秦天寧湯洪華

論涉檢信訪公開審查制度的構(gòu)建與完善路徑

秦天寧*湯洪華**

當(dāng)前，處理涉檢信訪問題的難度不斷加大，重復(fù)上訪、久拖難決已經(jīng)成為困擾檢察機(jī)關(guān)信訪工作的頑癥。一直以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)主要沿用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處理機(jī)制、排查調(diào)處機(jī)制、聯(lián)合答復(fù)機(jī)制、首辦責(zé)任機(jī)制等行政機(jī)關(guān)的矛盾化解機(jī)制來(lái)處理涉檢信訪，由于未能充分體現(xiàn)應(yīng)有的司法屬性和規(guī)律，進(jìn)而弱化了司法力量對(duì)于社會(huì)矛盾的解決能力。作為解決涉檢信訪問題的新思路，公開審查制度問題處理機(jī)制所呈現(xiàn)的參與化、對(duì)抗化、公開化等司法性特征，能有效吸納當(dāng)事人和群眾的合理化意見，使決定更加民主和科學(xué)，實(shí)現(xiàn)合理的停訪息訴。

涉檢信訪 公開審查制度

檢察機(jī)關(guān)公開審查程序是指刑事案件審查中根據(jù)辦案工作需要，采取公開聽審以及其他公開形式，聽取訴訟參與人及其他參與人對(duì)刑事案件處理的意見，并依法公正處理案件的活動(dòng)。公開審查程序的引入和適用，是檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行新修改后的刑訴法的重要舉措。

一、正當(dāng)性基礎(chǔ)：契合司法規(guī)律

與傳統(tǒng)涉檢信訪矛盾化解方式相比，公開審查方式所承載的司法化屬性使信訪問題的處理機(jī)制克服了以往封閉性、單方性、書面性的行政化弊端，具體而言主要包括以下三方面：

（一）強(qiáng)化審查方式的公開性，以公開促公正

采用公開審查的方式辦理涉檢信訪案件，客觀上使檢察權(quán)的行使和處分充分地展示在公眾視野中，倒逼檢察機(jī)關(guān)自覺主動(dòng)地接受社會(huì)監(jiān)督。同時(shí)，通過對(duì)信訪人知情權(quán)、申訴權(quán)的充分尊重，一方面既滿足其心理感情宣泄的需要，另一方面也能鈍化信訪矛盾鋒芒、過濾信訪爭(zhēng)議，對(duì)信訪人放棄無(wú)理“纏訪、鬧訪”起著一定的積極作用。

（二）提升處理機(jī)制的兼聽性，以對(duì)抗促民主

在公開審查的過程中，利害關(guān)系人一般都需要開示各自掌握的涉案情況和相應(yīng)材料，當(dāng)事人各方亦都能充分發(fā)表自己的意見。與此同時(shí)，環(huán)環(huán)相扣而靈活高效的調(diào)查、辯論和審查程序促使群眾在司法過程中的主體作用得到有效發(fā)揮，不僅擴(kuò)大了矛盾化解的參與度，而且平等對(duì)峙的格局使得處理決定更加自治、理性和權(quán)威。

（三）確保工作立場(chǎng)的中立性，以中立促公信

整個(gè)公開審查過程由檢察機(jī)關(guān)居中主持和引導(dǎo)，檢察機(jī)關(guān)的地位是相對(duì)超脫的，從不同的身份、不同的角度觀察，更有利于疏導(dǎo)信訪人，從而促使信訪事項(xiàng)的解決。法律起源于糾紛，司法起源于解決糾紛。檢察機(jī)關(guān)通過公開審查中立地聽取各方利害關(guān)系人的意見，在增強(qiáng)抗辯性、互動(dòng)性的同時(shí)，避免了單方面裁判可能帶來(lái)的執(zhí)法恣意以及由此帶來(lái)的負(fù)面影響。由中立方作出是非判斷，強(qiáng)化了決定的說服力，保障了糾紛的有效解決。

二、路徑選擇：強(qiáng)調(diào)依法治防

法治的本質(zhì)是用理性去管理與調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系，情理是法理的內(nèi)在魅力。[1]張友直,李世源. “依法治訪”與我國(guó)信訪制度的改革[J]. 湖南社會(huì)科學(xué),2002(6):66.法的慎用是情與理的張揚(yáng)。將涉檢信訪問題的解決回歸到法治的道路上來(lái)，進(jìn)而維護(hù)司法的權(quán)威，是化解涉檢信訪矛盾的最終出路。我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步增強(qiáng)法治意識(shí)，堅(jiān)持用法律這把尺子去衡量和判斷涉檢信訪問題，以檢察職能適度司法化趨勢(shì)為機(jī)制構(gòu)建的參考系，探索涉檢信訪公開審查制度的完善路徑：

（一）夯實(shí)法制化基礎(chǔ)

一是在實(shí)體方面制定并完善法律規(guī)定。公開審查是檢察機(jī)關(guān)在做出影響當(dāng)事人合法權(quán)益的決定前，按照特定程序聽取意見、接納證據(jù)的一種法律制度。涉檢信訪公開審查在我國(guó)法律中尚沒有明文規(guī)定，還限于地方檢察機(jī)關(guān)的探索和嘗試，操作彈性較大，缺乏剛性規(guī)定，各地對(duì)適用范圍、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。為促進(jìn)公開審查制度的法制化、程序化、規(guī)范化，我們建議出臺(tái)統(tǒng)一的“檢察機(jī)關(guān)涉檢信訪公開審查規(guī)定”，明確信訪公開審查的基本原則、程序、法律性質(zhì)、案件范圍、申請(qǐng)人的權(quán)利和義務(wù)、公開審查的法律后果等。

二是在程序方面強(qiáng)化正當(dāng)程序理念。在解決爭(zhēng)議時(shí)，人們往往更重視產(chǎn)生結(jié)果時(shí)程序的中立性和公正性，而不是最后的結(jié)果。公正的程序有助于提升爭(zhēng)議處理的可接受性。因此依法處理涉檢信訪案件，要求在追求處理結(jié)果實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，一并重視處理過程的合法性與規(guī)范性。[1]秦新承. 涉檢信訪終結(jié)制度若干問題研究[J]. 法學(xué)雜志, 2011(1):277.在公開審查過程中，檢察人員要從思想觀念上認(rèn)識(shí)程序的重要意義，保障當(dāng)事人及利害關(guān)系人廣泛參與司法過程的權(quán)利，促進(jìn)提升群眾的民主素質(zhì)和參政意識(shí)。

（二）順應(yīng)司法化趨勢(shì)

1. 主體中立

通過借鑒法院在審理案件時(shí)的居中裁判模式，將檢察機(jī)關(guān)傳統(tǒng)處理涉檢信訪案件的“檢察官——信訪人”二元式封閉答復(fù)模式變革為“控申部門代表——原案承辦部門代表——信訪人”三元審查答復(fù)模式。具體操作上可以由控申部門檢察官居中主持、引導(dǎo)整個(gè)涉檢信訪公開審查活動(dòng)。此時(shí)，控申部門檢察官有著類似于法官的角色和功能，保持著居中裁判的地位。

2. 平等參與

由原案承辦部門檢察官向信訪人出示作出原處理決定的證據(jù)，同時(shí)信訪人可以向原案承辦部門檢察官提問并就爭(zhēng)議焦點(diǎn)和信訪人進(jìn)行平等對(duì)話。在公開審查的過程中，信訪人可以積極地表達(dá)并陳述自己的觀點(diǎn)，而主持涉檢信訪公開審查過程的控申部門檢察官則充分尊重信訪人意愿的表達(dá)，并對(duì)其提出的觀點(diǎn)予以關(guān)注。

3. 對(duì)抗交涉

涉檢信訪公開審查程序中既包括了當(dāng)事人與原案承辦部門之間的交涉，交涉性程度較高，而且也包括主持者與信訪當(dāng)事人之間的交涉。一方面，公開審查過程中，信訪當(dāng)事人與原案承辦部門代表可以互相發(fā)問，針對(duì)主要爭(zhēng)議焦點(diǎn)問題進(jìn)行辯論。另一方面，作為主持者的控申部門檢察官在審查過程中可以向原案承辦部門代表和信訪人提問，并最終對(duì)案件審查作出最終評(píng)議答復(fù)意見。

4. 釋法說理

司法的過程應(yīng)當(dāng)是理性的過程，釋法說理也應(yīng)是司法過程的應(yīng)有之義。[2]韓登池. 司法理性與理性司法——以法律推理為視角[J]. 法學(xué)雜志, 2011(2):98.公開審查包涵了類似法院庭審的公開示證、公開辯論、公開答復(fù)等環(huán)節(jié)，由原案承辦部門檢察官向信訪人示證、辯論，這些環(huán)節(jié)同時(shí)也是公開釋法說理的過程。另外，主持者根據(jù)整個(gè)審查過程的聽證、示證、辯論及事實(shí)證據(jù)情況對(duì)原信訪件作出評(píng)議意見，這些評(píng)議意見中所涉及的適用法律的闡釋也是對(duì)信訪人的釋法說理。

（三）完善監(jiān)督體系

加強(qiáng)對(duì)涉檢信訪公開審查活動(dòng)的監(jiān)督與指導(dǎo)。公開審查制度的順利開展離不開一套系統(tǒng)而有力的監(jiān)督機(jī)制。在內(nèi)部監(jiān)督體系構(gòu)建方面，促使審查與決定職能實(shí)行分離，使二者互相牽制、互相監(jiān)督。加強(qiáng)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)基層檢察機(jī)關(guān)信訪公開審查活動(dòng)的監(jiān)督與指導(dǎo)，既要維護(hù)依法公開審查的正確實(shí)施，又使信訪人合法權(quán)益得到切實(shí)保障。在外部監(jiān)督體系的完善方面，要遵循公開、公正、民主的基本原則，促進(jìn)公開審查透明度的提高，加大社會(huì)對(duì)公開審查內(nèi)容、程序和結(jié)果的廣泛監(jiān)督。建議充分利用電視、廣播、報(bào)刊、互聯(lián)網(wǎng)等新聞媒體，宣傳報(bào)道公開審查的有關(guān)情況，向社會(huì)公布最終處理決定。

三、機(jī)制構(gòu)建：公正與效率兼顧

構(gòu)建并完善涉檢信訪公開審查機(jī)制，不僅僅是在原來(lái)的涉檢信訪處理機(jī)制后面簡(jiǎn)單地附加一項(xiàng)終結(jié)程序。涉檢信訪公開審查必須包含對(duì)先前處理行為的檢視和評(píng)價(jià)，先前的處理行為必須經(jīng)過一定程序、達(dá)到一定的條件方可終結(jié)。從功能定位上說，涉檢信訪公開審查的主要功能應(yīng)當(dāng)是查清事實(shí)。因此，在確定公開審查所應(yīng)具備的程序要素和制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確把握檢察機(jī)關(guān)在涉檢信訪公開審查過程中所持的立場(chǎng)，既要增進(jìn)訴訟權(quán)利的維護(hù)，同時(shí)更要確保檢察權(quán)的依法獨(dú)立行使。這就要求我們?cè)谶M(jìn)行公開審查時(shí)，不僅要以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆蔀橐罁?jù)，而且要以靈活的機(jī)制為調(diào)劑。兩種手段的恰當(dāng)運(yùn)用可以調(diào)適法律適用的狀態(tài)和效果。具體而言，我們建議設(shè)立的涉檢信訪公開審查程序應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)方面：

（一）案件范圍

實(shí)踐中并非所有的涉檢信訪案件采用公開審查都能取得好的效果。對(duì)于公開審查的涉檢信訪案件范圍，既不宜過寬也不宜過窄。信訪案件的當(dāng)事人文化層次較低的，抵觸情緒嚴(yán)重的，心理上過于偏執(zhí)的，不宜采用信訪公開審查程序。根據(jù)辦理涉檢信訪案件的實(shí)踐情況，初步認(rèn)為可以針對(duì)案件事實(shí)、適用法律存在較大爭(zhēng)議，或者有較大社會(huì)影響的涉檢信訪案件。具體可以包括情形為：（1）不服本院作出的刑事申訴案件處理決定的；（2）不服本院作出的維持公安機(jī)關(guān)處理決定的；（3）不服本院作出的實(shí)名舉報(bào)件處理決定的；（4）不服本院作出的不支持民行監(jiān)督申請(qǐng)決定的以及其他適合公開審查的涉檢信訪事項(xiàng)。

同時(shí)，根據(jù)一般法律原則，具有以下情形的則不應(yīng)適用公開審查程序：（1）案件涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的；（2）信訪人不愿意公開的；（3）涉及未成年人犯罪的以及具有其他不適合公開情形的。此外，由于涉檢信訪公開審查工作機(jī)制最重要的參與人是信訪人，在信訪人不愿意公開審查的情況下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)遵循信訪人意愿不予公開審查。

（二）主要方式

公開審查涉檢信訪案件可以包括公開聽證、公開示證、公開辯論和公開答復(fù)四個(gè)流程環(huán)節(jié)，可以依次一并適用，也可以單獨(dú)或者選擇適用。

公開聽證是指，在公開審查過程中，檢察機(jī)關(guān)可以邀請(qǐng)與案件沒有利害關(guān)系的人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、廉政監(jiān)督員、信訪人所在單位、居（村）委會(huì)的工作人員等擔(dān)任聽證員參加聽證。

公開示證是指，在公開審查過程中，由原辦案部門承辦人負(fù)責(zé)對(duì)認(rèn)定案件事實(shí)、性質(zhì)的證據(jù)和適用法律的依據(jù)公開示證。

公開辯論是指，公開審查過程中在主持人引導(dǎo)下，由原案承辦人與信訪人就爭(zhēng)議焦點(diǎn)公開辯論。

公開答復(fù)是指，在公開審查過程中，由控申部門承辦檢察官根據(jù)公開審查的結(jié)果作出并宣讀公開答復(fù)書，并由信訪人簽收的活動(dòng)。

（三）主要參與人

對(duì)于參加涉檢信訪公開審查活動(dòng)的人員建議如下安排：（1）主持人、控申部門承辦檢察官、書記員；（2）原案承辦部門承辦檢察官（如果原案承辦部門承辦檢察官不出席的情況下，也可以由原案承辦部門主訴、主辦檢察官參加）；（3）信訪人及其委托代理人；（4）根據(jù)情況聘請(qǐng)相應(yīng)的評(píng)議員等。

主要參與人的基本活動(dòng)原則為：涉檢信訪公開審查活動(dòng)由控申部門組織并指定承辦檢察官一至三人組成，主持人由其中一名承辦檢察官兼任；涉檢信訪原案承辦人和信訪人在主持人的主持下參加案件的公開審查活動(dòng)。其主要內(nèi)涵為：（1）主持人負(fù)責(zé)主持對(duì)涉檢信訪公開聽證、公開示證、公開辯論、公開答復(fù)，引導(dǎo)整個(gè)公開審查活動(dòng)；（2）控申部門承辦檢察官對(duì)案件事實(shí)、證據(jù)、適用法律發(fā)表意見并對(duì)檢察機(jī)關(guān)最終處理決定公開答復(fù)。（3）原案承辦人負(fù)責(zé)闡明原處理決定或者原復(fù)查決定 認(rèn)定的事實(shí)、證據(jù)和法律依據(jù)，并對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行解釋和說明。（4）信訪人及其委托代理人可以對(duì)原處理決定提出意見，可以陳述事實(shí)、理由和依據(jù)；經(jīng)主持人許可，可以向原案承辦人提問。此外，在采用公開聽證的案件中，則聽證員受邀參加整個(gè)公開審查活動(dòng)，可以對(duì)案件處理發(fā)表意見或建議。而書記員負(fù)責(zé)宣布公開審查紀(jì)律并記錄公開審查的全部活動(dòng)。

（四）信訪人權(quán)利保障

1. 申請(qǐng)權(quán)

關(guān)于公開審查程序的提起，應(yīng)當(dāng)遵循保障人權(quán)原則，由檢察機(jī)關(guān)征得涉檢信訪人同意，主動(dòng)提起公開審查；同時(shí)，也可以根據(jù)信訪人及其委托代理人的申請(qǐng)，決定進(jìn)行公開審查。受理申請(qǐng)后，控申部門擬對(duì)涉檢信訪進(jìn)行公開審查的，承辦人應(yīng)當(dāng)填寫相應(yīng)的涉檢信訪公開審查審批表，經(jīng)部門負(fù)責(zé)人審核報(bào)分管檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)。

2. 參與權(quán)

信訪人在公開審查過程中享有充分的程序參與權(quán)，表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行公開審查活動(dòng)之前，應(yīng)將公開審查舉行的時(shí)間、地點(diǎn)和主持人、承辦檢察官名單在活動(dòng)舉行七日之前通知信訪人及其代理人。對(duì)未委托代理人的信訪人，應(yīng)當(dāng)告知其可以委托代理人；其二，信訪人及其代理人在公開審查過程中，可以陳述來(lái)訪請(qǐng)求事實(shí)、理由和依據(jù)，經(jīng)主持人許可，可以發(fā)問或者作補(bǔ)充發(fā)言。同時(shí)，在審查過程中針對(duì)主要爭(zhēng)議焦點(diǎn)問題，可以與原案承辦部門代表進(jìn)行辯論。其三，信訪人及其代理人在公開審查程序中還有最后陳述意見權(quán)。

3. 公開審查結(jié)論的異議權(quán)

信訪人如果對(duì)公開審查答復(fù)結(jié)果有異議的，可以向主持人提出。由主持人根據(jù)已經(jīng)查明的案件事實(shí)和證據(jù)，結(jié)合公開審查評(píng)議意見，依法提出對(duì)案件的處理意見，此后將該處理意見報(bào)經(jīng)部門集體討論，負(fù)責(zé)人審核后，報(bào)分管檢察長(zhǎng)決定。必要時(shí)，可以提交本院檢察委員會(huì)討論。

*秦天寧，上海市靜安區(qū)人民檢察院檢察官。

**湯洪華，上海市靜安區(qū)江寧路街道（社區(qū)）辦事處信訪辦主任。