徐曉全

西方國家治理理論：內(nèi)涵與評析

徐曉全*

對西方國家治理理論進(jìn)行系統(tǒng)梳理，首先分析了治理的起源和內(nèi)涵，指出治理是一個(gè)內(nèi)容豐富、包容性很強(qiáng)的概念，是人類社會(huì)應(yīng)對全球化背景下日益復(fù)雜的發(fā)展問題的必然產(chǎn)物，是人類政治文明進(jìn)步的集中體現(xiàn)，標(biāo)志著人類對社會(huì)發(fā)展規(guī)律有了新的和更深刻的認(rèn)識(shí)。如果說治理具有更多的工具理性色彩，那么善治的提出，則賦予了治理更多的價(jià)值色彩，因而治理理論具有工具性與價(jià)值性相統(tǒng)一的特點(diǎn)。最后本文對治理理論作出簡要評析，指出作為一種工具理性，治理代表了人類社會(huì)發(fā)展的基本方向，是世界各國通向現(xiàn)代化之路的普遍追求和必然選擇；作為一種價(jià)值理性，治理需要與各國國情相適應(yīng)，其實(shí)現(xiàn)形式必然具有多樣化。

國家治理 治理理論 統(tǒng)治 善治

十八屆三中全會(huì)把“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”與“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義”并列為全面深化改革的總目標(biāo)，不僅首次提出“國家治理”概念，而且在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中共24次提到“治理”一詞，并且進(jìn)行多種表述，如國家治理、政府治理、社會(huì)治理、社區(qū)治理、治理體系、治理能力、治理體制、治理結(jié)構(gòu)、治理方式、系統(tǒng)治理、依法治理等等。這表明作為學(xué)術(shù)概念討論已久的治理理論正式進(jìn)入國家的戰(zhàn)略、方針、政策領(lǐng)域。

治理作為政策語言甫一提出，在學(xué)術(shù)界引起了廣泛反響。把治理這一超越意識(shí)形態(tài)和基本政治制度，更具開放性、包容性和全球化，更加能夠決定各國在相互競爭、文明成長當(dāng)中對人類社會(huì)的推動(dòng)作用和人類社會(huì)發(fā)展的深層次東西的全新理念，作為全面深化改革的總目標(biāo)和“治國理政”的新理念、新方略，打破了以往對改革板塊式的認(rèn)識(shí)，不僅是馬克思主義理論的重大創(chuàng)新和黨的治國方略的重大轉(zhuǎn)型，而且是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政成熟的重要標(biāo)志和長期執(zhí)政的必然選擇，從某種意義上說使中國特色社會(huì)主義邁入國家治理新時(shí)代。

國家治理作為人類政治社會(huì)的普遍現(xiàn)象，具有因應(yīng)于歷史情境的結(jié)構(gòu)性維度和特點(diǎn)，不同時(shí)期的治理有著不同的內(nèi)涵，同一時(shí)期不同國家對于治理的價(jià)值判斷、制度設(shè)計(jì)等也不盡相同，特別是在不同國家的運(yùn)用還需要一個(gè)本土化的過程。因此，要科學(xué)把握十八屆三中全會(huì)關(guān)于治理的內(nèi)涵，首先需要對西方國家治理理論進(jìn)行歷史地、全面地和客觀地理解?；谶@一認(rèn)識(shí)，本文力圖對產(chǎn)生于西方國家的治理理論提供一個(gè)清晰的發(fā)展脈絡(luò)和概念圖景并對其進(jìn)行簡要評析，從而為準(zhǔn)確和完整地理解十八屆三中全會(huì)提出的“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的內(nèi)涵提供必要的知識(shí)基礎(chǔ)。

一、治理理論的源起

英文中的“治理”(Governance)概念源于古典拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導(dǎo)和操縱之意。長期以來，它與統(tǒng)治（government）一詞交叉使用，并且專用于與“國家公務(wù)”相關(guān)的憲法或法律的執(zhí)行問題，或指管理利害關(guān)系不同的多種特定機(jī)構(gòu)或行業(yè)。[1]［英］鮑勃·杰普索.治理的興起及其失敗的風(fēng)險(xiǎn)：以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例的論述[J].國際社會(huì)科學(xué),1998,(3).治理這個(gè)詞從13世紀(jì)起就在法國階段性的流行過。該詞曾是表達(dá)政府開明與尊重市民社會(huì)結(jié)合的一個(gè)要素。在17世紀(jì)和18世紀(jì)，治理是關(guān)于王權(quán)和議會(huì)權(quán)力平衡的討論所涉及的重要內(nèi)容之一，而在那個(gè)時(shí)代，王權(quán)在實(shí)現(xiàn)過程中開始依靠一些新的原則，而從這些新原則中，誕生了民眾權(quán)利和市民社會(huì)理念。[2]［法］讓－皮埃爾·戈丹.何謂治理[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2010:4.

1989年世界銀行在概括當(dāng)時(shí)非洲的情形時(shí)，首次使用了“治理危機(jī)”（crisis in governance）一詞。自此以后，國際多邊與雙邊機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)團(tuán)體及民間志愿組織等都把治理作為慣用的詞匯，治理理念遂被廣泛地運(yùn)用到政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)等各個(gè)領(lǐng)域。“治理并非是由某一個(gè)人提出的理念，也不是某個(gè)專門學(xué)科的理念，而是一種集體產(chǎn)物，或多或少帶有協(xié)商和混雜的特征……治理成了集體‘時(shí)尚’的一部分”。[3]［法］讓－皮埃爾·戈丹.何謂治理[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2010:19.

通過在治理前加上修飾限定性詞語而搖身一變的新術(shù)語亦應(yīng)運(yùn)而生，如“好的治理”、“全球治理”、“社會(huì)治理”、“地方治理”、“社區(qū)治理”、“多層次治理”、“多中心治理”，乃至新興的“網(wǎng)絡(luò)治理”等。治理的理論和實(shí)踐已波及社會(huì)和政治生活的方方面面，而且伴隨著諸多與治理關(guān)聯(lián)詞匯的誕生，治理一詞不僅其涵蓋的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)的意義，而且其含義也逐漸與其本意相差甚遠(yuǎn)，成為一種被賦予現(xiàn)代化色彩的詞匯。

雖然治理最初是出于國際組織改善受援國或投資國社會(huì)政治環(huán)境的努力，援助機(jī)構(gòu)依靠治理指標(biāo)去甄別和獎(jiǎng)勵(lì)那些治理質(zhì)量得到改善的發(fā)展中國家，但20世紀(jì)90年代以來對治理的重視更深刻的原因在于政府體制和市場體制的局限性和在若干領(lǐng)域中的失效。政治學(xué)家和管理學(xué)家之所以提出治理概念，主張用治理替代統(tǒng)治，是他們在社會(huì)資源配置中既看到了市場的失效，又看到了國家的失敗。單純的市場手段不可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的最佳配置。同樣，僅僅依靠國家的計(jì)劃和命令等手段，也無法達(dá)到資源配置的最優(yōu)化。因此，愈來愈多的人熱衷于以治理機(jī)制對付市場和（或）國家協(xié)調(diào)的失敗。國家－市場－社會(huì)之間的關(guān)系發(fā)生了根本性的長期變化。“出現(xiàn)了重要的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)新情況和與之相伴隨的問題，這些問題再也不能簡單的借助自上而下的國家計(jì)劃或憑藉市場中介的無為而治方式尋求解決了。這種長期性變化反映了社會(huì)復(fù)雜性的極度加劇，而社會(huì)復(fù)雜性又來自一個(gè)日益全球化的社會(huì)里種種機(jī)構(gòu)序列功能的不斷分化——這又反過來導(dǎo)致不同系統(tǒng)跨越社會(huì)、空間和時(shí)間的距離而更加相互依存?！盵1]［英］鮑勃·杰普索.治理的興起及其失敗的風(fēng)險(xiǎn)：以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例的論述[J].國際社會(huì)科學(xué),1998,(3).“新公共治理理論”的產(chǎn)生正是對傳統(tǒng)治理機(jī)制反思的產(chǎn)物。該理論以英國為代表的“第三條道路”的崛起為標(biāo)志，改革的焦點(diǎn)是關(guān)注民間自治與公共參與的力量，超越意識(shí)形態(tài)的對立，建立政府與市場及公民社會(huì)的信任與合作。其關(guān)注的焦點(diǎn)是，根據(jù)公共事務(wù)的復(fù)雜性、多樣性、動(dòng)態(tài)性，建立一個(gè)市場自組織、社會(huì)自治理、分層級(jí)的政府治理以及它們之間彼此有效合作所形成的復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性、多樣性的公共事務(wù)治理體系。

“這一詞語的應(yīng)用范圍很廣，它涉及政治秩序（包括效率和合法性）的基本問題，同時(shí)又與國家之間沒有必要的聯(lián)系”?！霸S多人雖然對減少政府的活動(dòng)范圍興趣不大，卻發(fā)現(xiàn)，在政府或國家不能發(fā)揮主導(dǎo)作用而需要聯(lián)合行動(dòng)的領(lǐng)域處理問題時(shí)，治理這一概念十分有用。在社會(huì)的的各個(gè)層次，從最基層到跨國范圍都可以發(fā)現(xiàn)這類領(lǐng)域。對于強(qiáng)化市民文化，促進(jìn)志愿行動(dòng)，改善社會(huì)的民主基礎(chǔ)等，對治理問題的討論都具有切實(shí)的意義。在考慮國際社會(huì)在全球化的背景之下如何才能建立必要的制度以推進(jìn)秩序和公正方面，它越來越具有重要意義?！盵2]［法］辛西婭·休伊特·德·阿爾坎塔拉.治理概念的運(yùn)用與濫用[J].國際社會(huì)科學(xué),1998,(3).治理在發(fā)展理論和發(fā)展實(shí)踐中發(fā)揮中心作用的領(lǐng)域包括：“從唯經(jīng)濟(jì)思維的死胡同撤退的嘗試；將權(quán)力從公共部門轉(zhuǎn)移到私營部門，減少國家的作用，增加市民社會(huì)的嘗試；滿足在第三世界國家的公共領(lǐng)域進(jìn)行行政和制度改革的條件而又不致使人認(rèn)為過分干涉他們的內(nèi)部事務(wù)的必要性；對民主化和人權(quán)的新的不懈追求；沖突之后的重建這樣的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?！蓖瑫r(shí)，由于治理在指稱“一個(gè)社會(huì)被管理的含義”時(shí)以一種“無政治含義的”（apolitical）概念出現(xiàn)而容易被人接受。[3]周紅云.國際治理評估體系述評[J]//國家治理評估——中國與世界[G].北京：中央編譯出版社2009.

在以上多種因素的影響下，治理理論迅速流行起來。有學(xué)者曾較為全面的概括了治理受關(guān)注的原因[4]［美］克里斯蒂納·阿爾恩特，查爾斯·歐曼.政府治理指標(biāo)[M].北京：清華大學(xué)出版社，2007:1-4.：

（1）隨著發(fā)展中國家成為國際投資者的重要投資地，對于許多直接投資者和組合投資者來說，發(fā)展中國家在政策執(zhí)行可信度上的差別，尤其是治理系統(tǒng)（包括政府治理和公司治理）的質(zhì)量差異，極大地影響著投資者對政策可信度的預(yù)期，因而成為投資者進(jìn)行投資決策的重要影響因素。因此，良好的治理水平成為吸引國際投資的重要因素。

（2）冷戰(zhàn)的結(jié)束。蘇聯(lián)解體后，一些國際援助機(jī)構(gòu)改變了致力于杜絕意識(shí)形態(tài)方面的概念在發(fā)展中國家蔓延的態(tài)度，轉(zhuǎn)而調(diào)整投資政策，如世界銀行于1996年首次調(diào)整了其長期堅(jiān)持的政策，不再無視借款國惡劣的治理水平和體制，從此，援助機(jī)構(gòu)逐漸采用治理指標(biāo)去甄別和獎(jiǎng)勵(lì)那些治理質(zhì)量得到改善的發(fā)展中國家。

（3）20世紀(jì)80年代和90年代發(fā)展政策改革的失敗。發(fā)展政策改革的失敗讓多邊機(jī)構(gòu)和那些市場化體制的忠實(shí)擁護(hù)者逐漸認(rèn)識(shí)到：健康的市場需要良好的治理，80年代到90年代的改革失敗或許正是由于低劣的治理水平而導(dǎo)致的。

（4）對政治在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政策改革中的重要性有了新的認(rèn)識(shí)。以諾思為代表的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)有力地證明了國家治理體系有助于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的長期增長、人類福祉的不斷提升和社會(huì)的持續(xù)進(jìn)步。

總之，治理作為一種新的政治理念，它是人類社會(huì)應(yīng)對全球化背景下日益復(fù)雜的發(fā)展問題的必然產(chǎn)物，是人類政治文明進(jìn)步的集中體現(xiàn)。

二、治理理論的含義

雖然治理理論是20世紀(jì)80年代到90年代以來人類社會(huì)的普遍發(fā)展趨勢，成為多學(xué)科共同使用的一個(gè)流行詞語，但治理理論不僅沒有一個(gè)明確的概念，相反卻存在概念上的模糊性和復(fù)雜性。正如有學(xué)者指出的，“過去15年來，它在許多語境中大行其道，以至成為一個(gè)可以指涉任何事物或毫無意義的時(shí)髦詞語”[5]［英］鮑勃·杰普索.治理的興起及其失敗的風(fēng)險(xiǎn)：以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例的論述[J].國際社會(huì)科學(xué),1998,(3).。英國學(xué)者羅伯特·羅茨曾概括了治理的六種不同用法，即作為最小國家的治理，作為公司治理的治理，作為新公共管理的治理，作為善治的治理，作為社會(huì)－控制系統(tǒng)的治理，作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理。[6]［英］羅伯特·羅茨.新的治理[J].英國政治學(xué)研究,1996,(154).許多研究者和各類國際與地區(qū)組織都曾對治理作出過內(nèi)涵各異的定義。

1992年世界銀行對公共部門治理提出了一個(gè)較為狹義的概念：治理是對一個(gè)國家用于發(fā)展的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源進(jìn)行管理過程中的權(quán)力實(shí)施方式。[1]周紅云.國際治理評估體系述評[J]//國家治理評估——中國與世界[G].北京：中央編譯出版社2009.

歐洲援助（Europe Aid）將治理定義為國家為其公民服務(wù)的能力：它指的是一個(gè)社會(huì)中利益訴求、資源管理以及權(quán)力實(shí)施所依賴的規(guī)則、過程以及行為。

國際貨幣基金組織所使用的治理概念是：治理包含一個(gè)國家被管理和統(tǒng)治方式的所有方面，包括其經(jīng)濟(jì)政策和規(guī)則框架。

1995年全球治理委員會(huì)對治理的定義具有代表性和權(quán)威性。在《我們的全球伙伴關(guān)系》研究報(bào)告中將治理定義為，治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式和總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個(gè)特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。[2]全球治理委員會(huì).我們的全球伙伴關(guān)系[M].牛津：牛津大學(xué)出版社，1995:23.

聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署所使用的治理概念所包含的內(nèi)容在廣度和深度上都要寬泛得多：治理就是通過國家、公民社會(huì)和私人部門之間的互動(dòng)，一個(gè)社會(huì)管理其經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)事務(wù)所依靠的價(jià)值、政策和制度體系。它是一個(gè)社會(huì)自我組織做出決策并執(zhí)行決策以取得相互理解和共識(shí)并采取行動(dòng)的方式。它包含公民和群體的利益表達(dá)、求同存異以及行使合法權(quán)利和義務(wù)的機(jī)制和過程。它是為個(gè)人、組織和公司設(shè)定界限和提供激勵(lì)的規(guī)則、制度和實(shí)踐。治理包含社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)維度，存在于人類事業(yè)的各個(gè)層面，無論是家庭、村莊、都市、國家、地區(qū)抑或全球。[3]周紅云.國際治理評估體系述評[J]//國家治理評估——中國與世界[G].北京：中央編譯出版社2009.

概念的模糊性并不意味著治理沒有核心理念。在紛繁復(fù)雜的概念中還是能夠總結(jié)出治理的一般含義。英國學(xué)者格里·斯托克梳理了治理理論的五種主要觀點(diǎn)，分別是[4]［英］格里·斯托克.作為理論的治理：五個(gè)論點(diǎn)[J].國際社會(huì)科學(xué),1998,(3).：

（1）治理指出自政府、但又不限于政府的一套社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者；

（2）治理明確指出在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題尋求解答的過程中存在的界限和責(zé)任方面的模糊之點(diǎn)；

（3）治理明確肯定涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在的權(quán)力依賴；

（4）治理指行為者網(wǎng)絡(luò)的自主治理；

（5）治理認(rèn)定，辦好事情的能力并不在于政府的權(quán)利力，不在于政府下命令或運(yùn)用其權(quán)威。政府可以動(dòng)用新的工具和技術(shù)來控制和引導(dǎo)；而政府的能力和責(zé)任均在于此。

俞可平對治理作出如下定義：治理是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。從政治學(xué)的角度看，治理是指政治管理的過程，它包括政治權(quán)威的規(guī)范基礎(chǔ)、處理政治事務(wù)的方式和對公共資源的管理。它特別地關(guān)注在一個(gè)限定的領(lǐng)域內(nèi)維持社會(huì)秩序所需要的政治權(quán)威的作用和對行政權(quán)力的運(yùn)用。[5]俞可平.治理與善治[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000:5.

綜上所述，治理是一個(gè)內(nèi)容豐富、包容性很強(qiáng)的概念。治理對傳統(tǒng)的國家和政府權(quán)威提出挑戰(zhàn)，它認(rèn)為政府并不是國家唯一的權(quán)力中心，各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到了公眾的認(rèn)可，就都可能成為在各個(gè)不同層面上的權(quán)力中心。治理中的自主的網(wǎng)絡(luò)在某個(gè)特定的領(lǐng)域中擁有發(fā)號(hào)施令的權(quán)威，它與政府在特定的領(lǐng)域中進(jìn)行合作，分擔(dān)政府的行政管理責(zé)任。在公共事務(wù)的管理中，還存在著其他的管理方法和技術(shù)，政府有責(zé)任使用這些新的方法和技術(shù)來更好地對公共事務(wù)進(jìn)行控制和引導(dǎo)?！爸卫淼乃枷胗袀€(gè)優(yōu)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)國家行為的變化。這些變化包括國家采取行動(dòng)能力的相對下降，在公眾中的合法性危機(jī)，私營部門和機(jī)構(gòu)對各級(jí)國家行為的干預(yù)，以及市場模式的新的重要性?！盵6]［瑞士］弗朗索瓦－格扎維爾·梅里安.治理問題與現(xiàn)代福利國家[J].國際社會(huì)科學(xué),1998,(3).治理是一種聯(lián)邦制度的輔從性和企業(yè)文化的親密結(jié)合，促進(jìn)了機(jī)構(gòu)、企業(yè)和協(xié)會(huì)之間的談判式合作的多樣化。治理是一種與新的軟權(quán)力配合使用的一種新政治雞尾酒，這包括：日益采用協(xié)商方式的國家、偏愛顯露公民屬性的企業(yè)，以及新型地區(qū)經(jīng)濟(jì)共同體，例如今日正在艱難建構(gòu)政治型組織的歐洲聯(lián)盟?！盵7]［法］讓－皮埃爾·戈丹.何謂治理[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010：19.由此可見，治理是人類追求政治文明進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展的新理念和新思路，“國家統(tǒng)治這個(gè)領(lǐng)域正在發(fā)生變化，標(biāo)志著與過去的決裂”[8]［英］格里·斯托克.作為理論的治理：五個(gè)論點(diǎn)[J].國際社會(huì)科學(xué),1998,(3).，標(biāo)志著人類對社會(huì)發(fā)展規(guī)律有了新的和更深刻的認(rèn)識(shí)。

三、工具性與價(jià)值性相統(tǒng)一的治理理論

由以上關(guān)于治理內(nèi)涵的分析可以看到，治理具有工具理性的特征，是破解人類社會(huì)發(fā)展難題和推動(dòng)政治進(jìn)步的手段。它實(shí)際上是對傳統(tǒng)的發(fā)展模式的反思，是一種新的發(fā)展理念。簡單來說，它涉及權(quán)力的轉(zhuǎn)換和權(quán)威在社會(huì)的運(yùn)作方式。它回答的是人類社會(huì)由誰來治理，何以治理的問題。從縱向上看，政府的權(quán)力和功能一方面在向上轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移到國際組織和超國家機(jī)構(gòu)，另一方面在向下轉(zhuǎn)移，如80年代以來的地方分權(quán)。從橫向看，政府（狹義政府）權(quán)力向司法部門轉(zhuǎn)移，也在向準(zhǔn)公共部門和私人部門轉(zhuǎn)移，這些組織承擔(dān)了越來越多的提供公共產(chǎn)品的功能。從國家治理的角度來看，治理強(qiáng)調(diào)政府放權(quán)和向社會(huì)授權(quán)，實(shí)現(xiàn)多主體、多中心治理等主張，并且主張社會(huì)自我治理以及社會(huì)組織與政府的平等共治?？傊?，治理理論不同于傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”和“管理”理念，是一種政府、社會(huì)組織和個(gè)人等多種主體合作與互動(dòng)的過程。它實(shí)際上是人類社會(huì)步入現(xiàn)代化、全球化階段應(yīng)對各種發(fā)展問題的反應(yīng)，是一種工具理性。它與傳統(tǒng)的統(tǒng)治模式相比，具有顯著的不同：

其一，權(quán)威主體不同，統(tǒng)治的主體是單一的，就是政府或其他國家公共權(quán)力；治理的主體則是多元的，除了政府外，還包括企業(yè)組織、社會(huì)組織和居民自治組織等；其二，權(quán)威的性質(zhì)不同，統(tǒng)治是強(qiáng)制性的；治理可以是強(qiáng)制的，但更多是協(xié)商的；其三，權(quán)威的來源不同，統(tǒng)治的來源就是強(qiáng)制性的國家法律；治理的來源除了法律外，還包括各種非國家強(qiáng)制的契約；其四，權(quán)力運(yùn)行的向度不同，統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行是自上而下的，治理的權(quán)力可以是自上而下的，但更多是平行的；其五，兩者作用所及的范圍不同。統(tǒng)治所及的范圍以政府權(quán)力所及領(lǐng)域?yàn)檫吔纾卫硭暗姆秶鷦t以公共領(lǐng)域?yàn)檫吔?，后者比前者要寬廣得多。[1]俞可平.沿著民主法治的道路，推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化[J/EB].鳳凰網(wǎng),2013-11-30.

然而，治理作為一種工具理性，也不是萬能的。它內(nèi)在的存在很多局限性。新的多元化的治理主體不能代替國家和政府而享有合法的政治暴力，也不可能代替市場而自發(fā)地對大多數(shù)資源進(jìn)行有效配置。“即使在政府以靈活方式控制和引導(dǎo)集體行為之處，治理仍然有可能失敗”。[2]［英］格里·斯托克.作為理論的治理：五個(gè)論點(diǎn)[J].國際社會(huì)科學(xué),1998,(3).“用國家或自組織替代市場并不能消除影響經(jīng)濟(jì)順利運(yùn)行的深層障礙。因?yàn)樽越M織沒有用非資本主義的原則取代市場原則，也沒有在市場與國家之間（更談不到在資本與勞動(dòng)之間）引進(jìn)一個(gè)中性的第三者。它反而增加了一個(gè)資本主義的種種難題、矛盾和對抗得以充分表現(xiàn)的領(lǐng)域”。[3]［英］鮑勃·杰普索.治理的興起及其失敗的風(fēng)險(xiǎn)：以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例的論述[J].國際社會(huì)科學(xué),1998,(3).在社會(huì)資源配置中不僅存在國家的失效和市場的失效，也存在治理失效的可能。

為了解決治理失效問題，很多學(xué)者和國際組織紛紛提出了“元治理”、“健全的治理”、“有效的治理”和“善治”等概念，其中善治理論最具影響力并逐漸成為可以與治理互換并經(jīng)常交叉使用的概念。

治理雖具有價(jià)值色彩，但更多地帶有工具理性特征。而善治則賦予治理理論更多的價(jià)值色彩。善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程。善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。[4]俞可平.治理與善治[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000：8-9.聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署對善治的定義如下：它……尤其重要的是參與、透明和負(fù)責(zé)任。善治也應(yīng)該是有效率的和公平的，而且它促進(jìn)法治。善治確保政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的優(yōu)先發(fā)展是建立在一個(gè)社會(huì)的廣泛共識(shí)基礎(chǔ)上的，而且確保一個(gè)社會(huì)在作出發(fā)展資源的分配決策過程中最窮和最弱勢人群的聲音被聽見。[5]周紅云.國際治理評估體系述評[J]//國家治理評估——中國與世界[G].北京：中央編譯出版社2009.俞可平將善治理論總結(jié)為十個(gè)基本要素：

（1）合法性，即社會(huì)秩序和公共權(quán)威被自覺認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)；

（2）法治，即法律是公共政治管理的最高準(zhǔn)則，在法律面前人人平等；

（3）透明性，即政治信息的公開；

（4）責(zé)任性，即管理者應(yīng)當(dāng)對自己的行為負(fù)責(zé)；

（5）回應(yīng)，即公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對公民的要求作出及時(shí)的和負(fù)責(zé)的反應(yīng)；

（6）有效，即管理者應(yīng)當(dāng)有很高的效率；

（7）參與，即公民廣泛的政治參與和社會(huì)參與；

（8）穩(wěn)定，即國內(nèi)的和平、生活的有序、居民的安全、公民的團(tuán)結(jié)、公共政策的連貫等；

（9）廉潔，即政府官員奉公守法，清明廉潔；

（10）公正，即不同性別、階層、種族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利上的平等。[6]俞可平.敬畏民意——中國的民主治理與政治改革[M].北京：中央編譯出版社，2012:128.

由此可見，善治概念的提出，賦予了治理理論更多的價(jià)值色彩，使治理不僅僅是關(guān)涉誰治理和如何治理的工具理性，而且也對治理得如何有了一整套價(jià)值評價(jià)目標(biāo)，從而使治理理論具有工具性和價(jià)值性相統(tǒng)一的特征。盡管存在概念的模糊性，但仍能對治理的關(guān)鍵因素和核心價(jià)值有一個(gè)基本的認(rèn)識(shí)，即治理必定是政府、公民社會(huì)和私人部門三方的合作互動(dòng)，善治所涉及的主體價(jià)值必定包括民主、人權(quán)、法治、平等、透明、負(fù)責(zé)任等基本內(nèi)容。[7]周紅云.國際治理評估體系述評[J]//國家治理評估——中國與世界[G].北京：中央編譯出版社，2009.“多一些治理，少一些統(tǒng)治”是世界各國的普遍價(jià)值追求和發(fā)展趨勢。

四、評價(jià)與反思

雖然治理已成為一種全球趨勢，反映了人類社會(huì)發(fā)展的共同規(guī)律，但治理理論作為發(fā)生和發(fā)展于西方國家的理論，具有因應(yīng)于西方國家特殊語境的特點(diǎn)，因而需要對其進(jìn)行客觀評價(jià)和反思。

（一）作為一種工具理性，治理代表了人類社會(huì)發(fā)展的基本方向，是世界各國通向現(xiàn)代化之路的普遍追求和必然選擇

治理是人類社會(huì)步入全球化以來為應(yīng)對日益紛繁復(fù)雜的發(fā)展問題而產(chǎn)生的新的理念。它是尋求政府獨(dú)自治理之外的新型治理模式，并且從整體的角度、多元的角度、系統(tǒng)的角度探尋人類社會(huì)治理之道。一方面，治理是一種偏重于技術(shù)的政治行為，作為一種工具，它具有廣泛的適用性，不同政治制度下的政府都希望有更高的行政效率，更低的行政成本，更好的公共服務(wù)，更多的公民支持。也就是說，無論是東方國家還是西方國家，社會(huì)主義國家還是資本主義國家，發(fā)展中國家還是發(fā)達(dá)國家，無論在哪一種社會(huì)政治體制下，無論誰上臺(tái)執(zhí)政，各國政府都希望有更好的治理。另一方面，在全球化不斷深化的今天，國與國之間的交往與聯(lián)系日益增加，各國在發(fā)展中面臨的問題也具有相似性，特別是發(fā)展中國家具有發(fā)達(dá)國家不具有的后發(fā)優(yōu)勢，廣泛借鑒人類社會(huì)一切先進(jìn)的文明成果，不失為一種趕超現(xiàn)代化的英明選擇。

十八屆三中全會(huì)在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的部署中指出：“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府?！敝赋鼋?jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是“處理好政府和市場的關(guān)系”，提出要“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，“必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進(jìn)市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置”。即發(fā)揮市場的“決定性作用”和“更好發(fā)揮政府作用”，簡言之就是要實(shí)現(xiàn)“大市場”、“好政府”。“大市場”、有限政府、服務(wù)型政府等都是國外治理實(shí)踐與理念的反映。十八屆三中全會(huì)在創(chuàng)新社會(huì)治理體制中提出，要改進(jìn)社會(huì)治理方式，“堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。相比過去權(quán)力在政府內(nèi)部流動(dòng)的放權(quán)，向以社會(huì)組織為重點(diǎn)的社會(huì)力量的放權(quán)，則是社會(huì)治理體制的根本改變。這顯然是要改變中國傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)一切的治理模式，建立多方參與、多元主體的治理體制，有利于最大限度激發(fā)社會(huì)活力，從而建立一種政府與社會(huì)良性互動(dòng)的社會(huì)治理體制。由此可見，十八屆三中全會(huì)提出的國家治理概念，顯然是積極汲取了國外治理理論，為中國特色社會(huì)主義注入了活力。

總之，治理作為一種工具理性，意味著傳統(tǒng)的治理方式需要變革，不斷地從統(tǒng)治走向治理，努力實(shí)現(xiàn)公共管理從統(tǒng)治型向治理型轉(zhuǎn)變，符合人類社會(huì)發(fā)展的歷史規(guī)律，反映了人類社會(huì)政治文明進(jìn)步的基本趨勢，代表了人類社會(huì)發(fā)展的基本方向，是世界各國通向現(xiàn)代化之路的普遍追求和必然選擇。

（二）作為一種價(jià)值理性，治理需要與各國國情相適應(yīng)，其實(shí)現(xiàn)形式必然具有多樣化

善治的提出標(biāo)志著治理由原來關(guān)注經(jīng)濟(jì)維度擴(kuò)展到政治維度，經(jīng)歷了由原來技術(shù)的、非政治的治理擴(kuò)展到帶有價(jià)值取向的治理內(nèi)涵的變化。善治所包含的價(jià)值，諸如民主、自由、法治、責(zé)任、公開、平等、博愛是人類社會(huì)的共同追求，但治理的具體落實(shí)需要與各國的國情相適應(yīng)。在英美等發(fā)達(dá)資本主義國家，治理是社會(huì)中心主義的西方道路的自然演化，是在資本主義制度自我發(fā)展與完善的過程中產(chǎn)生的，并且與發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)以及完善的市民社會(huì)等社會(huì)基礎(chǔ)相契合。世界各國的制度模式以及現(xiàn)代化道路具有多樣性，因此，在引進(jìn)和吸收西方治理理論的時(shí)候，首先需要立足基本國情，不能盲目嫁接和移植西方國家政治制度。另外，雖然治理具有工具理性的一面，但其價(jià)值色彩又決定了它與意識(shí)形態(tài)或多或少地有關(guān)聯(lián)，因此要警惕治理意識(shí)形態(tài)化以及由此帶來的價(jià)值侵襲。

西方治理理論強(qiáng)調(diào)政府放權(quán)和向社會(huì)授權(quán)，實(shí)現(xiàn)多主體、多中心治理等主張，并且主張社會(huì)自我治理以及社會(huì)與政府的平等共治。十八屆三中全會(huì)提出的“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，雖然包含了西方治理理論的理念，但它更是一個(gè)具有中國特色的概念。因?yàn)槲覈膰抑卫肀厝恍枰ＷC和加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨在中國特色社會(huì)主義中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，必然是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)結(jié)合。十八屆三中全會(huì)提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理現(xiàn)代化”，這意味著完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度是建構(gòu)國家治理體系和提升國家治理能力的前提。具體來說，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是在完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度的前提下，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民優(yōu)化執(zhí)政體制機(jī)制和國家管理體制機(jī)制，科學(xué)、民主、依法和有效地治國理政，實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)的協(xié)同和諧，把我國的根本制度與基本制度內(nèi)含的巨大能量和活力充分釋放出來，既可以解決改革中不斷面臨的新問題，又能夠在不斷解決問題中優(yōu)化治理體系和提升治理能力，最終實(shí)現(xiàn)完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度的總目標(biāo)。由此可見，把推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的目標(biāo)，與當(dāng)代世界各國的優(yōu)秀制度理念與制度安排具有相通性，符合人類社會(huì)的發(fā)展規(guī)律，而且又具有中國特色，是中國特色社會(huì)主義的自我完善和發(fā)展，是中國特色社會(huì)主義道路自信、理論自信、制度自信的集中體現(xiàn)。

總之，治理理論作為一種價(jià)值理性，一方面它是人類政治文明進(jìn)步的集中表現(xiàn)，蘊(yùn)含了人類社會(huì)共同追求的價(jià)值理念；另一方面它在世界各國的推行中，需要與各國國情相適應(yīng)，其實(shí)現(xiàn)形式必然會(huì)呈現(xiàn)多樣化的特點(diǎn)。

*徐曉全，清華大學(xué)社會(huì)院政治系2011級(jí)政治學(xué)博士研究生。