)參與立法協(xié)商入手，分析立法協(xié)商的現(xiàn)狀，指出其存在的問題，最后對(duì)如何真正發(fā)揮人民政協(xié)在立法協(xié)商中的效用提出一些思考與建議。

一、立法協(xié)商的現(xiàn)狀

立法協(xié)商，是政協(xié)委員和有關(guān)專委會(huì)成員在立法機(jī)關(guān)初審之前，對(duì)有關(guān)法律草案進(jìn)行協(xié)商論證、發(fā)表意見和建議的活動(dòng)。立法協(xié)商是人民政協(xié)履行政治協(xié)商職能的重要形式，是把政治協(xié)商納入決策程序的具體體現(xiàn)。

人民政協(xié)參與立法協(xié)商有自己的優(yōu)勢(shì)。政協(xié)由界別組成，政協(xié)委員也由各個(gè)領(lǐng)域的專家和精英代表組成，他們參與立法協(xié)商，通過政協(xié)常委會(huì)議、主席會(huì)議以及各專委會(huì)會(huì)議等形式，在立法內(nèi)容、立法原則、立法技術(shù)等方面提出有針對(duì)性的意見建議，不僅能夠最大限度地匯聚民意、促進(jìn)民主立法，而且能提升立法質(zhì)量，防止決策失誤。

人民政協(xié)參與立法，也有相關(guān)依據(jù)?！读⒎ǚā返谌臈l規(guī)定:“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式?！盵2]近年來，各地也制定了有關(guān)立法協(xié)商的規(guī)范性文件，例如福建省《關(guān)于加強(qiáng)地方立法協(xié)商工作的意見》和南京市《關(guān)于加強(qiáng)南京市政府立法協(xié)商工作的意見》等。

近年來，隨著我國社會(huì)主義民主政治的推進(jìn)，我國各級(jí)人大政協(xié)積極開展立法協(xié)商工作，成都市、上海市等地政協(xié)把立法協(xié)商作為履行政治協(xié)商、參政議政職能的一個(gè)重要方面加以推進(jìn)，并在實(shí)踐中不斷加以完善；福建省、杭州市等地政協(xié)還確立了立法協(xié)商的有關(guān)規(guī)章制度。總的來說，這些地方所開展的立法協(xié)商，主要集中在以下兩個(gè)方面：

（一）把立法協(xié)商作為履行職能的重要工作加以推進(jìn)

以成都市開展的立法協(xié)商為例。近年來，成都市政協(xié)積極參與多個(gè)法律法規(guī)的立法協(xié)商[3]。僅在2011年，該市政協(xié)就先后對(duì)《成都市就業(yè)促進(jìn)條例》、《成都市客運(yùn)出租汽車管理?xiàng)l例》、《成都市建筑垃圾管理規(guī)定》等7個(gè)地方專門性法規(guī)進(jìn)行協(xié)商論證，所提建議得到業(yè)內(nèi)人士的充分認(rèn)可。

上海市近些年也積極進(jìn)行地方性法規(guī)在政協(xié)聽取意見的探索。在立法規(guī)劃上，2008年，上海市政協(xié)組織委員參加市人大常委會(huì)立法規(guī)劃編制工作會(huì)議，委員對(duì)市人大常委會(huì)制定的五年（2008年—2012年）立法規(guī)劃提出了補(bǔ)充建議，其中，《上海市社會(huì)公共安全防范條例》、《上海市知識(shí)產(chǎn)權(quán)促進(jìn)條例》、《上海市志愿服務(wù)條例》等立法建議案被采納，列入上海市五年立法規(guī)劃正式項(xiàng)目[4]。在具體的立法協(xié)商工作上，截至2011年底，上海市已分別就《上海市社會(huì)治安綜合治理?xiàng)l例 (草案)》、《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例(草案)》、《市區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表直接選舉實(shí)施細(xì)則》等19件地方性法規(guī)聽取了政協(xié)委員的建議。

（二）探索建立立法協(xié)商的工作程序和規(guī)章制度

杭州市近年來在立法協(xié)商方面堅(jiān)持“三在前”、“三在先”的原則（即政治協(xié)商要做到在黨委決策之前、人大通過之前、政府公布之前），積極推進(jìn)立法協(xié)商制度建設(shè)。杭州市政協(xié)從2009年初開始就組織政協(xié)委員針對(duì)立法協(xié)商的不足，主動(dòng)與市人大法工委等部門協(xié)商。對(duì)于立法協(xié)商中信息溝通機(jī)制不到位等問題，杭州市進(jìn)一步明確了立法協(xié)商的六大重要環(huán)節(jié)，包括“立法計(jì)劃的意見反饋機(jī)制、立法項(xiàng)目的協(xié)商通報(bào)機(jī)制、立法前協(xié)商的流程規(guī)范、市政協(xié)立法協(xié)商力量的組建、立法項(xiàng)目的后評(píng)估機(jī)制、開展委托第三方起草立法項(xiàng)目的探索”[5]。這使得政協(xié)參與立法協(xié)商的每個(gè)階段都能做到有章可循，確保了立法協(xié)商制度到位，改變了以往政協(xié)立法協(xié)商“無知”、“無序”、“無責(zé)”的狀態(tài)。

再如南京市在2004年制定了《關(guān)于加強(qiáng)南京市地方立法協(xié)商工作的意見》，規(guī)定了立法協(xié)商的目的和重點(diǎn)，并確立了聯(lián)席會(huì)議制度。為將立法協(xié)商引向深入，健全立法協(xié)商運(yùn)行機(jī)制和操作流程，南京市政協(xié)專門成立了“立法協(xié)商咨詢小組”，并制定了《南京市政協(xié)開展立法協(xié)商工作的運(yùn)作辦法》和《市政協(xié)立法協(xié)商咨詢小組工作簡(jiǎn)則》。根據(jù)規(guī)定，每年年初，市政協(xié)可以根據(jù)年度立法計(jì)劃與市人大法制委和市政府法制辦協(xié)商確定年度立法協(xié)商計(jì)劃和重點(diǎn)立法項(xiàng)目。之后，根據(jù)已確立的立法項(xiàng)目和具體協(xié)商內(nèi)容，按照專業(yè)對(duì)口的原則，聽取政協(xié)立法協(xié)商咨詢小組意見，并在規(guī)定時(shí)間內(nèi)以書面形式反饋給市人大法制委。

二、立法協(xié)商中存在的問題

開展立法協(xié)商，意味著借助人民政協(xié)這一渠道，協(xié)商主體在平等的基礎(chǔ)上，經(jīng)過協(xié)商討論達(dá)成共識(shí)，從而對(duì)立法工作提出建設(shè)性意見。但是，擁有立法權(quán)的人大在立法協(xié)商中，往往只是將人民政協(xié)作為廣泛征詢意見的對(duì)象。這不僅降低了政協(xié)在立法協(xié)商中的地位，弱化了政協(xié)參與立法協(xié)商的功能，還影響了立法協(xié)商的效果?？偟膩碚f，人民政協(xié)參與立法協(xié)商所面臨的問題，主要是制度缺失和程序不規(guī)范，以及作為二者后果的協(xié)商成果落實(shí)問題。

（一）立法協(xié)商的法律制度缺失

立法離不開相關(guān)的制度依據(jù)，法律法規(guī)的制定同樣需要憲法和相關(guān)法律的授權(quán)。作為立法過程的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，立法協(xié)商也需要必要的制度支持。在立法協(xié)商方面，人民政協(xié)所遇到的困境是現(xiàn)有的法律至今沒有對(duì)其進(jìn)行必要的授權(quán)。每年“兩會(huì)”上，政協(xié)都會(huì)有很多提案，雖然中央要求相關(guān)部門要認(rèn)真對(duì)待政協(xié)提案，卻缺少相應(yīng)的法律依據(jù)。人民政協(xié)有豐富的政治資源，如果沒有在法律制度上給政協(xié)必要的授權(quán)，就可能造成資源浪費(fèi)。[6]

目前，《立法法》和《中國人民政治協(xié)商會(huì)議章程》為各級(jí)人民政協(xié)參與立法協(xié)商提供了基本依據(jù)，各地也制定了一些規(guī)范立法協(xié)商的文件，例如《南京市政協(xié)開展立法協(xié)商工作的運(yùn)作辦法》、《濟(jì)南市立法前協(xié)商工作規(guī)則》等。但這些規(guī)定也存在著明顯的缺陷：比較分散，僅在某些具體方面對(duì)人民政協(xié)立法協(xié)商工作作了簡(jiǎn)單規(guī)定，尚不能形成支撐立法協(xié)商的制度體系。此外，這些規(guī)定的覆蓋面還相對(duì)狹窄，層次不夠清晰，并且在立法協(xié)商的其他環(huán)節(jié)，如公開征求意見環(huán)節(jié)以及立法后的評(píng)估機(jī)制等方面缺乏明確規(guī)定。因此，我國立法協(xié)商仍需加強(qiáng)制度體系建設(shè)，以真正做到立法協(xié)商的“橫向到邊”。

（二）立法協(xié)商程序不健全

對(duì)于立法協(xié)商而言，只有具備了規(guī)范、合理的協(xié)商程序，各項(xiàng)協(xié)商工作才能順利開展，也才能產(chǎn)生各協(xié)商參與主體所期望的效力?！爸挥性谙榷ǔ绦蛑姓归_協(xié)商，才能使協(xié)商起到整個(gè)各方理解、達(dá)成各方共識(shí)的功能；程序不合乎規(guī)定，即會(huì)損害協(xié)商結(jié)果的法定效力”[7]。

立法協(xié)商的目的是增強(qiáng)立法的科學(xué)性、民主性，最大限度地匯聚民意，減少?zèng)Q策失誤。但是，立法協(xié)商程序上的缺陷會(huì)減弱甚至消解這個(gè)目標(biāo)。近年來，雖然廣州、四川、浙江、北京等地相繼制定了相關(guān)政治協(xié)商章程，對(duì)人民政協(xié)開展立法協(xié)商工作也進(jìn)行了積極探索，但從總體而言，仍缺乏具體的、操作性強(qiáng)的協(xié)商程序性規(guī)定。其后果就是協(xié)商的形式意義大于實(shí)質(zhì)意義。

另外，由于缺乏有約束力的協(xié)商程序，大多數(shù)地方的立法協(xié)商工作僅依靠黨委一把手來推動(dòng)，進(jìn)而導(dǎo)致協(xié)商過程的不穩(wěn)定性，使協(xié)商僅被作為“聽取意見”的一個(gè)步驟?！罢绮簧僬撜咚赋龅哪菢?，想到了就協(xié)商，想不到就不協(xié)商；高興了就協(xié)商，不高興了就不協(xié)商；領(lǐng)導(dǎo)人有空就來協(xié)商，領(lǐng)導(dǎo)人忙了就不來協(xié)商?！盵8]

（三）立法協(xié)商效力的局限性

立法協(xié)商的過程其實(shí)就是作為立法機(jī)關(guān)的人大與人民政協(xié)及其他參與者之間的互動(dòng)。從近年來各地的立法協(xié)商實(shí)踐來看，政協(xié)僅是被作為立法決策部門聽取意見的對(duì)象，其性質(zhì)及效果與其他社會(huì)團(tuán)體和群眾組織（甚至是包括網(wǎng)民）沒有多大的差別。因此，“地方立法聽取政協(xié)而不是政協(xié)參與地方立法協(xié)商，不僅僅是名義上的差別，實(shí)際上是降低了政協(xié)在參與地方立法協(xié)商中的地位，弱化了政協(xié)參與地方立法協(xié)商的功能，從而影響了立法協(xié)商的地位與效果”[9]。

立法協(xié)商效力的局限性來源于人民政協(xié)法律地位上的欠缺。關(guān)于人民政協(xié)的地位，作為國家根本大法的《憲法》僅在序言中有表述。在《憲法》的表述中，人民政協(xié)并沒有被列入國家機(jī)構(gòu)。人民政協(xié)開展立法協(xié)商法律地位上的欠缺，導(dǎo)致實(shí)際工作中人為因素干擾過大。如果一些領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)商意識(shí)較弱，開展協(xié)商就容易流于形式，進(jìn)而損害協(xié)商結(jié)果的效力。

立法協(xié)商效力的局限性還在于缺乏一個(gè)監(jiān)督系統(tǒng)，即缺乏普通百姓和人大對(duì)掌控協(xié)商制度者的監(jiān)督。作為一個(gè)連續(xù)的過程，協(xié)商既體現(xiàn)在對(duì)立法草案的協(xié)商溝通之中，還表現(xiàn)在提出議案前的協(xié)商過程中。如果對(duì)這些環(huán)節(jié)缺乏必要的監(jiān)督，協(xié)商參與的效果與價(jià)值也就縮減了?！白罱K的結(jié)果依然是由領(lǐng)導(dǎo)做出決策，而且對(duì)于這些掌握著協(xié)商參與的領(lǐng)導(dǎo)，制度上也不存在任何監(jiān)督力量的話，在民主的形式下依然會(huì)出現(xiàn)專制的結(jié)果?！盵10]

三、對(duì)做好立法協(xié)商工作的建議

只有嚴(yán)格規(guī)范協(xié)商民主的程序，使立法協(xié)商制度化、規(guī)范化、程序化，使協(xié)商過程可規(guī)范、可操作、可監(jiān)督，才能避免協(xié)商流于形式。推進(jìn)、完善人民政協(xié)參與立法協(xié)商工作，既要對(duì)人民政協(xié)參與立法協(xié)商有正確的認(rèn)識(shí)和判斷，還需在制度上加以規(guī)范。

（一）在觀念上明確政協(xié)參與立法協(xié)商的性質(zhì)與功能

目前，人民政協(xié)參與立法協(xié)商遇到的最大誤區(qū)和障礙是對(duì)參與立法協(xié)商后的人民政協(xié)與人大的關(guān)系將會(huì)發(fā)展成西方“兩院制”的疑慮和恐懼。疑慮者認(rèn)為，人民政協(xié)參與立法協(xié)商，就等于承認(rèn)政協(xié)和人大一樣擁有了立法權(quán)。其實(shí)，這是對(duì)人民政協(xié)參與立法協(xié)商的性質(zhì)與功能的一種錯(cuò)誤解讀。

因此，確保立法協(xié)商效力首先要端正認(rèn)識(shí)。人民政協(xié)要認(rèn)識(shí)到，開展立法協(xié)商是其行使政治協(xié)商職能的具體體現(xiàn)，是一種“政治參與”而非“法律參與”，是提升政協(xié)工作水平的重要舉措，是工作到位而非工作“越位”。人大要認(rèn)識(shí)到自身目前存在的不足和人民政協(xié)人才智力上的優(yōu)勢(shì)，要認(rèn)識(shí)到人民政協(xié)參與立法協(xié)商是促進(jìn)立法科學(xué)化民主化的重要舉措，而不是所謂的“越權(quán)”。

（二）在操作上完善政協(xié)參與立法協(xié)商的運(yùn)作機(jī)制

推進(jìn)立法協(xié)商制度化、規(guī)范化的前提是建立科學(xué)完善的立法協(xié)商程序。通過科學(xué)規(guī)范的協(xié)商程序來規(guī)范立法協(xié)商活動(dòng)，才能切實(shí)提高立法協(xié)商實(shí)效性。立法過程其實(shí)就是各利益主體的利益博弈與協(xié)調(diào)過程。政協(xié)由界別組成，在“條條”上代表各界別利益，讓政協(xié)參與立法協(xié)商，協(xié)調(diào)整合各方利益關(guān)系，能夠保證立法的合理性與可操作性，防止決策失誤。

第一，建立人民政協(xié)內(nèi)部的立法協(xié)商辯論機(jī)制。立法是一個(gè)利益的協(xié)商和博弈過程，人民政協(xié)開展政治協(xié)商同樣也是一個(gè)利益協(xié)調(diào)的過程。只有先在人民政協(xié)內(nèi)部完成利益的協(xié)商與調(diào)整過程達(dá)成共識(shí)，并將這種帶有共識(shí)性的意見傳遞給立法部門，才能真正體現(xiàn)立法協(xié)商的精神。否則，在利益表達(dá)階段缺少了辯論機(jī)制，立法協(xié)商將變成委員個(gè)人甚至某些利益群體意見的傳輸。另外，在缺乏辯論機(jī)制的條件下，將這種代表性不強(qiáng)的意見作為政協(xié)立法協(xié)商共識(shí)性的意見傳遞給立法部門，不僅不利于立法決策，還會(huì)誤導(dǎo)立法決策。

第二，建立健全政協(xié)與立法部門之間的溝通機(jī)制。立法協(xié)商的有效進(jìn)行，需要協(xié)商主體在協(xié)商的準(zhǔn)備階段、協(xié)商過程中以及協(xié)商后的決策實(shí)施階段進(jìn)行有效的溝通。這種溝通，不僅包括協(xié)商前的信息共享機(jī)制，還包括協(xié)商后的協(xié)商成果報(bào)送機(jī)制，更重要的是協(xié)商結(jié)果的督辦落實(shí)機(jī)制和反饋機(jī)制。缺少了任何一個(gè)環(huán)節(jié)，立法協(xié)商的效力都會(huì)大打折扣，也就難以形成真正意義上的程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系。

從組織機(jī)構(gòu)來看，全國人大各專委會(huì)與人民政協(xié)各專委會(huì)之間在職能范圍上存在著相似性（這里是指專委會(huì)的工作性質(zhì)）。這種職能上的相似性為二者在立法協(xié)商過程中的溝通與聯(lián)系提供了組織保證。因此，政協(xié)各專委會(huì)要積極組織委員參與立法協(xié)商的討論，主動(dòng)與人大交換意見，了解人大立法工作的情況；制定參與立法協(xié)商的規(guī)章制度，使立法協(xié)商工作規(guī)范化、制度化；組織好各種協(xié)商討論，對(duì)人大擬出臺(tái)的規(guī)章草案，在出臺(tái)之前積極組織有專長(zhǎng)的委員和專家學(xué)者進(jìn)行認(rèn)真討論，認(rèn)真整理提出的意見和建議，及時(shí)反饋給人大，以便得到吸收和采納。

在這種溝通機(jī)制中，加強(qiáng)人大在立法協(xié)商過程中的主動(dòng)性，是做好立法協(xié)商的必要條件。從目前各地有關(guān)文件中可以看出，立法協(xié)商多是在黨委的領(lǐng)導(dǎo)和倡議下進(jìn)行的，政協(xié)往往處于積極主動(dòng)的一方，這也是人們擔(dān)心政協(xié)“越權(quán)”、會(huì)發(fā)展成西方“上議院”的原因之一。因此，人大及其各專委會(huì)應(yīng)建立規(guī)章制度，積極主動(dòng)加強(qiáng)與政協(xié)的聯(lián)系。要建立人大常委會(huì)和政協(xié)常委會(huì)以及其他層次會(huì)議的互動(dòng)機(jī)制，主要包括將人大常委會(huì)立法過程中政協(xié)參與討論、協(xié)商的環(huán)節(jié)程序化、制度化；就人大和政協(xié)共同關(guān)心的重要議題，可以組織相關(guān)人大代表和政協(xié)委員共同調(diào)查研究，反映社情民意，向中國共產(chǎn)黨和國家機(jī)關(guān)提出意見和建議[11]。

第三，加強(qiáng)政協(xié)在立法過程中的“不可行性”協(xié)商。決策是一個(gè)復(fù)雜的過程，建立防錯(cuò)機(jī)制，不能系于決策者自身的感悟，而要建立一套運(yùn)行完整、結(jié)構(gòu)合理的防錯(cuò)、糾錯(cuò)機(jī)制。就立法協(xié)商而言，增強(qiáng)人民政協(xié)在立法協(xié)商過程中的“不可行性”協(xié)商，是減少立法失誤、提升立法質(zhì)量的有效保證。

為此，可以將人大立法決策的不可行性研究從可行性研究中抽離出來，交由人民政協(xié)獨(dú)立完成，并將其制度化。適時(shí)增加人民政協(xié)在立法協(xié)商過程中對(duì)某些草案的否決權(quán)，并將其作為人大決議時(shí)的必要參考甚至是必須參考的意見，并通過規(guī)章制度加以規(guī)范。此外，政協(xié)委員同樣也是立法協(xié)商的主體，因此，提升政協(xié)委員自身的法律素養(yǎng)以適應(yīng)立法協(xié)商工作的需要，也是增強(qiáng)人民政協(xié)在立法過程中“不可行性”協(xié)商的人力資源保障。

第四，完善立法協(xié)商結(jié)果落實(shí)機(jī)制，增強(qiáng)立法協(xié)商實(shí)效性。人民政協(xié)參與立法協(xié)商的最終目的是完善立法，提升立法質(zhì)量。理想的立法協(xié)商，是經(jīng)由協(xié)商產(chǎn)生的共識(shí)被立法機(jī)關(guān)采納。要達(dá)此目的，必須加強(qiáng)立法協(xié)商結(jié)果的合理性、可行性和針對(duì)性。在立法協(xié)商結(jié)果的執(zhí)行和接受方面，要制定明確、操作性強(qiáng)的制度和程序，以保證協(xié)商共識(shí)能夠通過合理途徑融入立法進(jìn)程中。在具體的立法協(xié)商實(shí)踐中，協(xié)商的結(jié)果可能表現(xiàn)為會(huì)議紀(jì)要、聯(lián)合聲明等文件形式。這些會(huì)議紀(jì)要、聯(lián)合聲明一旦簽署便具有約束力，各協(xié)商主體理應(yīng)遵守?！耙坏┮环竭`反了協(xié)商的結(jié)果，遵守結(jié)果的一方就可以啟動(dòng)相應(yīng)的救濟(jì)程序和機(jī)制，確保自身的合法利益?！盵12]

（三）加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，為立法協(xié)商提供組織保證

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，要在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)這一前提下開展協(xié)商民主，將民主協(xié)商貫穿于決策之前和決策執(zhí)行之中。因此，完善和發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主，就必須加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)?！半x開黨的領(lǐng)導(dǎo)核心，協(xié)商主體就會(huì)成為一盤散沙，協(xié)商民主就可能偏離協(xié)商主題和協(xié)商原則。”[13]

在我國的政治框架中，黨處于總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，黨的領(lǐng)導(dǎo)是國家政權(quán)體系正常運(yùn)行的根本前提。各級(jí)人大、政府、政協(xié)統(tǒng)一于中共各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)之下，各司其職，分工合作，相輔相成。在關(guān)系國計(jì)民生的重大問題上，首先由黨委提出方案，經(jīng)過人民政協(xié)進(jìn)行政治協(xié)商，然后由人大進(jìn)行表決，再由人民政府負(fù)責(zé)執(zhí)行實(shí)施，這樣的政治運(yùn)行機(jī)制既避免了西方“兩院制”互相扯皮、效率低下的弊端，也有利于決策者廣泛聽取不同意見，有利于決策的民主化科學(xué)化，減少失誤。

近年來，各地推進(jìn)立法協(xié)商方面的實(shí)踐幾乎都是在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，由人大政協(xié)具體實(shí)施。這種協(xié)商雖帶有一定的不確定性，但這是目前推進(jìn)協(xié)商民主的一種有力手段。各級(jí)黨委應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)人民政協(xié)政治協(xié)商工作的領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)“把政治協(xié)商納入決策程序”這一原則的貫徹落實(shí)。尤其是重點(diǎn)加強(qiáng)人民政協(xié)各種會(huì)議制度的建設(shè)，進(jìn)一步完善政協(xié)全體會(huì)議、常務(wù)委員會(huì)會(huì)議、主席會(huì)議、雙周座談會(huì)、常務(wù)委員專題協(xié)商會(huì)等。同時(shí)，進(jìn)一步發(fā)揮黨委在政治協(xié)商中的領(lǐng)導(dǎo)核心和主導(dǎo)作用，統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)人大、政府、政協(xié)以及司法部門的關(guān)系，建立政治協(xié)商督辦落實(shí)機(jī)制，將是否重視政治協(xié)商作為檢驗(yàn)領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力的重要內(nèi)容，納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核體系。

（四）在實(shí)踐上借鑒已有的立法協(xié)商經(jīng)驗(yàn)

近年來，隨著我國社會(huì)主義民主政治的推進(jìn)，我國各級(jí)人大政協(xié)在立法協(xié)商工作上積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。例如，杭州市在立法協(xié)商方面堅(jiān)持“三在前”、“三在先”原則，南京市成立“立法協(xié)商咨詢小組”等。這些地方的立法協(xié)商經(jīng)驗(yàn)，從立法草案的確定到協(xié)商流程的完善，以及協(xié)商過程中的信息共享機(jī)制等，都為我們進(jìn)一步推動(dòng)立法協(xié)商工作提供了借鑒意義。

四、結(jié)語

完善的立法協(xié)商流程和機(jī)制，是保證立法協(xié)商實(shí)效性的關(guān)鍵。立法協(xié)商成果的有效落實(shí)，以人民政協(xié)為重要渠道的社會(huì)主義協(xié)商民主才能真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來。當(dāng)然，立法協(xié)商只是將政治協(xié)商納入決策程序的表現(xiàn)之一。按照中共十八屆三中全會(huì)的部署，要構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，讓人大政協(xié)形成規(guī)范化的互動(dòng)機(jī)制。這樣，社會(huì)主義協(xié)商民主才會(huì)沿著“橫向到邊、縱向到底”的發(fā)展路徑深入國家、社會(huì)的各領(lǐng)域、各層次中，成為中國人民的一種民主政治生活方式，成為推動(dòng)中國政治發(fā)展和國家治理現(xiàn)代化的一種有效方式?！?/p>

[1]何立峰．建立體制機(jī)制 運(yùn)用科學(xué)方法是提高人民政協(xié)協(xié)商民主實(shí)效的關(guān)鍵[N]．人民政協(xié)報(bào)，2013-07-24（C04）．

[2]中華人民共和國立法法[EB/OL]．http：//www．gov．cn/test/2005－08/13/content＿22423．htm．

[3]成都市政協(xié)加強(qiáng)立法協(xié)商推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新[N]．人民政協(xié)報(bào)，2011-12-07（A02）．

[4]顧宇珠．立法協(xié)商應(yīng)成為民主立法的重要環(huán)節(jié)[N]．聯(lián)合時(shí)報(bào)，2011-11-29（3）．

[5]杭州市政協(xié)確保立法協(xié)商制度到位[N]．人民政協(xié)報(bào)，2010-01-19（A01）．

[6]俞可平．中國特色協(xié)商民主的幾個(gè)問題[N]．學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2013-12-23（3）．

[7]王新生．論協(xié)商民主的法治化[J]．湖南大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2010（1）：135-138．

[8]殷嘯虎．人民政協(xié)實(shí)踐協(xié)商民主的路徑分析[J]．上海市社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（2）：18-24．

[9]殷嘯虎．人民政協(xié)參與地方立法協(xié)商的目標(biāo)與路徑[J]．江西師范大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2013（3）：3-8．

[10]李燕．協(xié)商參與立法機(jī)制初探[J]．傳承，2011（5）：100-102．

[11]張英秀．政府過程視閾中的“兩會(huì)”機(jī)制[J]．中共福建省委黨校學(xué)報(bào)，2010（7）：4-9．

[12]趙吟．立法協(xié)商的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及其防范[J]．中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)，2013（2）：121-125．

[13]李君如．怎樣推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展[N]．光明日?qǐng)?bào)，2013-12-07（1）．