□申智軍

（山西警官高等專科學校，山西太原 030021）

一、問題的提出

2012年9月，山西公安在全省范圍內(nèi)開展了“民生警務(wù)親民公安”建設(shè)活動。對此，山西省公安廳劉杰廳長指出:“要著力實施民生警務(wù)，在打造‘親民公安’上求突破。各級公安機關(guān)和廣大民警要從鞏固黨的執(zhí)政地位的高度，牢固樹立民生警務(wù)的理念，準確把握人民群眾對社會平安、公共服務(wù)、公平正義的新期待，建立完善民意主導警務(wù)的工作機制”①《重心下移固本強基努力做好新形勢下的公安基層基礎(chǔ)工作》，劉杰在山西省公安局處長會議上的講話，2012年9月26日。。活動開展一年來，山西公安為全省人民提供了更為方便、快捷和溫暖的服務(wù)，在受到廣大人民群眾認可的同時，也得到了省部領(lǐng)導層的肯定和支持，《法制日報》、《山西日報》、《人民公安報》等媒體對此也進行了專題報道。

但是，通過對“民生警務(wù)”一年來的實踐及效果的觀察，我們也看到了一些公安機關(guān)實施“民生警務(wù)”過程中，在思想認識上存在一些不解和困惑，反映出的問題可以整理歸納為:1．什么是民生警務(wù)?為什么要搞民生警務(wù)?2．民生警務(wù)就是服務(wù)嗎?民生警務(wù)與“公安主業(yè)”之間是什么關(guān)系?兩者能夠達到有機的結(jié)合嗎?3．民生警務(wù)在現(xiàn)代服務(wù)型公安建設(shè)與形成中的地位、功能和作用是什么?顯然，從理論上厘清這些困惑和問題，有利于“民生警務(wù)”的理性展開，有利于“民生警務(wù)”有效性的提高，更有利于“民生警務(wù)”重要功能與作用的發(fā)揮和延展。

二、“民生警務(wù)”是現(xiàn)代服務(wù)型公安的內(nèi)在邏輯

從服務(wù)型政府的視野考察民生警務(wù)，即有助于我們從服務(wù)型政府建設(shè)的大背景下理解和把握“民生警務(wù)”，以推動民生警務(wù)的有效開展，同時也有助于進一步分析探討民生警務(wù)在現(xiàn)代服務(wù)型公安建設(shè)與形成進程中的地位、作用及未來的發(fā)展趨勢和方向，增強開展民生警務(wù)、建設(shè)現(xiàn)代服務(wù)型公安的理性自覺。

（一）“民生警務(wù)”是黨和國家意志的重大體現(xiàn)

在2005年全國十屆人大第三次會議上，我國通過了包含有“努力建設(shè)服務(wù)型政府”目標的政府工作報告;黨的“十七大”政治報告又將“加快行政管理體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府”，作為堅定不移發(fā)展社會主義民主政治的基本任務(wù)提出來。自此，建設(shè)服務(wù)型政府作為政府管理理念、職能和施政模式轉(zhuǎn)變的目標上升為黨和國家的意志。對此，黨的“十八大”重新強調(diào)指出:要“建設(shè)職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府?！雹佟秷远ú灰蒲刂袊厣鐣髁x道路前進為全面建成小康社會而奮斗》，胡錦濤在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告，2012年11月8日。

作為政府的職能部門，建設(shè)現(xiàn)代服務(wù)型公安既是建設(shè)服務(wù)型政府的邏輯延展，是政府行政改革目標的重要組成，也是自2005年以來現(xiàn)代公安改革與發(fā)展的基本任務(wù)和核心目標。從黨和國家的層面看，現(xiàn)代服務(wù)型公安的建設(shè)與形成，必須要體現(xiàn)黨和國家的意志和要求。顯然，在現(xiàn)代服務(wù)型公安整體框架中興起的民生警務(wù)，無論從應(yīng)然的層面還是從實然的層面看，都是黨和國家意志重大體現(xiàn)的現(xiàn)代服務(wù)型公安的內(nèi)在邏輯。

（二）“民生警務(wù)”是人民群眾“公意”的表達

從人民群眾的層面講，“民生警務(wù)”反映了新時期人民群眾對“社會平安、公共服務(wù)、公平正義”的新期待、新要求。這些新期待、新要求從政治學的角度講，涉及到現(xiàn)代政府行政的“合法性”、“道德性”基礎(chǔ)問題。具體到公安機關(guān)，就是如何更好地“執(zhí)法為民”，如何更有效地體現(xiàn)公安機關(guān)及人民警察“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨。因此，新時期人民群眾的新期待、新要求，是“民生警務(wù)”興起和發(fā)展的最根本的原動力。也就是說，“民生警務(wù)”的初衷和目的，就是要服務(wù)人民，滿足人民群眾的新期待、新要求。民生警務(wù)的最高目標，從人民群眾的角度看，就是實現(xiàn)人民群眾滿意度和安全感的最大化;從公安機關(guān)角度看，就是通過開展民生警務(wù)，促進和諧警民關(guān)系建設(shè)，贏得人民群眾的理解、支持和擁護，推動新時期公安隊伍建設(shè)和工作的全面進步與發(fā)展，構(gòu)建現(xiàn)代服務(wù)型公安。

我們黨作為最廣大人民群眾根本利益的代表，在科學發(fā)展觀的指導下，通過對全社會的利益整合，提出并推動了服務(wù)型政府建設(shè)，目的就是要讓全體中國人民公平地享有改革開放的成果。因此，現(xiàn)代服務(wù)型公安，本質(zhì)上必須要體現(xiàn)最廣大人民群眾公平享有“社會平安、公共服務(wù)、公平正義”的公共意志。這個“意志”，用盧梭的話來講，就是人民的“公意”。因此，民生警務(wù)的實施，就是對最廣大人民群眾的“公意”回應(yīng)，因而符合現(xiàn)代服務(wù)型公安的本質(zhì)特征和內(nèi)在邏輯，即民生警務(wù)不是“以公安機關(guān)為本”，而是“以人為本”、“以社會為本”的、是主動傾聽社會和公眾呼聲的、是積極回應(yīng)這種呼聲的、是對這種呼聲負責任的一種現(xiàn)代警務(wù)。

三、“民生警務(wù)”是現(xiàn)代服務(wù)型公安的內(nèi)在規(guī)范

對于這個問題，本文將首先探討服務(wù)型政府基本內(nèi)涵及相關(guān)問題，然后具體分析探討“民生警務(wù)”的內(nèi)涵、特征等，并進一步論證現(xiàn)代服務(wù)型公安的內(nèi)在規(guī)范。

（一）“民生警務(wù)”的基本內(nèi)涵及特征

所謂服務(wù)型政府，就是以提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品為主導職能的現(xiàn)代政府。建設(shè)服務(wù)型政府就是要推進政府從管理理念、職能確定及管理方式由“管制”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變，將政府的公共服務(wù)和社會管理職能放在更為突出的位置。從和諧社會建設(shè)角度講，服務(wù)型政府的根本著眼點和目的就是通過加強公共服務(wù)和社會管理創(chuàng)新“改善民生”;從民主政治建設(shè)角度講，服務(wù)型政府的根本著眼點和目的也是要通過加強公共服務(wù)和社會管理創(chuàng)新“保障民權(quán)”（公民的知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)）［1］的實現(xiàn)。由此，我們可以簡單地從理論上將服務(wù)型政府建設(shè)劃分為兩個階段。但是，從實踐來看，兩者是存在一定相容性的，有時可能還是完全協(xié)調(diào)一致的。準確地講，“改善民生”與“保障民權(quán)”兩者之間存在一些本質(zhì)上的，或邏輯上的有機聯(lián)系，無論在理論上或?qū)嵺`上都是不可能截然分開的。比如，“改善民生”有助于“保障民權(quán)”，而“保障民權(quán)”將使“改善民生”得到更為有效的保障。對此，在實踐中應(yīng)予以高度重視。

從現(xiàn)階段維護我國政治穩(wěn)定和社會穩(wěn)定看，“民生”相對于“民權(quán)”是和諧社會建設(shè)中更為基礎(chǔ)、更為急迫的現(xiàn)實問題。從這個角度講，維護和保障“民生”就是新時期服務(wù)型政府建設(shè)的邏輯和實踐起點。那么，什么是“民生”呢?根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋，民生就是老百姓的生計、生活。由此判斷，民生作為老百姓的生活、生計必然是現(xiàn)實的、具體的、有形的和可以觀察和體驗到的。黨的十八大將改善和保障教育、就業(yè)、收入、社會保障與社會救濟、醫(yī)療衛(wèi)生，維護群眾合法權(quán)益、維護公共安全和社會治安秩序，建立公共服務(wù)體系、實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，實現(xiàn)社會公平正義等諸多事項歸納為現(xiàn)階段的民生問題。這些構(gòu)成了老百姓生計、生活的全部或大部，與老百姓的喜怒哀樂及安居樂業(yè)有著直接的因果聯(lián)系。

根據(jù)上述分析探討，可以將“民生警務(wù)”的基本內(nèi)涵界定為:民生警務(wù)就是以民生的保障和改善為出發(fā)點、著力點和落腳點而開展的現(xiàn)階段各種警務(wù)活動的總稱。這個界定首先突出了民生警務(wù)的“目的性”、“價值性”特征，明確了民生警務(wù)的本質(zhì)，就是全心全意為人民服務(wù)，就是“執(zhí)法為民”;其次，明晰了民生與警務(wù)之間目的與手段關(guān)系的界定，即民生是警務(wù)的目的，警務(wù)是民生保障和改善的重要手段，具體到警務(wù)實踐，就是以民生保障和改善為出發(fā)點、著力點和落腳點的警務(wù)設(shè)計與實施。第三，這個界定同時也明確了民生警務(wù)的“功能性”、“工具性”特征，即通過保障和改善民生，爭取和諧警民關(guān)系重建，發(fā)揮民生警務(wù)在現(xiàn)代服務(wù)型公安建設(shè)與形成過程中的功能和作用。

結(jié)合對近年來全國公安機關(guān)、尤其是山西“民生警務(wù)”一年多的實踐觀察，可以將“民生警務(wù)”的基本特征歸納為:

一是“民生警務(wù)”是主動服務(wù)型警務(wù)。民生警務(wù)體現(xiàn)現(xiàn)代服務(wù)型公安的服務(wù)理念，并將服務(wù)理念落實到了具體的民生警務(wù)活動中。而現(xiàn)代服務(wù)型公安所包含的不僅是“維護民生”層面的內(nèi)容，更多更重要的是“保障民權(quán)”這一涉及到民主政治和法治層面的問題。當然，“維護民生”與“保障民權(quán)”是一個有先后順序的問題，還是一個可以同時進行的問題，還有待探討。但是“保障民權(quán)”是一個必然要面對的問題，而且“民生與民權(quán)”不是能夠截然分開的，或者說，即使是民生問題的有效解決也需要民權(quán)的保障。如只有保障了人民群眾的表達權(quán)，我們的民生警務(wù)才可能有的放矢，而有的放矢的民生警務(wù)才可能是滿足人民群眾真正需要的。

二是“民生警務(wù)”是陽光型警務(wù)。從社會主義民主政治建設(shè)的角度看，服務(wù)型政府及現(xiàn)代服務(wù)型公安建設(shè)的根本著眼點和目的是要通過加強公共服務(wù)和社會管理創(chuàng)新保障民權(quán)（公民的知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)）的實現(xiàn)。為此，服務(wù)型公安機關(guān)建設(shè)，包括民生警務(wù)的開展必須是公開的、透明的。公開透明不僅能夠使群眾及時了解公安工作，及時了解相關(guān)辦事程序，方便群眾辦事，而且能夠使群眾更好地對公安工作進行監(jiān)督，確保公安機關(guān)的權(quán)力在陽光下運行，是加強公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，保障群眾合法權(quán)益，實現(xiàn)社會公平公正的一項重要舉措。

三是“民生警務(wù)”是互動型警務(wù)。民生警務(wù)是要維護和保障民生，如何更好地達到這一目的呢?基本的途徑就是注重與人民群眾多溝通、多交流，也就是加強互動。西方政治學家羅伯特·達爾和米歇爾·哈蒙強調(diào)政策過程的互動性是維持和獲取公共利益的必要條件。［2］也就是說，沒有互動就沒有公共利益的維持和獲取，個體合法權(quán)益的維持和獲取同樣如此。所以只有加強公安機關(guān)與人民群眾的互動，才有可能及時、全面、客觀地了解群眾對社會治安的感受、對公安工作的評價，更加準確地把握人民群眾對社會平安、公共服務(wù)、公平正義的新期待。由此，才有可能將群眾的感受、評價和意見、建議及時轉(zhuǎn)化為加強和改進工作的動力，提升民生警務(wù)的有效性，贏得人民群眾更多的理解、信任和支持，并進而在人民群眾的心目中重塑人民警察的良好形象。

四是“民生警務(wù)”是一種創(chuàng)新型警務(wù)?，F(xiàn)代政府是責任型政府，即對社會與公眾負有相關(guān)責任的政府，這是現(xiàn)代政府賴以生存和發(fā)展的“合法性”及“道德性”的基礎(chǔ)和前提。責任就意味著回應(yīng)，積極回應(yīng)社會與公眾的需要與呼聲，是現(xiàn)代政府最重要的顯性特征之一。因此，從邏輯上講，積極回應(yīng)、不斷滿足人民群眾對公安工作的新期待、新要求形成了新時期民生警務(wù)的核心要旨，當然也是現(xiàn)代服務(wù)型公安的核心要旨。因此，各級公安機關(guān)及廣大民警要以服務(wù)理念為指導，以社會管理創(chuàng)新為基本途徑，不斷創(chuàng)新民生警務(wù)的方式方法，以創(chuàng)新回應(yīng)和滿足人民群眾的新期待、新要求。

五是“民生警務(wù)”是一種制度型警務(wù)。從發(fā)展的視角出發(fā)，“民生警務(wù)”是一種制度型警務(wù)。未來的人民群眾將不僅僅滿足于公安機關(guān)針對其個人的服務(wù)與“恩惠”。隨著人民群眾的自主意識和權(quán)利意識的增強，他們需要各級公安機關(guān)構(gòu)建合理的制度、有效的機制，以保障其公共權(quán)利和個體合法權(quán)益有尊嚴地實現(xiàn)。從過程上講，“民生警務(wù)”的有效開展必然向現(xiàn)代服務(wù)型公安建設(shè)過渡，也必須為現(xiàn)代服務(wù)型公安建設(shè)做出應(yīng)有的貢獻。而現(xiàn)代服務(wù)型公安建設(shè)就是一個無論在理念上、職能上，還是在公共管理和服務(wù)上體現(xiàn)民生和民權(quán)傾向的一種制度、機制建設(shè)。因此，我們必須將“民生警務(wù)”實踐中那些帶有規(guī)律性的措施和做法，上升到制度、機制的層面，將其由短期的、一次性的、具體的行為轉(zhuǎn)化為經(jīng)常性的、常態(tài)化的規(guī)范和要求。

（二）“民生警務(wù)”是現(xiàn)代服務(wù)型公安的內(nèi)在規(guī)范

從現(xiàn)代服務(wù)型公安構(gòu)建的角度看，“民生警務(wù)”是從宏觀到微觀，從上而下推進的一項具有全局性、方向性、關(guān)鍵性影響的重大舉措和創(chuàng)新，充分體現(xiàn)了中國特色社會主義初級階段，公安工作發(fā)展戰(zhàn)略“從管理控制型向執(zhí)法服務(wù)型的轉(zhuǎn)變”［3］的基本內(nèi)涵、特征和要求。從實踐上講，在向“以服務(wù)主導”、“以民意為導向”的現(xiàn)代服務(wù)型公安的轉(zhuǎn)變中，除了意識理念的轉(zhuǎn)變外，目前更為迫切和必要的是社會管理與公共服務(wù)方式的變革與創(chuàng)新，真正推進現(xiàn)代服務(wù)型公安建設(shè)、形成與發(fā)展。而人民公安的性質(zhì)、地位及在國家政治體制中的功能與作用，決定了公安改革與創(chuàng)新，要與我國行政改革與創(chuàng)新，即服務(wù)型政府建設(shè)的目標方向、價值取向、路徑方法等相一致或高度相融。進一步講，盡管現(xiàn)代服務(wù)型公安的社會管理與公共服務(wù)方式轉(zhuǎn)變的內(nèi)在規(guī)范還在不斷形成、發(fā)展和逐步顯現(xiàn)中，但現(xiàn)代服務(wù)型公安的構(gòu)建顯然是要在服務(wù)型政府構(gòu)建的整體框架下進行，因而兩者應(yīng)該也必然呈現(xiàn)高度相融或高度一致的內(nèi)在規(guī)范與特征。

那么，我國服務(wù)型政府社會管理與公共服務(wù)方式的內(nèi)在規(guī)范是什么呢?對此盡管還存在一些不同意見，但在以下相關(guān)問題上，許多政府專家與學者還是取得了相當?shù)墓沧R:“一、由過去以行政命令為主的自上而下單項式的施政方式，逐漸向政府與公民對話溝通雙向互動式的施政方式轉(zhuǎn)變;二、由過去封閉式辦公的方式向政務(wù)公開透明轉(zhuǎn)變;三、由過去行政審批內(nèi)容復(fù)雜、審批層級多、程序繁瑣、審批時間不確定的做法，向減少和規(guī)范行政許可和行政審批，簡化審批層級和程序，方便、快捷、高效轉(zhuǎn)變;四、由過去施政注重上級滿意向注重人民群眾是否滿意轉(zhuǎn)變;五、大力推動政府信息化建設(shè)、電子政務(wù)建設(shè)，實現(xiàn)資源共享，降低行政成本，提高政府公共服務(wù)質(zhì)量”［1］。

由上述分析探討，從“目的”、“價值”層面看，民生警務(wù)是現(xiàn)代服務(wù)型公安的宗旨、意識和理念的強化、內(nèi)化的實踐過程;從“工具”、“手段”的層面看，民生警務(wù)也是現(xiàn)代服務(wù)型公安構(gòu)建的重大方式和路徑，將極大地推進現(xiàn)代服務(wù)型公安的構(gòu)建。

四、“民生警務(wù)”是現(xiàn)代服務(wù)型公安的重塑

從上述分析探討中，我們可以看到民生警務(wù)的興起、發(fā)展和深化，是現(xiàn)代服務(wù)型公安的內(nèi)在邏輯、規(guī)范和要求的體現(xiàn)。那么，民生警務(wù)，或現(xiàn)代服務(wù)型公安只是服務(wù)嗎?這個問題，從實踐上講，屬于所謂的公安“主業(yè)”與“副業(yè)”、“主項”與“雜項”之爭;從理論上講，則是現(xiàn)代服務(wù)型公安職能的定位及排序問題，反映了民生警務(wù)，或現(xiàn)代服務(wù)型公安構(gòu)建的“以服務(wù)為主導”的價值取向。

在我國的政治制度中，公安機關(guān)及人民警察除了具有社會公共管理和公共服務(wù)的職能和作用外，即“服務(wù)職能”，還具有履行維護國家政治穩(wěn)定和社會穩(wěn)定的職能和作用，即“專政職能”或“控制職能”，從政治學角度講，就是階級職能和統(tǒng)治職能?？梢哉f，新中國成立以來的大部分時間，我國公安主要強調(diào)和執(zhí)行的就是“專政職能”或“控制職能”，而且將其放在絕對優(yōu)先的、或崇高或主導的位置，反映了我國公安追求“專政”、“控制”等維護“秩序”的價值取向。

隨著我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的進程，我們黨適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)和和諧社會建設(shè)的需要，通過對全社會的利益整合，適時提出并推動了服務(wù)型政府建設(shè)。由此，政府“服務(wù)行政”的職能開始凸顯。進而，現(xiàn)代服務(wù)型公安的構(gòu)建這一重大課題也提上了極為緊迫的日程。那么，現(xiàn)代服務(wù)型公安在“職能”這一重大問題上如何構(gòu)建呢?對此，我們需要上升到國家的層面，以便對公安機關(guān)的“專政職能”、“控制職能”和“服務(wù)職能”之間的辯證關(guān)系，予以科學說明。

在論述國家（政府）的政治統(tǒng)治職能和社會職能的關(guān)系時，恩格斯指出:“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去。”［4］因此，國家（政府）職能首先是一個由統(tǒng)治職能和社會職能為基本職能所構(gòu)成的職能體系，其履行是全面的、不可偏廢的;其次，國家（政府）職能之間是存在一定辯證關(guān)系的，是相互依賴、相互作用、相互影響的，由此發(fā)揮國家（政府）職能的系統(tǒng)功能和作用;第三，在不同的社會發(fā)展階段，國家（政府）職能的發(fā)揮是有所側(cè)重、有所強調(diào)的，目的是維護國家和社會的正常運行和發(fā)展。在現(xiàn)階段，作為黨和國家的意志，同時也是人民的意志，服務(wù)型政府建設(shè)成為我國行政改革與發(fā)展的主要的引領(lǐng)性、主導性目標。但是，服務(wù)型政府的意涵并不是要用公共服務(wù)和社會管理職能替代政府的經(jīng)濟職能，更不是替代政府的階級職能及其統(tǒng)治職能。對此，有學者提出，新時期我國服務(wù)型政府建設(shè)，要“能夠比較自如地處理國家的階級職能與社會職能的辯證關(guān)系，特別是在社會發(fā)展的平穩(wěn)時期對階級職能做隱性處理;在處理社會關(guān)系時，強調(diào)構(gòu)建和諧社會。”［5］因此，服務(wù)型政府并不是要取消其“政治統(tǒng)治職能”，而是強調(diào)現(xiàn)代政府職能向“以公共服務(wù)為主導”的轉(zhuǎn)變。

公安機關(guān)作為人民民主專政的工具，在向以公共服務(wù)和社會管理職能為主要職能的轉(zhuǎn)變過程中，也要有效地處理“專政職能”與“民主職能”的辯證關(guān)系。具體地講，就是要辯證地處理公安機關(guān)的“專政職能”、“控制職能”和“服務(wù)職能”之間的關(guān)系，這種轉(zhuǎn)變只是新時期公安各項基本職能之間位次的變化，而不是相互替代或取代。進一步講，現(xiàn)代服務(wù)型公安構(gòu)建必須全面、系統(tǒng)、深刻地把握和實現(xiàn)“服務(wù)職能”的引領(lǐng)性、主導性地位、功能和作用，體現(xiàn)現(xiàn)代服務(wù)型公安改善維護民生、保障民權(quán)的“民主價值”追求。

“民生警務(wù)”在追求以維護民生、保障民生、服務(wù)民生為核心價值和目的的過程中，對我國公安的轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展，無論是在理念、職能上，還是在施政方式上都將產(chǎn)生顛覆性影響和作用，這是歷史與現(xiàn)實發(fā)展的必然邏輯，也是民生警務(wù)發(fā)展的趨勢和方向，從這個角度講，民生警務(wù)的開展就是現(xiàn)代服務(wù)型公安的重塑或再造。

［1］周光輝．從管制轉(zhuǎn)向服務(wù):中國政府的管理革命［J］．吉林大學社會科學學報，2008（3）．

［2］王樂夫，陳千全．公共管理的公共性及其社會性之異同分析［J］．中國行政管理，2002（6）．

［3］向 黨．中國警務(wù)改革戰(zhàn)略［M］．北京:中國人民公安大學出版社，2010:79．

［4］馬克思恩格斯選集:第3卷［Z］．北京:人民出版社，1995:219．

［5］朱光磊，于 丹．建設(shè)服務(wù)型政府是轉(zhuǎn)變政府職能的新階段［A］．中國政治學與中國政治發(fā)展30年學術(shù)研討會論文集［C］．中國政治學會，2008:84．