馮貴霞，呂俊平

(山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，濟(jì)南 250100)

新型城鎮(zhèn)化實(shí)踐中的農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)策略探析

馮貴霞，呂俊平

(山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，濟(jì)南 250100)

基于各地城鎮(zhèn)化的起點(diǎn)和推進(jìn)手段的差異，新型城鎮(zhèn)化在實(shí)踐上可以分為小城鎮(zhèn)引領(lǐng)型點(diǎn)式城鎮(zhèn)化、服務(wù)社區(qū)引領(lǐng)型片式城鎮(zhèn)化、大城市輻射型面式城鎮(zhèn)化三種模式。與新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展需求相比，農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)還面臨著諸多問題，既有一般性的能力不足、結(jié)構(gòu)不合理、公共服務(wù)供給不足等問題，也因不同基礎(chǔ)、不同路徑存在各自的特殊性。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，既要從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)化的一般規(guī)律中確定基層政權(quán)建設(shè)的基本思路，更要因地制宜，有針對性地解決不同類型城鎮(zhèn)化中農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的問題和挑戰(zhàn)。

新型城鎮(zhèn)化;點(diǎn)式城鎮(zhèn)化;面式城鎮(zhèn)化;農(nóng)村基層政權(quán)

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，市場機(jī)制和政府調(diào)控是促進(jìn)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的重要力量，其中政府調(diào)控在促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康、有序發(fā)展方面起著關(guān)鍵作用。隨著城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展，農(nóng)村基層政權(quán)的職能作用更加凸顯，工作任務(wù)面臨更大的挑戰(zhàn)和壓力，其職能定位、工作方式甚至組織結(jié)構(gòu)都在發(fā)生變化。探討農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)及其應(yīng)對策略，是研究農(nóng)村向城市發(fā)展的基本思路之一。本文立足于山東省城鎮(zhèn)化進(jìn)程，結(jié)合對德州陵縣、濰坊諸城、歷城區(qū)鮑山三個富有代表性城鎮(zhèn)的調(diào)研結(jié)果，分析新型城鎮(zhèn)化的不同發(fā)展模式下，農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)面臨的主要問題及難點(diǎn)，探尋不同發(fā)展模式中農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的基本思路及對策。

一、城鎮(zhèn)化發(fā)展理念的轉(zhuǎn)型與實(shí)踐創(chuàng)新

(一)發(fā)展理念轉(zhuǎn)型:從“半城鎮(zhèn)化”到新型城鎮(zhèn)化

本世紀(jì)初，我國在第十個五年計劃綱要中明確了城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。黨的十八大以來，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)成為全國關(guān)注的熱點(diǎn)。在我國政府體系頂層，城鎮(zhèn)化也被定位為改革最大的紅利，是未來中國經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的巨大引擎，也是“擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在”［1］。那么如何發(fā)揮城鎮(zhèn)化的動力源泉作用，促進(jìn)內(nèi)需，共享紅利?實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的轉(zhuǎn)型，堅持走新型城鎮(zhèn)化道路是必然的選擇。

土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化不協(xié)調(diào)是以往城鎮(zhèn)化道路的突出問題。由于土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化，導(dǎo)致我國許多地區(qū)“半城鎮(zhèn)化”特征明顯，出現(xiàn)了城鎮(zhèn)化形態(tài)和布局不均衡，受資源和環(huán)境約束嚴(yán)峻等一系列問題。其中，最為突出的就是“半城鎮(zhèn)化”人口的大量存在，市民化進(jìn)程滯后。被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口的2．34億農(nóng)民工及其隨遷家屬，雖然在城鎮(zhèn)就業(yè)和生活，卻未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)［2］，他們與真正的城鎮(zhèn)居民相比并不具有平等的權(quán)利和待遇，難以真正融入城市。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的一系列突出問題，倒逼各級政府城鎮(zhèn)化發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變。同時，城鎮(zhèn)化是一系列公共政策的集合［3］，城鎮(zhèn)化理念的轉(zhuǎn)變也要求城鎮(zhèn)化指導(dǎo)思想、發(fā)展戰(zhàn)略、政策理念及政策設(shè)計的轉(zhuǎn)變。

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014－2020年)》提出，要緊緊圍繞全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，加快轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，以人的城鎮(zhèn)化為核心，以城市群為主體形態(tài)，以綜合承載能力為支撐，以體制機(jī)制創(chuàng)新為保障，走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化最為核心的區(qū)別在于其以人為本，以促進(jìn)人的發(fā)展為宗旨，強(qiáng)調(diào)由過去片面追求城市規(guī)模擴(kuò)大、空間擴(kuò)張，變?yōu)橐蕴嵘擎?zhèn)文化、公共服務(wù)、社會保障等內(nèi)涵為中心，真正使城鎮(zhèn)成為具有較高品質(zhì)的宜居宜業(yè)之所。新型城鎮(zhèn)化不是簡單的城鎮(zhèn)人口比例增加和城市面積擴(kuò)張，而是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會保障等一系列由“鄉(xiāng)”到“城”的重要轉(zhuǎn)變，是建立起一種從公共服務(wù)、社會管理到生活方式的城鎮(zhèn)化，是以人為核心，特別是以人的生活質(zhì)量提升與全面發(fā)展為目標(biāo)的城鎮(zhèn)化。

(二)實(shí)踐模式創(chuàng)新:因地制宜的新型城鎮(zhèn)化道路

實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是統(tǒng)籌我國城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的一項重要舉措，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化的必然選擇。然而，對于我國這樣一個農(nóng)村人口眾多、資源緊缺、環(huán)境脆弱、地區(qū)差異大的發(fā)展中大國，順利推進(jìn)并完成城鎮(zhèn)化，并非一蹴而就之事。

2013年6月，國務(wù)院第一次明確提出各類城市具體的城鎮(zhèn)化路徑:“按照因地制宜、分步推進(jìn)、存量優(yōu)先、帶動增量的原則，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點(diǎn)，兼顧異地就業(yè)城鎮(zhèn)人口，統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化”［4］，明確了我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的總體思路，即因地制宜，根據(jù)各地實(shí)際情況探索適合本地的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。

從全國范圍來看，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化已是普遍現(xiàn)象，但由于區(qū)位條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)等程度的差異，各地在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中會呈現(xiàn)出各自的特點(diǎn)。結(jié)合對山東省內(nèi)城鎮(zhèn)化富有代表性的地區(qū)的調(diào)查，基于各地城鎮(zhèn)化的起點(diǎn)和推進(jìn)手段的差異，本文認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化有三種基本實(shí)踐類型。

1．小城鎮(zhèn)引領(lǐng)的點(diǎn)式城鎮(zhèn)化。這種類型是農(nóng)業(yè)縣域內(nèi)的城鎮(zhèn)化道路，其發(fā)展背景是:縣域內(nèi)以農(nóng)業(yè)為主，現(xiàn)有城鎮(zhèn)化比例低，城鎮(zhèn)化發(fā)展思路主要是通過建設(shè)中心城鎮(zhèn)，以集聚農(nóng)村人口;發(fā)展動力來自外部力量的推動，目的是建設(shè)生活方式城鎮(zhèn)化的農(nóng)村社區(qū)。如德州陵縣是典型的農(nóng)業(yè)縣，在能夠納入土地增減掛鉤的村莊中，該縣通過農(nóng)村社區(qū)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)園區(qū)的“雙區(qū)共建”方式，著力建設(shè)農(nóng)村小城鎮(zhèn)，走村莊集聚式的新型城鎮(zhèn)化道路。

2．服務(wù)社區(qū)引領(lǐng)的片式城鎮(zhèn)化。這種類型是縣級市域內(nèi)的城鎮(zhèn)化道路，其發(fā)展背景是:市域內(nèi)工業(yè)基礎(chǔ)好，城鎮(zhèn)化比例高，財政實(shí)力強(qiáng)，城鎮(zhèn)化發(fā)展思路主要是通過建設(shè)服務(wù)社區(qū)，大力推進(jìn)市域內(nèi)的城鄉(xiāng)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施一體化，實(shí)現(xiàn)市域內(nèi)的全面城鎮(zhèn)化。如濰坊諸城是全國百強(qiáng)縣，該市通過“城、鎮(zhèn)、社區(qū)”一體化布局，服務(wù)先行，全面推進(jìn)建設(shè)農(nóng)村社區(qū)，開辟農(nóng)民不進(jìn)城入鎮(zhèn)而就地城鎮(zhèn)化發(fā)展的新路徑。

3．大城市輻射的面式城鎮(zhèn)化。這種類型指大城市郊區(qū)的城鎮(zhèn)化道路，其發(fā)展背景是:處于大城市的郊區(qū)，接受大城市的充分輻射，在城市形態(tài)、產(chǎn)業(yè)方式等方面已經(jīng)城市化，城鎮(zhèn)化發(fā)展思路主要是通過管理體制變革，實(shí)現(xiàn)郊區(qū)、市區(qū)管理體制的一體化，完成向城市社區(qū)的轉(zhuǎn)型。如濟(jì)南市歷城區(qū)原先是該市的郊區(qū)，隨著濟(jì)南市城區(qū)范圍的擴(kuò)展，歷城區(qū)將轄區(qū)內(nèi)的“鎮(zhèn)”逐步改為街道辦事處，實(shí)現(xiàn)市區(qū)、郊區(qū)管理體制的一體化，改變城市郊區(qū)的面貌，走“提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”的城鎮(zhèn)化道路。

可見，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)和工業(yè)化水平的不同，這三種實(shí)踐類型在城鎮(zhèn)化過程中表現(xiàn)出明顯的差異，既體現(xiàn)了我國城鎮(zhèn)化發(fā)展實(shí)踐的創(chuàng)新性，也反映了我國推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的艱巨性。

二、不同城鎮(zhèn)化道路對農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)提出的挑戰(zhàn)

新型城鎮(zhèn)化為我國城市與農(nóng)村發(fā)展指明了總體方向，也對農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)提出了新的挑戰(zhàn)。城鎮(zhèn)形態(tài)的改變、服務(wù)內(nèi)容的改變，都對基層政權(quán)建設(shè)提出了新的要求，包括基層政權(quán)組織的職能定位、組織結(jié)構(gòu)、工作方式，都應(yīng)該適應(yīng)城鎮(zhèn)化建設(shè)所帶來的變化。目前，我國新型城鎮(zhèn)化過程中基層政權(quán)建設(shè)主要面臨職能弱化、職能定位不明、公共服務(wù)供給不足、組織管理體系建設(shè)滯后等普遍性問題?；鶎诱?quán)能力不足，影響政府引導(dǎo)能力的發(fā)揮;基層政府與村民自治組織定位不明，出現(xiàn)以“鄉(xiāng)政”代“民治”的現(xiàn)象;社區(qū)建設(shè)與城鎮(zhèn)化過程脫鉤，出現(xiàn)了公共服務(wù)供給不足問題;基層組織建設(shè)滯后于城鎮(zhèn)化水平，帶來社會管理困難［5］。

然而，在因地制宜的發(fā)展思路下，不同的城鎮(zhèn)化模式建設(shè)過程中，農(nóng)村基層政權(quán)轉(zhuǎn)型所面臨的挑戰(zhàn)具有不同的特點(diǎn)。通過對陵縣“雙區(qū)共建”、諸城市“農(nóng)村社區(qū)化”、濟(jì)南歷城區(qū)“鎮(zhèn)改辦”三種典型的城鎮(zhèn)化實(shí)踐的調(diào)查分析，本文發(fā)現(xiàn)不同類型的城鎮(zhèn)化實(shí)踐中，農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)要解決的關(guān)鍵問題不同。

(一)認(rèn)同和資金問題在小城鎮(zhèn)引領(lǐng)型的城鎮(zhèn)化過程中尤為突出

在以農(nóng)業(yè)為主的縣域內(nèi)，通過建設(shè)小城鎮(zhèn)以推進(jìn)城鎮(zhèn)化面臨的一個重要的問題是怎樣讓農(nóng)民認(rèn)識和接受城鎮(zhèn)化，適應(yīng)居民意識、生活方式的轉(zhuǎn)變。解決途徑就是要盡快建立與村莊撤并相適應(yīng)的新的組織體系，使村的組織運(yùn)行模式轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)的運(yùn)作方式，使村民自治法律、基層政權(quán)建設(shè)的法律相接軌，增強(qiáng)農(nóng)村居民“合村”后的歸屬感，提高其“并居”的認(rèn)同感。在德州陵縣“雙區(qū)共建”模式中，社區(qū)的基層政權(quán)運(yùn)作方式仍是按照原有村的組織領(lǐng)導(dǎo)運(yùn)作，新的社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子尚未民主選舉出。從目前來看，在這個過渡期，運(yùn)行原來村的組織體系，有利于社區(qū)的分部管理，也有利于工作的順利開展，但一旦度過這個時期，原有的政權(quán)體系顯然不符合新社區(qū)的管理要求。農(nóng)村基層自治組織承擔(dān)著宣傳和落實(shí)黨和國家在農(nóng)村的各項方針政策、帶領(lǐng)群眾致富、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的重要職能。由村變?yōu)樯鐓^(qū)，社區(qū)不僅要承接以前村的職能，還要被賦予新的社區(qū)職能。同時，新聚居區(qū)和小城鎮(zhèn)的建設(shè)還面臨著巨大的資金缺口，如果沒有可持續(xù)的資金支持，而由農(nóng)民來負(fù)擔(dān)，那么“被上樓”、“被返貧”就不會是個別現(xiàn)象。

(二)基層服務(wù)體系的持續(xù)性是服務(wù)社區(qū)引領(lǐng)型城鎮(zhèn)化發(fā)展的難點(diǎn)

經(jīng)過二十多年的村民自治實(shí)踐，農(nóng)民的權(quán)利意識、規(guī)則意識、參與意識不斷增強(qiáng)，對自身經(jīng)濟(jì)利益、政治利益的維護(hù)更為自覺，訴求方式也更為理性與多元，對當(dāng)前基層民主政治的要求更為迫切，對服務(wù)的要求遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于承擔(dān)成本的意愿?；鶎臃?wù)體系已然建構(gòu)成型，但如何持續(xù)甚至不斷拓展，是服務(wù)社區(qū)引領(lǐng)型城鎮(zhèn)化實(shí)踐中農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的一大難點(diǎn)。

首先，社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施匱乏，財力投入不足，始終是社區(qū)建設(shè)的“瓶頸”。在濰坊諸城的實(shí)踐中，盡管政府在財政投入上加大了保障力度，也積極引入市場、社會力量，但與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的需求相比，依然面臨著非常大的壓力。其次，基層政權(quán)與服務(wù)型管理不匹配。政府職能轉(zhuǎn)變不到位導(dǎo)致社區(qū)角色與職能錯位，事責(zé)分離、權(quán)責(zé)分離、事財分離現(xiàn)象比較突出。長期以來，有些職能部門把社區(qū)居委會作為自身的工作機(jī)構(gòu)職能的延伸，把本屬于自己職責(zé)范圍的工作下派給社區(qū)，卻沒有下放相應(yīng)的權(quán)利、提供必要的工作條件，致使責(zé)權(quán)不一致;有些職能部門的“工作進(jìn)社區(qū)”不是服務(wù)到社區(qū)，而是任務(wù)到社區(qū)，導(dǎo)致社區(qū)居委會行政化傾向明顯，社區(qū)自治作用發(fā)揮得不好，居民的認(rèn)同感和歸屬感較弱。再次，社區(qū)服務(wù)體系尚不完善，雖然街道、社區(qū)都建立了社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)，但作用發(fā)揮不夠，社區(qū)服務(wù)只是停留在較淺的層面。社區(qū)服務(wù)隊伍不夠健全，服務(wù)專業(yè)化水平不高，信息化服務(wù)尚處于起步階段。大多數(shù)管理服務(wù)資源主要集中在社區(qū)中心村，對非中心村居民的公共服務(wù)、社會管理相對滯后，使其一定程度上存在被邊緣化的問題。

同時，處理好人口、資源和環(huán)境三者的關(guān)系，統(tǒng)籌區(qū)位優(yōu)勢、資源條件和人口規(guī)模，合理確定小城鎮(zhèn)建設(shè)的數(shù)量、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、功能，都對基層政權(quán)科學(xué)規(guī)劃、持續(xù)發(fā)展能力提出了挑戰(zhàn)。社區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，內(nèi)容簡要片面，缺乏針對性和可操作性;有的存在短視行為，只注重眼前利益，甚至不惜以犧牲環(huán)境和資源為代價。不少經(jīng)濟(jì)合作組織規(guī)模小、輻射面窄、帶動能力低，缺乏經(jīng)營活力和市場競爭力;有的運(yùn)營不夠規(guī)范，“重組建、輕運(yùn)營”，“重形式、輕效益”，行政推動痕跡明顯。

(三)體制一體化和社會管理在大城市輻射型城市化中亟待解決

從鎮(zhèn)到辦，從原來的一級政權(quán)變?yōu)榕沙鰴C(jī)構(gòu)，職權(quán)縮小了，但短期內(nèi)原有的職責(zé)又無法完全納入到城市管理的體系，仍由街道辦承擔(dān)，導(dǎo)致職責(zé)與職權(quán)的不符。這種不協(xié)調(diào)可能引發(fā)一系列的問題。具體而言，在“鎮(zhèn)改辦”過程中，街道行政管理體制和機(jī)構(gòu)、編制方面都存在一些急待解決的問題，如體制不順，職責(zé)不清，責(zé)權(quán)利不一致，即區(qū)、街事權(quán)未合理劃分、界定，區(qū)(市)級部門延伸到街道的機(jī)構(gòu)和人員應(yīng)下放的權(quán)力還未下放，街道辦事處事多、人少、責(zé)任大、權(quán)力小的問題還沒有解決，綜合管理職能和社區(qū)服務(wù)功能受到很大程度的限制和制約;內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)過多，且設(shè)置不科學(xué)合理、不規(guī)范，不符合精簡、效能的原則，影響了街道職能的發(fā)揮;行政編制過少，人員超編嚴(yán)重，為解決工作急需，不得不使用事業(yè)編制，導(dǎo)致政事不分，混崗普遍。此外，臨時人員多，靠收取各種費(fèi)用維持，增加了企業(yè)和社會負(fù)擔(dān)。

同時，作為城鄉(xiāng)結(jié)合部，大城市的郊區(qū)往往是矛盾多發(fā)地。一方面，基層政權(quán)承擔(dān)著村落整合、拆遷等艱巨任務(wù)，由于政策土地性質(zhì)不同導(dǎo)致賠償有差別，容易誘發(fā)矛盾;另一方面，城郊居民相對見多識廣、具備更高素質(zhì)，善于運(yùn)用政策、法律、媒體表達(dá)利益訴求，這也給基層政權(quán)帶來不少壓力。

三、不同類型城鎮(zhèn)化過程中加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的策略

實(shí)踐表明，城鎮(zhèn)化過程中必然伴隨農(nóng)村基層政權(quán)的變革，要促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的健康持續(xù)發(fā)展，農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)必須適時做出轉(zhuǎn)變。城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展離不開改革，離不開體制機(jī)制創(chuàng)新［6］，即要從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)化的一般規(guī)律中確定基層政權(quán)建設(shè)的基本思路，如積極推動基層政權(quán)體制的創(chuàng)新，加強(qiáng)基層政權(quán)的能力建設(shè);明確基層政權(quán)組織與村民自治組織之間的合理分工，推動政府管理與村民自治的有效銜接;充分發(fā)揮基層政權(quán)建設(shè)在推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化中的作用;推動基層自治組織的完善，建立起黨委領(lǐng)導(dǎo)、村居(社區(qū))自治、社會協(xié)同、公眾參與的新型社會管理體制［5］。同時，更要因地制宜，有針對性地解決不同類型城鎮(zhèn)化中農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的問題和挑戰(zhàn)。

第一，以壯大經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)為重點(diǎn)，推進(jìn)小城鎮(zhèn)引領(lǐng)型城鎮(zhèn)化。從全國各地實(shí)踐來看，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的一個普遍趨勢是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的弱化。新型城鎮(zhèn)化首先表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展形態(tài)的轉(zhuǎn)變，基層政府必須在引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、創(chuàng)新農(nóng)村產(chǎn)業(yè)形態(tài)方面發(fā)揮示范帶動作用，增強(qiáng)引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能。在以農(nóng)業(yè)為主的縣域推進(jìn)城鎮(zhèn)化，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱是個關(guān)鍵問題。因此，基層政權(quán)需要著力于在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化過程中更好地發(fā)揮政府作用，引導(dǎo)農(nóng)村轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)民增收，保證城鎮(zhèn)化建設(shè)可持續(xù)的資金支持。一方面，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)功能，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，不斷增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展活力，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在增加財政收入、升級農(nóng)業(yè)、轉(zhuǎn)移農(nóng)民上的作用。另一方面，統(tǒng)籌園區(qū)建設(shè)，科學(xué)謀劃園區(qū)規(guī)劃、積極調(diào)整資源，促進(jìn)園區(qū)建設(shè)“提檔升級”，突出特色產(chǎn)業(yè)，根據(jù)實(shí)際，宜農(nóng)則農(nóng)，宜工則工，宜商則商。

第二，以提升服務(wù)能力為重點(diǎn)，推進(jìn)服務(wù)社區(qū)引領(lǐng)型城鎮(zhèn)化。從邏輯上看，基本公共服務(wù)供給水平與城鎮(zhèn)化水平之間存在相互促進(jìn)與制約關(guān)系，但實(shí)際基本公共服務(wù)供給與城鎮(zhèn)化水平存在著脫節(jié)。因此，在具有一定工業(yè)基礎(chǔ)的縣域推進(jìn)城鎮(zhèn)化，重點(diǎn)要理順基層政府的權(quán)責(zé)，建立社區(qū)建設(shè)發(fā)展的財政維持機(jī)制，進(jìn)一步提升公共服務(wù)能力以適應(yīng)組織變革要求。首先，理順社區(qū)工作關(guān)系，明確界定社區(qū)居委會職責(zé)的同時，下放權(quán)力，還權(quán)于民，改變權(quán)力倒置的狀態(tài)，實(shí)行“權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的運(yùn)行機(jī)制。其次，加快土地、資金、技術(shù)、信息等要素資源在社區(qū)范圍內(nèi)的集約利用，引導(dǎo)和推動建立企業(yè)化運(yùn)營機(jī)制、二次盈余分配機(jī)制，加強(qiáng)對社區(qū)集體資產(chǎn)的清理評估，推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革，逐步建立法人治理結(jié)構(gòu)，盤活閑置資產(chǎn)及閑散資金，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)變資本、農(nóng)民變股民，建立社區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)財政維持機(jī)制。最后，加強(qiáng)生產(chǎn)和生活型服務(wù)，真正將服務(wù)功能落實(shí)到實(shí)處。

第三，以理順體制為重點(diǎn)，推進(jìn)大城市輻射型城鎮(zhèn)化。對于大城市郊區(qū)而言，基層政權(quán)主要任務(wù)就是理順職能與職權(quán)關(guān)系，轉(zhuǎn)變基層政府職能，推進(jìn)市區(qū)、郊區(qū)管理體制一體化。一方面，集中理順三個層面的職能與職權(quán)關(guān)系，朝著決策與執(zhí)行相一致、權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一、以法規(guī)規(guī)范為保障的方向努力。首先，向下放權(quán)，理順區(qū)街關(guān)系。合理劃分區(qū)政府管轄部門和街道辦的職能，屬于街道辦的職能，區(qū)政府要適當(dāng)放權(quán)，做到權(quán)隨事走、責(zé)權(quán)相一致，同時完善考核評價體系。其次，合理劃分事權(quán)，理順條塊關(guān)系。職能條塊分割，降低了基層政府公共服務(wù)的效率。按照業(yè)務(wù)對口、高效管理的原則，專業(yè)性較強(qiáng)的機(jī)構(gòu)和人員，可由街道和主管部門雙重領(lǐng)導(dǎo)，但要明確主要管理職責(zé)在街道;在相交叉的事項上，可考慮堅持上下業(yè)務(wù)職能對口的機(jī)構(gòu)設(shè)置，一方面拋棄“雙重領(lǐng)導(dǎo)、條塊結(jié)合”的管理思路，另一方面也要明確以哪一方的領(lǐng)導(dǎo)為主，避免發(fā)生職責(zé)不清、互相推諉的現(xiàn)象;而公安、工商、稅務(wù)等具有監(jiān)督檢查職能的機(jī)構(gòu)和人員，則以主管部門管理為主，這方面應(yīng)有明確的規(guī)范性條文的約束。再次，健全充實(shí)居委會組織管理事務(wù)，理順街居關(guān)系。把便民利民、城管衛(wèi)生、治安、文化娛樂、衛(wèi)生保健、勞動就業(yè)再就業(yè)等社區(qū)服務(wù)工作落實(shí)到居委會，使居委會成為名副其實(shí)的城市居民自治組織。

另一方面，逐步推進(jìn)市區(qū)公共服務(wù)向郊區(qū)的延伸，將市政、環(huán)衛(wèi)、規(guī)劃、城管等職能逐步納入?yún)^(qū)政府統(tǒng)一的體系，實(shí)現(xiàn)市區(qū)、郊區(qū)管理體制一體化。同時，明確工作重點(diǎn)，把著力點(diǎn)轉(zhuǎn)到社會、經(jīng)濟(jì)綜合管理和服務(wù)上來，使轄區(qū)內(nèi)社會秩序良好，環(huán)境整潔優(yōu)美，生活安全方便。

此外，加強(qiáng)社會管理創(chuàng)新，建立“小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”體系，促進(jìn)基層政府職能轉(zhuǎn)變。應(yīng)由社會辦的事情可設(shè)立服務(wù)性或中介性的機(jī)構(gòu)來辦，培育和扶持新型社會組織，如設(shè)立社區(qū)工作站之類的民辦非企業(yè)單位，依據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)和政府工作要求，承擔(dān)政府下移到社區(qū)的有關(guān)管理服務(wù)職能，面向社區(qū)居民提供“一門式”服務(wù)，上為政府分憂，下為居民群眾辦事服務(wù);有農(nóng)業(yè)任務(wù)的街道可針對性地建立健全農(nóng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu);為適應(yīng)城市建設(shè)高速發(fā)展的需求，還可興辦各種類型的街居事業(yè)、企業(yè)，為城市生產(chǎn)和居民生活提供服務(wù)。

［1］中央經(jīng)濟(jì)工作會議在北京舉行:習(xí)近平溫家寶李克強(qiáng)作重要講話張德江俞正聲劉云山王岐山張高麗出席會議［N］．人民日報，2012－12－17(001)．

［2］國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃:2014－2020年［M］．北京:人民出版社，2014．

［3］樊綱，武良成．城市化:一系列公共政策的集合［M］．北京:中國經(jīng)濟(jì)出版社，2010．

［4］徐紹史．國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報告: 2013年6月26日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三次會議上［J］．中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報，2013(04)．

［5］樓蘇萍，張凡．新型城鎮(zhèn)化背景下的基層政權(quán)建設(shè)［J］．山東行政學(xué)院學(xué)報，2013(03)．

［6］胡畔．任重道遠(yuǎn):從基本公共服務(wù)供給看新型城鎮(zhèn)化［J］．城市發(fā)展研究，2012(07)．

(編輯:李磊)

F291:D035．5

A

2095－7238(2014)05－0032－05

10．3969/J．ISSN．2095－7238．2014．05．008

2014－03－05

2013年國家民政部課題、山東大學(xué)自主創(chuàng)新基項目(IFYT12104)。

馮貴霞(1983－)，女，廣西南寧人，博士，主要研究方向:城市治理與公共政策;呂俊平(1986－)，山東青州人，博士，研究方向:城市治理與公共政策。