謝 瑜，雷舒越

（四川警察學(xué)院 四川瀘州 646000）

涉外突發(fā)事件應(yīng)急處置機制的構(gòu)建

謝 瑜，雷舒越

（四川警察學(xué)院 四川瀘州 646000）

構(gòu)建涉外突發(fā)事件應(yīng)急處置機制是妥善應(yīng)對涉外突發(fā)事件的必然要求。構(gòu)建涉外突發(fā)事件應(yīng)急處置機制可從以下方面思考：即建立靈敏的情報信息預(yù)警機制；建立科學(xué)的處置預(yù)案機制；建立完善的處置保障機制；建立規(guī)范的新聞發(fā)布機制；建立開放的國際合作機制；完善應(yīng)急處置的法律體系。

涉外突發(fā)事件；應(yīng)急處置；機制

隨著我國改革開放的不斷深入，涉外突發(fā)事件時有發(fā)生，“涉外無小事”，與一般的突發(fā)事件比較，涉外突發(fā)事件更為敏感、處置難度更大。一旦處置不當(dāng)，不但會對國內(nèi)社會治安秩序產(chǎn)生不良影響，而且還可能影響我國與有關(guān)國家的外交關(guān)系，有損我國的國家形象與國際聲譽。

一、問題的背景分析

（一）應(yīng)對全球化背景下風(fēng)險社會的需要。

按照德國社會學(xué)家烏爾里?！へ惪说慕忉?，現(xiàn)代工業(yè)社會也是風(fēng)險社會。在這種類型的社會中，工業(yè)社會中所積累的財富總是被各種風(fēng)險所包圍和環(huán)繞。而且這種風(fēng)險一旦產(chǎn)生，就會呈現(xiàn)全球化的趨勢，不僅威脅的是一個局部國家與地區(qū)的發(fā)展與穩(wěn)定，更多的是會危及其他周邊區(qū)域、國家乃至整個全球社會的發(fā)展與穩(wěn)定[1]。在全球化背景下，全球社會在政治、經(jīng)濟、文化、科技等方面深深交織在一起。涉外突發(fā)事件的發(fā)生不但嚴重威脅著我國的國家安全和利益，也可能會對其他國家、地區(qū)的安全和利益造成威脅。因此，構(gòu)建涉外突發(fā)事件應(yīng)急處置機制是應(yīng)對全球化背景下風(fēng)險社會的需要。

（二）構(gòu)建社會主義和諧社會的需要。

“國家安危，公安系于一半”，公安機關(guān)作為政府的重要職能部門之一，擔(dān)負著新時期維護社會穩(wěn)定和保衛(wèi)公共安全的重要職責(zé)，在處置突發(fā)事件中扮演著重要的角色。習(xí)近平同志就曾指出，公安機關(guān)要充分認識和發(fā)揮自身在構(gòu)建社會主義和諧社會中的特殊作用，不僅要做好防范打擊犯罪、整治社會治安、處置突發(fā)事件等維護社會穩(wěn)定的工作，而且要真正使公安工作的各項任務(wù)都著眼于和諧、致力于和諧，積極做好協(xié)調(diào)社會關(guān)系、化解社會矛盾、維護社會公平正義等工作。涉外突發(fā)事件的發(fā)生不僅會對人民群眾的生命和財產(chǎn)造成損害，而且還會造成社會治安秩序的混亂。積極、妥善地處置涉外突發(fā)事件有利于維護社會穩(wěn)定與消除不和諧的因素。所以，構(gòu)建涉外突發(fā)事件應(yīng)急處置機制也是構(gòu)建社會主義和諧社會的需要。

（三）進一步提高黨執(zhí)政能力的需要。

突發(fā)事件的應(yīng)對能力成為衡量黨執(zhí)政能力的重要指標。當(dāng)前國際局勢發(fā)生深刻變化，我國又處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，我黨面臨越來越復(fù)雜的執(zhí)政環(huán)境，需要經(jīng)常面對來自國際和國內(nèi)在政治、經(jīng)濟、文化等方面突如其來的挑戰(zhàn)和考驗。而處置涉外突發(fā)事件是一個新課題，有許多亟待研究的新問題。深入研究涉外突發(fā)事件不同于一般突發(fā)事件的規(guī)律，認真總結(jié)涉外突發(fā)事件處置實踐的經(jīng)驗和不足，思考如何構(gòu)建科學(xué)的涉外突發(fā)事件應(yīng)急處置機制，有助于進一步全面提升黨和政府從容應(yīng)對各類復(fù)雜突發(fā)事件的能力。從這個意義上講，構(gòu)建涉外突發(fā)事件應(yīng)急處置機制也是進一步提高黨執(zhí)政能力的需要。

二、涉外突發(fā)事件應(yīng)急處置機制的界定

（一）涉外突發(fā)事件的內(nèi)涵。

1.涉外突發(fā)事件的定義。《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第3條規(guī)定：“本法所稱突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。”筆者認為涉外突發(fā)事件是指突然發(fā)生的嚴重破壞或影響國家安全利益和社會正常秩序，具有涉外因素的非正常事件。

2.涉外突發(fā)事件的主要特征。一是涉外性。涉外性是指事件的行為主體、被侵犯的客體或法律事實等三要素中必定有一個要素具有涉外因素，所謂涉外因素是指與外國人 （包括無國籍人）、外國組織機構(gòu)、外國國家、國際組織發(fā)生聯(lián)系。這是涉外突發(fā)事件區(qū)別于其他突發(fā)事件的最基本特征。二是突發(fā)性。出乎意料，突然引發(fā)是涉外突發(fā)事件的重要特征。在涉外突發(fā)事件發(fā)生之前往往沒有明顯預(yù)兆，事件突如其來、偶然難測，常常是在來不及或難以防范、控制的情形下發(fā)生。三是危害性。涉外突發(fā)事件一旦發(fā)生，必然會引起國內(nèi)外媒體的廣泛關(guān)注，嚴重者還會對中外公民的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)益造成侵害，甚至對國家安全利益和國家關(guān)系造成損害。

3.涉外突發(fā)事件的分類。第一，從侵害對象的角度分類，可分為侵害外國國家的突發(fā)事件、侵害外國人的突發(fā)事件、侵害中國國家的突發(fā)事件、侵害中國公民的突發(fā)事件。涉及國家的事件往往涉及一定的具體的人，而涉及具體人的事件一般不涉及國家，除非其具有代表國家的身份而涉及國家利益。第二，從行為對象的角度分類，可分為以外國國家或外國人為對象的突發(fā)事件、外國人以中國國家和中國公民為對象的突發(fā)事件。由于對象不同，處理方法也不同。對以外國國家為對象的突發(fā)事件，要注意根據(jù)當(dāng)前國內(nèi)外的政治及經(jīng)濟形勢，由有權(quán)代表我國的部門處理。對以外國人為對象的突發(fā)事件，在行使我國司法主權(quán)的前提下，按照國際準則處理。對以我國國家為對象的突發(fā)事件，要堅決依法捍衛(wèi)我國的主權(quán)、安全和利益不受侵害。對以中國公民為對象的突發(fā)事件，要依法積極保障其合法權(quán)益，懲治違法者。第三，從事件發(fā)生地點的角度分類，可分為發(fā)生在中國領(lǐng)域內(nèi)和中國領(lǐng)域外的涉外突發(fā)事件。對發(fā)生在我國領(lǐng)域內(nèi)的涉外突發(fā)事件，要依照我國法律和有關(guān)國際公約、雙邊協(xié)議處理。對發(fā)生在我國領(lǐng)域之外的，在處理時必須考慮我國與涉外突發(fā)事件發(fā)生地所在國家的關(guān)系、該國法律，以及兩國是否共同加入有關(guān)國際公約，是否簽訂有司法協(xié)助協(xié)議等因素。第四，從事件性質(zhì)的角度分類，可分為涉外刑事突發(fā)事件、涉外治安突發(fā)事件和涉外突發(fā)災(zāi)害事故。涉外刑事突發(fā)事件主要是指涉及外國國家或外國人的空中與海上劫持行動，劫持人質(zhì)、爆炸和國際恐怖活動案件，以及其他突然發(fā)生的重大刑事案件。涉外治安突發(fā)事件主要指涉及外國國家或外國人的群體違反治安管理的案件，極有可能進一步發(fā)展為涉外刑事案件。涉外突發(fā)災(zāi)害事故，是指不以人的意志為轉(zhuǎn)移的涉及外國國家利益或外國人的不可抗拒的自然災(zāi)害[2]。

（二）涉外突發(fā)事件應(yīng)急處置機制的含義。

《現(xiàn)代漢語詞典》對“應(yīng)急”的解釋是：應(yīng)付迫切的需要，對“處置”的解釋是：（1）處理；（2）發(fā)落、懲治。本文要探討的應(yīng)急處置，是指公安機關(guān)為了應(yīng)對突發(fā)事件而實施的的計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等行為[3]?！皺C制”一詞最早源于希臘文，原指機器的構(gòu)造和工作原理。在社會學(xué)中，機制是指一定機構(gòu)或組織的機能，以及這個機構(gòu)或組織，與其機能之間的相互作用關(guān)系。應(yīng)急處置機制，即公安機關(guān)為應(yīng)對突發(fā)事件而建立起來的一系列有計劃、有組織的管理體制、方式、手段、制度、程序及其內(nèi)在的相互關(guān)系所形成的有機體系[4]。

綜上所述，筆者認為涉外突發(fā)事件應(yīng)急處置機制，就是指處置涉外突發(fā)事件所必須具備的多種要素相互作用、相互聯(lián)系的整體工作系統(tǒng)。

三、關(guān)于構(gòu)建涉外突發(fā)事件應(yīng)急處置機制的幾點思考

（一）建立靈敏的情報信息預(yù)警機制。

所謂預(yù)警，就是在警情發(fā)生之前對其進行預(yù)先警報，使人們能夠及時采取措施，防止危難結(jié)果的發(fā)生?，F(xiàn)代公共安全管理理論認為，提前掌握情報，有針對性地進行準備是投入最小而成效最大的工作。涉外突發(fā)事件受到國內(nèi)外諸多因素的影響，而其從醞釀、萌芽到發(fā)生必然有一個過程，所以只有及早發(fā)現(xiàn)相關(guān)情報信息，才能把事件制止于萌芽狀態(tài)之中，從而掌握處置工作的主動權(quán)。因此，建立靈敏的情報信息預(yù)警機制勢在必行。

首先，公安機關(guān)要利用各種公開與秘密手段，多層次、多渠道地收集情報信息。對國內(nèi)外敵對勢力、敵對分子容易插手的民族、宗教、高校、外資企業(yè)等一些敏感部門，公安機關(guān)在日常的警務(wù)工作中，要充分發(fā)揮廣泛接觸社會面的優(yōu)勢，大力加強秘密情報工作，獲取深層次情報，及時捕捉涉外突發(fā)事件的苗頭[2]，做到早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早控制、早解決?；鶎訌V大公安民警、基層治保組織和廣大治安積極分子直接接觸到社會各個階層和各個方面，可以了解掌握可能發(fā)生突發(fā)事件的第一手材料和信息，是信息情報收集的最主要的渠道，在涉外突發(fā)事件信息情報收集中也同樣要發(fā)揮他們的主力軍作用。其次，注重情報信息數(shù)據(jù)庫的建設(shè)。建立嚴格的情報分析、研判、利用、反饋制度，加強跨地區(qū)、各警種之間的情報信息共享。再次，建立情報信息工作責(zé)任制，以調(diào)動廣大民警開展情報信息工作的積極性和主動性。

（二）建立科學(xué)的處置預(yù)案機制。

“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。”處置預(yù)案是公安機關(guān)通過對情報信息的分析研究，所制定的應(yīng)對突發(fā)事件的處置計劃和行動方案。建立科學(xué)的處置預(yù)案是涉外突發(fā)事件處置是否成功的重要前提，它可以使公安機關(guān)從容應(yīng)對各種復(fù)雜的突發(fā)情況，做到臨戰(zhàn)不亂，處變不驚。許多涉外突發(fā)事件的發(fā)生，往往與國內(nèi)外的政治、經(jīng)濟、文化、外交、宗教等因素有關(guān)。因此，公安機關(guān)一定要保持高度的政治敏銳性，持續(xù)關(guān)注國內(nèi)外社會動態(tài)，對不安定因素的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢做到心中有數(shù)，平時大量收集涉外突發(fā)事件處置的案例，認真分析研究常見涉外突發(fā)事件的特點、成因、性質(zhì)和規(guī)律，制定科學(xué)的處置預(yù)案。

首先，注重處置預(yù)案設(shè)計的針對性。根據(jù)突發(fā)事件的不同類型，制定相應(yīng)的處置預(yù)案；也可根據(jù)后果和影響的大小，制定不同級別的處置預(yù)案，例如預(yù)案可分為Ⅳ級、Ⅲ級、Ⅱ級、Ⅰ級四種，其中Ⅳ級是一般，Ⅲ級是較大，Ⅱ級是重大，Ⅰ級是特別重大。其次，提高處置預(yù)案設(shè)計的可操作性。通過對目前我國各地涉外突發(fā)事件處置預(yù)案進行分析，可以發(fā)現(xiàn)普遍存在的問題是：預(yù)案內(nèi)容簡單，規(guī)定過于籠統(tǒng)，多采用原則性的語言描述，而缺乏具體的情景描述，可操作性不強，而英國、美國、加拿大等國的應(yīng)急預(yù)案則內(nèi)容豐富詳細，篇幅較長，具有很強的可操作性[5]。所以在今后應(yīng)著重研究如何提高處置預(yù)案設(shè)計的可操作性。再次，重視處置預(yù)案的修訂工作。理論來源于實踐，處置預(yù)案制定后，應(yīng)及時印發(fā)有關(guān)單位和公安民警認真學(xué)習(xí)和熟悉，并組織多次模擬的實戰(zhàn)演練，提高他們的處置能力和水平，并在處置的具體實踐中要總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，以便對工作預(yù)案進行不斷的調(diào)整、修訂和完善。建議學(xué)習(xí)英國、美國、加拿大等國在預(yù)案中增設(shè)修訂條款，例如，英國的有關(guān)規(guī)定要求每三個月就應(yīng)當(dāng)對預(yù)案中的聯(lián)系方式等信息進行糾正，并應(yīng)當(dāng)階段性地對預(yù)案進行重新審查；如果預(yù)案有修訂，應(yīng)當(dāng)及時公布[5]。

（三）建立完善的處置保障機制。

第一，在警力保障方面，“工欲善其事，必先利其器”，警員是戰(zhàn)斗的主體，高素質(zhì)的警員對于處置的成敗具有決定性的影響。公安機關(guān)應(yīng)重視培養(yǎng)精通外語、掌握涉外法律法規(guī)、了解涉外風(fēng)俗和禮儀、具有良好的溝通和協(xié)調(diào)能力、具備豐富應(yīng)急處置經(jīng)驗的人才。實踐中，一些地方已經(jīng)成立應(yīng)急處突大隊，那么應(yīng)單獨成立涉外突發(fā)事件處置的小分隊，平時多開展相關(guān)培訓(xùn)和演練，著重培養(yǎng)其面對涉外突發(fā)事件的整體作戰(zhàn)能力和快速反應(yīng)能力。以日本為例，如果在海外發(fā)生對日本人或國家權(quán)益造成傷害的恐怖事件，警察廳要派遣由具備人質(zhì)談判和鑒別等專門技能人員組成的國際恐怖主義緊急工作小組，開展情報信息和搜救等工作[6]。

第二，在裝備保障方面，“兵馬未動，糧草先行”，先進的警務(wù)裝備有助于處置任務(wù)安全、有效地完成。經(jīng)費不足和裝備落后是制約涉外突發(fā)事件處置工作的較為突出的問題，對此各級公安機關(guān)必須在思想上高度重視，積極向黨委、政府匯報，爭取經(jīng)費支持。將經(jīng)費重點用于應(yīng)對恐怖劫機、劫持人質(zhì)、爆炸、暗殺等重大涉外突發(fā)事件的情報信息處理、存儲、加密傳輸?shù)刃畔⑾到y(tǒng)設(shè)備和監(jiān)控、取證、檢驗、鑒定等技術(shù)器材、裝備建設(shè)，并加強非殺傷性武器的研制開發(fā)，盡快填補處置涉外突發(fā)事件裝備建設(shè)的空白[2]。

（四）建立規(guī)范的新聞發(fā)布機制。

在我國信息化程度日益提高和法制建設(shè)日益發(fā)展的形勢下，公眾的民主意識也在不斷增強，面對突發(fā)事件的基本需求之一就是知情權(quán)。為積極應(yīng)對社會信息化帶來的嚴峻挑戰(zhàn)，必須建立規(guī)范的新聞發(fā)布機制，重視涉外突發(fā)事件的輿論引導(dǎo)工作。公安機關(guān)的性質(zhì)決定了其容易成為社會關(guān)注的熱點、媒體炒作的焦點和境內(nèi)外敵對勢力攻擊的重點。對此公安機關(guān)必須切實采取有力措施，趨利避害，牢牢掌握公安新聞輿論的主導(dǎo)權(quán)。一般情況下，涉外突發(fā)事件不宜宣傳報道，有關(guān)情況需要公開報道的，必須經(jīng)政府部門審核同意，以適當(dāng)形式發(fā)布。按照公安部的規(guī)定，地方公安機關(guān)對于重大敏感事件要履行特別的請示制度[7]。凡涉外重大突發(fā)事件，需及時請示公安部，由公安部商中央有關(guān)部門決定是否發(fā)布、由誰發(fā)布。

具體的工作要求有以下兩點：一是建立新聞發(fā)言人制度。地市級以上公安機關(guān)應(yīng)確定政治素質(zhì)高、精通涉外業(yè)務(wù)的同志作為新聞發(fā)言人，充分發(fā)揮新聞發(fā)言人的作用，依靠國內(nèi)主流媒體及時發(fā)布客觀準確的信息，切實把公安新聞發(fā)布制度建設(shè)成為正確引導(dǎo)輿論的權(quán)威渠道。二是與新聞媒體保持良好合作關(guān)系。加強與媒體的聯(lián)系，有效地引導(dǎo)媒體，主動發(fā)布新聞，請媒體加強新聞宣傳管理，嚴把輿論關(guān)，避免不實、不當(dāng)?shù)男麄鲌蟮缹?dǎo)致不良社會影響。英國警學(xué)專家查理斯·斯文森認為：“不管是傳統(tǒng)媒體，還是電子媒體，都有可能成為警察部門有力的合作伙伴或極具破壞性的對手。”在當(dāng)今這個網(wǎng)絡(luò)盛行的時代，還需要針對網(wǎng)絡(luò)媒體受眾廣泛、互動性強的特點，注重與網(wǎng)絡(luò)媒體的溝通，以便有效引導(dǎo)社會輿論[8]。

（五）建立開放的國際合作機制。

在全球化背景下，國際交往與聯(lián)系日益密切，涉外突發(fā)事件由于其涉外性，如果單靠一國處置會力不從心，亟需加強國際合作。因此，為了適應(yīng)全球化發(fā)展趨勢的需要，處置涉外突發(fā)事件需要開放的胸襟，建立開放的國際合作機制尤為必要。

一是我國公安機關(guān)與國外警界應(yīng)積極開展交流與合作，學(xué)習(xí)和借鑒有關(guān)國家、地區(qū)及國際組織在應(yīng)急處置領(lǐng)域的先進經(jīng)驗，從而提高我們的應(yīng)急處置水平。二是我國應(yīng)積極參加有關(guān)國際組織，與其他國家開展應(yīng)急管理項目合作，積極參與國際應(yīng)急救援。三是積極參與締結(jié)、加入有關(guān)國際公約，共同應(yīng)對各類跨國或世界性突發(fā)事件。以反擊核恐怖主義為例，中國就于2005年加入了《制止核恐怖行為國際公約》[9]。

（六）完善應(yīng)急處置的法律體系。

目前我國涉外突發(fā)事件處置的法律依據(jù)主要有《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《戒嚴法》、《集會游行示威法》、《治安管理處罰法》、《人民警察法》等[10]，從立法上來說存在一些空白和不足。例如，我國的涉外突發(fā)事件處置程序規(guī)定散見于相關(guān)的法律法規(guī)中，如《關(guān)于處理涉外案件若干問題的規(guī)定》、《關(guān)于處理外國人違反治安管理案件若干問題的通知》、《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》等，但這些規(guī)定只是公安機關(guān)處置涉外突發(fā)事件的內(nèi)部規(guī)定，法律位階較低，規(guī)定不夠明確、完善，在實踐中容易導(dǎo)致出現(xiàn)執(zhí)法者執(zhí)法不規(guī)范的情形，不利于保護執(zhí)法對象的合法權(quán)益。完善的法律體系在涉外突發(fā)事件處置中具有重要的作用，它不僅使得應(yīng)對突發(fā)事件更為有序，而且有助于更好地保障人權(quán)。因此，完善涉外突發(fā)事件應(yīng)急處置的法律體系十分重要。

一是建立涉外突發(fā)事件信息批露制度，使信息披露規(guī)范化，有利于保障公眾的知情權(quán)。同時由于涉外突發(fā)事件的敏感性，在信息披露時應(yīng)注意堅持適度性和策略性相結(jié)合的原則。二是建立涉外突發(fā)事件處置中國內(nèi)法規(guī)范與國際法規(guī)范相協(xié)調(diào)的制度，這是由涉外突發(fā)事件的涉外性所決定的，有時處置的法律依據(jù)也有國際法規(guī)范。三是建立統(tǒng)一的涉外突發(fā)事件處置程序性制度[10]，處置突發(fā)事件更應(yīng)遵循正當(dāng)法律程序，只有程序設(shè)計科學(xué)、民主，堅持“以人為本”的立法理念，才能保證處置工作順利開展和最大限度保護公民權(quán)益。四是建立涉外突發(fā)事件應(yīng)急處置的法律監(jiān)督制度，主要是加強應(yīng)急處置過程中的權(quán)力監(jiān)督，防止公安機關(guān)在執(zhí)法中濫用職權(quán)[11]。

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（責(zé)任編輯：吳良培）

D035.34

A

1674-5612（2014）06-0066-05

謝 瑜，（1981-），女，四川瀘州人，碩士，四川警察學(xué)院治安系講師，研究方向：涉外警務(wù)、治安學(xué)。

雷舒越，（1986-），女，河南新鄉(xiāng)人，碩士，四川警察學(xué)院治安系講師，研究方向：治安學(xué)。