邱慧芬

涉農(nóng)惠民領(lǐng)域貪污賄賂犯罪法律適用問(wèn)題

邱慧芬*

近年來(lái)，國(guó)家從政策、項(xiàng)目資金等方面對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投入進(jìn)一步加大，與此同時(shí)，涉農(nóng)惠民領(lǐng)域貪污賄賂犯罪也開始在農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村建設(shè)領(lǐng)域滋生、蔓延。這不僅直接阻礙了農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程，損害了廣大農(nóng)民的切身利益，更嚴(yán)重影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，甚至關(guān)系到全面建設(shè)小康社會(huì)的大局。加強(qiáng)對(duì)涉農(nóng)惠民領(lǐng)域貪污賄賂犯罪法律適用問(wèn)題的研究，有助于推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展，加快農(nóng)村建設(shè)營(yíng)造公平正義的司法環(huán)境，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。當(dāng)前，全國(guó)上下正在開展群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，以此活動(dòng)為契機(jī)，我們研究涉農(nóng)惠民領(lǐng)域貪污犯罪法律適用問(wèn)題，把這一專題研究好、琢磨透，對(duì)于更好地走群眾路線，維護(hù)群眾利益有著重大意義。

涉農(nóng)惠民領(lǐng)域貪污賄賂犯罪 農(nóng)村基層組織 法律適用

一、涉農(nóng)惠民領(lǐng)域貪污賄賂犯罪現(xiàn)狀分析

1. 涉農(nóng)惠民領(lǐng)域范疇

“三農(nóng)”始終是中央工作中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，中央財(cái)政連年大幅度增加“三農(nóng)”投入，今年的《政府工作報(bào)告》中就提出，將安排“三農(nóng)”投入達(dá)到1.2萬(wàn)億元。我國(guó)的涉農(nóng)惠民領(lǐng)域越來(lái)越廣，涵蓋民眾生活的方方面面。

2. 涉農(nóng)惠民領(lǐng)域貪污賄賂犯罪現(xiàn)狀

據(jù)了解，涉農(nóng)職務(wù)犯罪近年來(lái)呈明顯增多之勢(shì)，特別是涉農(nóng)惠民領(lǐng)域貪污賄賂犯罪問(wèn)題十分突出。一些相關(guān)部門的國(guó)家工作人員和農(nóng)村“兩委”干部利用職務(wù)便利，套取、侵吞、挪用涉農(nóng)惠民資金，嚴(yán)重影響了中央強(qiáng)農(nóng)惠民政策的貫徹落實(shí)。

來(lái)自最高人民檢察院的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，從2008年1月至2011年8月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)查辦涉農(nóng)惠民領(lǐng)域貪污賄賂犯罪案件達(dá)2.6萬(wàn)余件、3.7萬(wàn)余人，占同期貪污賄賂犯罪總?cè)藬?shù)的30%。這一數(shù)據(jù)足以表現(xiàn)出當(dāng)前我國(guó)涉農(nóng)惠民領(lǐng)域貪污賄賂犯罪問(wèn)題的嚴(yán)重性。

二、當(dāng)前涉農(nóng)惠民貪污賄賂犯罪的特點(diǎn)

1. 發(fā)案數(shù)量多，涉及領(lǐng)域廣

隨著國(guó)家不斷加大“三農(nóng)”投入力度，各種補(bǔ)貼也越來(lái)越多，從種地到養(yǎng)豬、從農(nóng)機(jī)到家電，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生活的方方面面都有補(bǔ)貼，一些腐敗分子見利忘義，想盡一切辦法套取、侵吞、挪用。2011年，河北省基層檢察院共批準(zhǔn)逮捕涉農(nóng)刑事犯罪嫌疑人12163人、起訴15422人，立案?jìng)刹樯孓r(nóng)職務(wù)犯罪嫌疑人1638人，其犯罪行為涉及各個(gè)方面，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民的利益。

涉農(nóng)惠民領(lǐng)域貪污賄賂犯罪領(lǐng)域包括農(nóng)村土地開發(fā)征用、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、支農(nóng)惠農(nóng)政策專項(xiàng)款物使用和管理、農(nóng)民集體所有的資金使用等。這些款物關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，有很多是農(nóng)民養(yǎng)家糊口甚至看病救命的錢，貪官占用、侵吞這些錢物，使農(nóng)民對(duì)政府產(chǎn)生極大的不信任和反感，不利于社會(huì)穩(wěn)定。

2. 犯罪主體多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村“兩委”人員，窩案串案較多

從當(dāng)前涉農(nóng)惠民領(lǐng)域犯罪中，可以得出一結(jié)論，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員和農(nóng)村兩委人員犯罪率是高的。在國(guó)家加大對(duì)“三農(nóng)”工作的資金投入力度之時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員和村委人員是該資金的直接支配者，這就給他們利用職務(wù)之便貪污賄賂以可乘之機(jī)，而且很多犯罪行為是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和村委領(lǐng)導(dǎo)他們之間相互勾結(jié)實(shí)現(xiàn)的，形成了窩案串案。

三、涉農(nóng)惠民貪污賄賂犯罪的主要誘因

在全面建設(shè)小康社會(huì)大局中，“三農(nóng)”問(wèn)題始終是全黨工作的重中之重，我國(guó)正處在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵時(shí)刻，近年來(lái)，隨著新農(nóng)村建設(shè)力度的不斷加大，涉農(nóng)惠民貪污賄賂犯罪也呈現(xiàn)出發(fā)案率上升趨勢(shì)，主要原因有：

1. 監(jiān)督機(jī)制不健全，監(jiān)督不到位。表現(xiàn)為：一是村務(wù)公開不到位。一是不公開具體事項(xiàng)。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府監(jiān)管不得力。三是村級(jí)財(cái)務(wù)缺乏審查。

2. 財(cái)務(wù)管理混亂。農(nóng)村財(cái)務(wù)管理是群眾關(guān)心且反映最強(qiáng)烈的問(wèn)題，財(cái)務(wù)管理混亂是涉農(nóng)惠民領(lǐng)域犯罪的重要根源。集中體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是白條入賬。二是分工不明，財(cái)務(wù)人員不能履職。三是不能嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)務(wù)紀(jì)律，收款不入賬現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

3. 少數(shù)干部法制觀念淡薄，政治素質(zhì)低。通過(guò)對(duì)案件的調(diào)查和分析發(fā)現(xiàn)，一個(gè)明顯的特點(diǎn)就是涉案人員法律意識(shí)和組織觀念淡薄，不講原則，不顧大局，容易利用職權(quán)謀取不正當(dāng)利益。

4. 查處教育力度不足。今年來(lái)，對(duì)經(jīng)濟(jì)職務(wù)犯罪案件，多數(shù)存在著處刑偏輕，對(duì)一些農(nóng)村案件，處刑上更是顯得寬松。

四、涉農(nóng)惠民領(lǐng)域貪污賄賂犯罪的法律適用

（一）合理界定農(nóng)村基層組織人員的范圍

1. 村民委員會(huì)工作人員

全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于刑法第93條第2款的解釋》，首次以“立法解釋”的形式對(duì)刑法規(guī)范的含義進(jìn)行明確界定。該立法解釋規(guī)定，村民委員會(huì)等農(nóng)村基層組織工作人員協(xié)助人民政府從事的下列活動(dòng)，屬于刑法規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)”的活動(dòng)：救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、移民、救濟(jì)款物的管理；土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理；國(guó)有土地的經(jīng)營(yíng)和管理；土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理；代征、代繳稅款；有關(guān)計(jì)劃生育、戶籍、征兵工作；協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作。村委會(huì)等基層組織工作人員從事前款規(guī)定的公務(wù)，利用職務(wù)上的便利，非法占有公共財(cái)物、挪用公款、索取他人財(cái)物或者非法收受他人財(cái)物，構(gòu)成犯罪的，適用貪污罪、挪用公款罪和受賄罪的規(guī)定。這個(gè)立法解釋確定了村委會(huì)工作人員屬于農(nóng)村基層組織工作人員貪污賄賂犯罪的主體之一。

2. 村黨支部工作人員

根據(jù)我國(guó)的政治和法治實(shí)踐，執(zhí)政黨的組織與其所領(lǐng)導(dǎo)的同級(jí)的法律意義上的政府組織，一般在刑法上具有相同的法律地位。但因立法原因，立法文件往往不在法律文件中將黨組織進(jìn)行表述，不管有無(wú)明文表述，人們均將黨的組織賦予與同級(jí)法律意義上的組織相同的性質(zhì)，因此，村黨支部的工作人員視為村基層組織工作人員，這在刑法學(xué)學(xué)界和司法實(shí)務(wù)界中基本無(wú)爭(zhēng)議。

3. 農(nóng)村基層社區(qū)性集體經(jīng)濟(jì)合作組織工作人員

全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)《對(duì)關(guān)于村民委員會(huì)和村經(jīng)濟(jì)合作社的權(quán)利和關(guān)系劃分的請(qǐng)示的答復(fù)》規(guī)定：“《民法通則》第74條第2款和《土地管理法》第8條第1款規(guī)定，集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。”《村民委員會(huì)組織法》第4條第3款規(guī)定“村委會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的其他財(cái)產(chǎn)”。根據(jù)法工委的答復(fù)，村經(jīng)濟(jì)合作社既是經(jīng)濟(jì)法人，又具有一般企業(yè)所不具有的管理職能。因此，經(jīng)濟(jì)合作社屬于立法解釋中所指的村基層組織。

4. 村民小組

該組織本身屬于村委會(huì)的派生機(jī)構(gòu)，另外，該組織人員一般由村委會(huì)工作人員兼任，而且在工作中服從村委會(huì)的安排，故應(yīng)當(dāng)按照基層組織工作人員對(duì)待。

（二）公務(wù)范圍的認(rèn)定

村公務(wù)有三種情況：依法協(xié)助人民政府從事公務(wù)、村內(nèi)自治事務(wù)與村級(jí)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

依法協(xié)助公務(wù)，全國(guó)人大立法解釋將其限制在七項(xiàng)范圍之內(nèi)（以上已有述說(shuō)），其實(shí)質(zhì)是村基層組織協(xié)助人民政府從事行政管理工作。唯有在這七項(xiàng)事務(wù)中，才存在依法從事公務(wù)的可能，因而才可能成立貪污受賄犯罪，除了這七項(xiàng)，貪污受賄犯罪不能成立。

村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)，是指人大立法解釋的七項(xiàng)事務(wù)之外的非經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的村內(nèi)公益事業(yè)和公益服務(wù)等自治事項(xiàng)，既非協(xié)助政府從事行政管理，亦非企業(yè)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的村自治事務(wù)建設(shè)和公益服務(wù)活動(dòng)，黨支部和村民委員會(huì)人員在非公務(wù)非經(jīng)營(yíng)的公益工作中，利用職務(wù)之便侵吞財(cái)物、挪用資金的，可以成立職務(wù)侵占罪和挪用資金罪；在非公務(wù)非商務(wù)的活動(dòng)中（即辦理村自治事務(wù)的過(guò)程中）發(fā)生的村基層組織人員權(quán)錢交易的行為，根據(jù)刑法規(guī)定，受刑法時(shí)效約束、在法定追述時(shí)效期限內(nèi)，屬于法無(wú)明文規(guī)定的情況，按照罪刑法定原則，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無(wú)罪。

而村基層組織人員在集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行的經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)中，利用管理或者從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的職務(wù)便利而犯罪的，認(rèn)定職務(wù)侵占、挪用資金和非國(guó)家工作人員受賄罪。

總之，在涉農(nóng)惠民領(lǐng)域的貪污賄賂犯罪問(wèn)題的法律適用，筆者建議應(yīng)當(dāng)加大懲罰力度，這有助于推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展，加快農(nóng)村建設(shè)營(yíng)造公平正義的司法環(huán)境，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。作為司法機(jī)關(guān)，我們把涉農(nóng)惠民領(lǐng)域的貪污賄賂犯罪問(wèn)題的法律適用這一方面存在的相關(guān)問(wèn)題搞透，可以更好地為群眾服務(wù)，以我們的實(shí)際行動(dòng)來(lái)響應(yīng)黨的號(hào)召，走好群眾路線，維護(hù)好群眾利益。

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*邱慧芬，河北省邯鄲市磁縣人民檢察院。