王婧暉

一、概念界定

公共政策的政治環(huán)境是指制定與實施具體政策時，可能面對的總的政治狀態(tài)。它是一國或一個地區(qū)政治體制、政治結構、政治關系的總和。主要包括基本的政治制度，黨政關系狀況、政黨制度、執(zhí)政黨的權威與作風，階級與階層的結構分化，利益集團的構成與活動狀況，政府的結構、功能與效能，政治穩(wěn)定程度，政治民主化進程與狀況等。與此同時還應考慮國防環(huán)境，即制定實施公共政策時所依賴的軍事、國防狀態(tài)。本文將碳減排政策的政治背景界定為：國家間政治關系的總和，包括基本政治制度、政黨制度、階級與階層的結構分化，利益集團的構成與活動狀況，政府的結構、功能與效能，政治穩(wěn)定程度，政治民主化進程與狀況等。

二、碳減排機制的政治背景

傳統(tǒng)工業(yè)化進程的典型特征為要素投入，因此依靠碳基能源燃料導致了碳排放量呈幾何級增長，成為全球變暖等自然環(huán)境問題的主導因素。為了實現可持續(xù)發(fā)展，人類面臨著經濟增長的重大轉型?！暗吞冀洕蓖ㄟ^制度引導和技術創(chuàng)新，減少煤炭石油等高碳能源消耗，減少溫室氣體排放的同時不損害經濟增長，實現經濟社會環(huán)境均衡發(fā)展，改善人類賴以生存的自然生態(tài)環(huán)境，是對傳統(tǒng)經濟增長模式的深刻變革。因此，建立碳減排機制成為發(fā)展低碳經濟的首要任務。

1.國際碳減排政治博弈格局轉變。

維護和改善生存環(huán)境是整個人類的共同任務，清潔環(huán)境容量作為公共物品在使用上具有非競爭性和非排他性，因而碳減排機制各參與方在應對全球環(huán)境危機中存在著“非同性效應”，即利益關注點各異導致的合作態(tài)度差異。

國際上，碳減排博弈一直存在著的“兩大陣營+三足鼎立”的利益格局開始轉變，衍生出相互制衡的“四大陣營”激烈競爭的博弈格局。由于區(qū)域差異、利益取向、減排量和時機選擇的差異，國際減排博弈中逐漸形成幾個重要利益集團，歐盟和以美國為首的傘形國家之間就是否遵循《京都議定書》展開博弈，發(fā)達國家和發(fā)展中國家博弈焦點在于“共同但有區(qū)別的責任原則”還是“責任共擔原則”。英、美、歐盟、日本近些年來出于自然、經濟、政治環(huán)境的考慮不斷加快低碳經濟發(fā)展腳步，雖然小布什政府拒絕在《京都議定書》上簽字，但是2009年6月美國眾議院通過《美國清潔能源安全法案》成為低碳發(fā)展的關鍵標志。一旦時機成熟完成立法程序，發(fā)達國家低碳政治格局將從“美國—歐日”演變成“美國+歐日”。

2.國際碳減排政治的圖景。

國際碳減排機制強調全球范圍內各個國家或經濟體在減少碳排放問題上相互協(xié)調、相互合作，包括一系列框架公約、機構和協(xié)議在內的國際機制。目前氣候變化的國際談判主要是在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》內進行，其中“共同但有區(qū)別的責任”原則影響著“馬拉松式”碳減排談判的博弈規(guī)則。在此框架下國際上目前為止進行了15次締約方大會，最近的如2009年12月7日，哥本哈根全球氣候變化國際峰會上，各國首腦激烈交鋒最終以簽署不具法律約束力的《哥本哈根協(xié)議》慘淡收場。發(fā)達國家承諾到2050年至少減排80%的中期目標，但是并未承諾短期的減排目標，此外技術、資金支持、發(fā)展中國家參與等問題都未達成顯著共識。

3.國內碳減排政治背景。

20世紀70年代末以來，中國實現了從計劃經濟體制到市場主導型經濟體制的變革，雖然經濟實現了飛躍性的增長，但是環(huán)境意識一直很薄弱，“先污染，后治理”的觀點一度是經濟發(fā)展中的默認的觀點。導致碳排量過高的因素主要有如下幾點：（1）人口眾多，凈增量大；（2）城市化進程不斷加快，導致汽車使用量、城市污水排放量等迅速增長；（3）產業(yè)結構畸形，重工業(yè)占據主導地位，能源需求規(guī)模巨大且排污排廢量不斷增長，而能源需求中以煤為主的能源供應結構短時間內難以得到改善；（4）綜合決策機制尚未建立。歷史上國務院環(huán)境保護委員會以及現在的全國人大環(huán)境委員會及全國政協(xié)人口、資源與環(huán)境委員會對于有關部門、地方的環(huán)境發(fā)展問題協(xié)調及解決做了大量工作，但長期的部門分隔決策及整體與局部利益一直難以理順，導致政策失敗。

三、碳減排政治格局對我國碳減排政策的影響

1.國際環(huán)境影響著公共政策的價值選擇。

當代世界和平與發(fā)展主題要求各國政府應當將主要的精力集中在經濟建設上，但是合理的多極化世界格局還沒有完全建立起來，在制定政策時既要維護本國國家利益，又要反對霸權主義和強權政治。

氣候變化問題解決涉及全球，與各個國家的利益息息相關，而國際氣候談判實際上已成為發(fā)達國家之間、發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間針對利益的較量和博弈。美國作為全球溫室氣體排放量最大的國家，由于經濟過度依賴廉價的碳基能源，政府認為碳減排將會對經濟造成負面影響而明確拒絕確定減排的定量目標，也反對向發(fā)展中國家轉移技術和提供資金，于2001年拒絕批準《京都議定書》。隨后奧巴馬政府為了減少化石能源依賴，大力發(fā)展清潔能源技術，并試圖將技術研發(fā)成本轉嫁給發(fā)展中國家：2009年6月26日，美國眾議院通過《美國清潔能源安全法案》，規(guī)定“美國政府有權對因拒絕減排而獲得競爭優(yōu)勢的國家的出口產品征收‘碳關稅’”，迫使發(fā)展中國家加入節(jié)能減排行列，借此機會向其出售環(huán)保技術而獲利。

根據IEA“參考情景”預測，到2030年世界能源需求增長50%中將有40%由中、印兩國需求導致，且由于碳排放增長最快，屆時中國將作為世界第二大二氧化碳排放國。如果不能有效化解減排的國際壓力，中國國際地位將會極其被動。一旦美國和歐盟聯(lián)合形成“低碳經濟圈”導致全球行業(yè)標準更替，針對我國工業(yè)出口產品設置更為苛刻的綠色壁壘，將極大削弱中國工業(yè)出口產品競爭力，造成嚴重的經濟損失。然而這并不意味著中國要獨攬減排的義務與責任。無論從歷史還是現實的角度出發(fā)，發(fā)達國家歷史碳排量積累和人均碳排量都遠遠高于發(fā)展中國家，應該對全球氣候災變負主要責任。為此，在氣候變化談判過程中，中國的立場是旗幟鮮明的。中國始終堅持在《公約》的框架下進行國際氣候談判，主張歷史、公平地確定各方應承擔的責任和義務，要求西方國家注重發(fā)展中國家的發(fā)展權，堅持《公約》確立的“共同但有區(qū)別責任”的原則；同時作為一個負責任的大國，中國近幾年來也采取積極的應對氣候變化措施，率先開展節(jié)能減排行動，并將應對氣候變化列入了國家發(fā)展戰(zhàn)略和行動計劃。

2.國際環(huán)境影響公共政策的途徑選擇。

世界政治格局使得國家間一方面選擇加強國際合作的政策途徑，通過雙邊、多邊參與合作壯大自己；另一方面利用已有的國際規(guī)則，依靠實力參與競爭，在競爭中壯大自己。

氣候變化成為20世紀后期最為重要的國際事件之一，氣候的全球聯(lián)動性、稀缺性、公共性要求世界各國都要為減緩氣候變化做出貢獻，然而如何減少溫室氣體排放，各國分別應承擔多少義務依然是各國之間爭論的焦點。然而不論世界各國在“碳減排”方面存在多少分歧，如果出現世界各國競爭性的碳排放，那么對于世界將是災難性的結果。縱然在哥本哈根氣候峰會上以“77國+中國”為代表的發(fā)展中國家集團和以美國為代表的發(fā)達國家“傘形”集團，在各方減排原則、減排份額、減排資金技術援助等核心問題上“火藥味”十足，但是無可否認的是碳減排是人類共同需要面對的問題，是無法依靠一個或者幾個國家解決的，國際合作依然是必然且唯一的選擇。在此認識基礎上，中國除了參與全球合作之外還加強雙邊和多邊氣候變化合作。2005年7月，中國、美國、日本、印度、澳大利亞和韓國共同發(fā)表了《亞太清潔發(fā)展與氣候新伙伴計劃意向聲明》，其實質是聯(lián)合技術研究與開發(fā)的協(xié)定，適應我國對技術轉讓的需求。2005年9月，中國和歐盟發(fā)表了《氣候變化聯(lián)合宣言》，確定中歐將在低碳技術的開發(fā)、應用和轉讓方面加強務實合作，以提高能源效率，促進低碳經濟。2009年2月溫家寶總理也強調中國愿意加強“在節(jié)能減排、低碳經濟、環(huán)保技術上的國際合作”。

另一方面，中國已經認識到低碳經濟發(fā)展已成為一個國家最重要的支柱和新的增長點，作為一場社會變革再也不能以一種完全漸進式的慢轉型姿態(tài)作為發(fā)展路徑?！笆濉眹覒獙夂蜃兓目萍及l(fā)展專項規(guī)劃明確提出：一是不僅要進一步為氣候變化談判提供技術支撐、維護國家利益，也要促進國內產業(yè)發(fā)展和推動經濟持續(xù)發(fā)展；二是要提升我國應對氣候變化的基礎研究，推動相關技術的推廣和產業(yè)化應用；三是要支撐國家節(jié)能減排、調整經濟結構等當前重點任務，引領未來綠色低碳技術和綠色產業(yè)的發(fā)展。

3.國內政治背景對政碳減排政策的影響。

政治背景決定公共政策的政治性質。一國政治生活中最根本的方面是不同階級、階層、政黨、利益群體與國家公權力的關系。當公權力掌握在占社會人口絕大多數的階級、政黨和利益群體手中時，公共政策所要維護的就是絕大多數公眾的利益。聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展委員會1978年發(fā)布報告《我們共同的未來》，可持續(xù)發(fā)展概念隨之引入中國，在一定程度上推動各種經濟開發(fā)項目對環(huán)境的關注，環(huán)境保護成為人民根本利益的重要體現。中國已經把應對氣候變化列入了國家發(fā)展戰(zhàn)略和行動計劃，在“十一五”期間制定了應對氣候變化的國家方案，規(guī)劃明確提出：到2010年中國的能源使用效率將在2005年基礎上提高20%?！笆濉币?guī)劃突出體現統(tǒng)籌兼顧、創(chuàng)新驅動、綠色增長、共建共享的原則，發(fā)展綠色和低碳經濟被確定為八大重點內容之一。

政治環(huán)境決定公共政策的合法化程度。一項好的公共政策必須是合法的，其合法化程度是由整個社會的法制狀況決定的。法律健全、依法治國、依法行政的國家中，公共政策才能順利地貫徹與執(zhí)行。中國的減碳問題很大程度上需要政府的直接調整和干預，近幾年來環(huán)保部四次“環(huán)保風暴”也主要依靠現有法規(guī)制度框架內的行政手段。2005年1月18日，為維護《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》的嚴肅性，國家環(huán)?？偩衷诰┬纪＝ń鹕辰宥伤娬镜?3個省市的30家大型企業(yè)未經環(huán)保審批的違法開工項目，并指出要嚴肅環(huán)保法律法規(guī)，嚴格環(huán)境準入，徹底遏制低水平重復建設和無序建設，并以被叫停的項目單位最終接受處罰告終。

政治環(huán)境決定公共政策的民主化程度。政治生活的核心問題是政治制度的民主化。政策的制定與實施是實現社會公正、自由的途徑，而非維護少數特權階層利益的工具。在第一次“環(huán)評風暴后”，信息公開、公眾知情權和聽證會等越來越多地為大眾所接受，公眾的環(huán)保意識也通過這次風暴得到了普及和提升。在社會的強烈呼吁下，2005年11月，國家環(huán)境保護總局出臺了《推進公眾參與環(huán)境影響評價辦法（征求意見稿）》，對推動中國公眾參與環(huán)保的行動具有里程碑式的意義。

四、我國碳減排政策應對

1.以國家利益為出發(fā)點，將國家發(fā)展與國際責任相結合。

中國是最大的發(fā)展中國家，同時又是世界上最大的溫室氣體排放國，面臨著巨大的國際社會減排壓力和挑戰(zhàn)。然而中國目前工業(yè)化城市化進程尚未完成，產業(yè)結構不合理、碳基能源消費增長過快的局面仍將長期存在。即便采取積極的減排措施，其效果也要在2030年見效，這無疑會導致在日后的碳減排國際談判中中國承受更大的國際壓力。然而挑戰(zhàn)的背后是巨大的機遇，低碳經濟的部署不但可以規(guī)避發(fā)達國家的“綠色貿易壁壘”，穩(wěn)定外需，還可以推動我國產業(yè)結構和能源結構調整，實現經濟發(fā)展模式轉型，從而提升我國國際地位。

我國面臨著發(fā)展經濟和減緩碳排放增長的雙重壓力，在應對氣候變化問題時既要做出力所能及的減排承諾，又要爭取未來經濟發(fā)展空間。中國可將國際責任、爭取碳排放空間的話語權與自身的可持續(xù)發(fā)展結合起來，自主設定符合特定發(fā)展階段的減排路徑。中國碳減排路徑將經歷三個階段：（1）以“低碳化”為主要政策取向，自主實施減排而不受強制束縛，達到逐步降低單位GDP碳排放強度的目的；（2）考慮到國際壓力，將減排與制度建設相結合，考慮在一定條件下承擔強制性的減排目標；（3）隨著減排技術提升，逐步將降低碳排放絕對量與調整結構、轉型經濟發(fā)展方式并軌，實施強制減排機制。我國目前已進入了階段一的實施，于2010年10月發(fā)布了《中國碳減排標準》，是參照國際規(guī)則自主制定的首個完整的自愿碳減排標準體系，該體系包括碳減排技術標準、碳交易標準、登記注冊核銷流程、調解與仲裁規(guī)則等內容。

2.國際合作與自我提升相結合。

國際氣候合作已然成為復雜的國際政治經濟博弈，其實質是國家間在應對氣候變化與爭奪發(fā)展空間上的較量與妥協(xié)。雖然國際合作是降低全球碳排放，應對氣候災變的唯一途徑，但是現階段來說全球碳減排推進狀態(tài)依然緩慢，國際合作的前景依然不明朗。

我國目前應立足于轉變經濟增長方式，大力支持減排技術研發(fā)，實現資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，在碳減排國際博弈中奪得更多的話語權。

首先，優(yōu)化產業(yè)結構，發(fā)展低碳產業(yè)。提高“高碳”產業(yè)準入門檻，避免造成歷史性損害；調整結構，推進產業(yè)和產品向利潤曲線兩端延伸，如形成生態(tài)設計自主知識產權和品牌與營銷網絡；發(fā)展高新技術和現代服務業(yè)，降低傳統(tǒng)單位GDP碳排放強度。

其次，大力扶持新能源及可再生能源開發(fā)利用。依靠技術進步逐步降低利用成本；加快研發(fā)技術和設備更替，推進第四代核能技術研發(fā)和產業(yè)化；提升可再生能源在能源消耗中的比例。

最后，重視低碳技術的研發(fā)和技術儲備。設計我國低碳發(fā)展技術路線圖，逐步建立節(jié)能和能效、潔凈煤和清潔能源、新能源和可再生能源以及自然碳匯等多元化低碳技術體系；加快對燃煤高效發(fā)電技術、COZ捕獲與封存，高性能電力存儲等技術研發(fā)，形成技術儲備，為低碳經濟提供強有力的技術支撐。

3.理清政府角色，完善法律制度，因地制宜制定政策。

首先，集權社會中政府行為決策性強、政策性強、調控性強、專政性強、執(zhí)行力強，中國目前能源消耗現狀及經濟增長方式短期內難以扭轉，碳減排問題很大程度上需要政府的直接調整和干預，為此我國生態(tài)環(huán)境保護主要以行政手段為主導。然而，低碳經濟發(fā)展仍應當按照市場規(guī)律進行，政府應當用市場化的方式和經濟手段來推進低碳經濟的發(fā)展。政府應該定位在政策指引、服務性政府、有限政府、依法行政的范圍之內。低碳經濟作為一種經濟發(fā)展模式，依然需要法律的規(guī)范實施。

其次，由于低碳經濟發(fā)展有很強的政策作用，因此在與國營企業(yè)的競爭中民營企業(yè)往往被排除在外。國企傾向于規(guī)模擴張而在技術創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的領域往往是低效和遲鈍的，而民營企業(yè)在技術創(chuàng)新行業(yè)敢于冒險、管理靈活、先行先試，相比之下低碳技術行業(yè)更應注重民營企業(yè)在其中發(fā)揮的作用。政府在管理中最好只充當投資人角色，通過法律政策給予民營企業(yè)充分支持和保護。

再次，城市和農村應同時納入到低碳發(fā)展規(guī)劃中。城市郊區(qū)碳排放不容小覷，污染向農村轉移早已成為事實，而清潔能源采集也更適用于地廣人稀的農村。因此，農村不僅僅是輸送能源的基地，也是發(fā)展低碳經濟的優(yōu)勢地區(qū)。

作為最大的發(fā)展中國家，中國面臨來自低碳經濟發(fā)展的機遇和挑戰(zhàn)，正以積極的態(tài)度迎接低碳經濟時代的到來。低碳經濟的發(fā)展是中國謀求未來經濟地位，爭奪國際話語權的重要突破口，在紛繁復雜的國際碳政治格局下抓住機遇，理清思路，為本國利益謀求發(fā)展的同時爭取更高的國際政治地位。

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