李 莉

(紹興文理學(xué)院 上虞分院，浙江 上虞312300)

農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新的群眾自主性
——以上虞戴家村“四不出村”工作法為例

李 莉

(紹興文理學(xué)院 上虞分院，浙江 上虞312300)

農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新的群眾自主性是由村民自治的本質(zhì)決定的，是基層群眾自治權(quán)的重要體現(xiàn)。從創(chuàng)新主體、創(chuàng)新動(dòng)因、創(chuàng)新運(yùn)行等方面分析，上虞戴家村創(chuàng)造的“四不出村”工作法是一項(xiàng)具有代表性的農(nóng)村基層社會(huì)治理自主創(chuàng)新舉措，在實(shí)踐中取得了良好的績效，受到了民眾和政府的廣泛認(rèn)同。地方政府采取運(yùn)用行政方式在轄區(qū)范圍內(nèi)推廣“四不出村”工作法，其結(jié)果導(dǎo)致創(chuàng)新擴(kuò)散形式化、低效率等消極后果。在行政強(qiáng)制推廣的背景下，村民群眾自主地選擇了復(fù)制或變通等創(chuàng)新擴(kuò)散策略，以獨(dú)特的方式表達(dá)了農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新擴(kuò)散中的群眾自治權(quán)。無論從法理還是實(shí)踐看，農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新的群眾自主性都應(yīng)得到尊重和保護(hù)。

群眾自主性；農(nóng)村基層社會(huì)治理；村民自治；管理創(chuàng)新；“四不出村”工作法

近年來，伴隨著創(chuàng)新型國家建設(shè)的推進(jìn)，農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新的實(shí)踐和研究均呈現(xiàn)出繁榮的局面。但值得關(guān)注的是：現(xiàn)有研究主要致力于農(nóng)村基層社會(huì)治理的政府創(chuàng)新，忽略了民眾(民間)的自主創(chuàng)新。在村民自治背景下，農(nóng)民群眾不僅是農(nóng)村基層社會(huì)治理的主體，而且是農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新的最重要主體，離開農(nóng)民群眾的自治權(quán)和自主性研究當(dāng)下中國農(nóng)村基層社會(huì)治理的創(chuàng)新，將難以正確理解農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新的特殊機(jī)制和發(fā)展規(guī)律。本文擬以浙江省上虞市戴家村的“四不出村”工作法創(chuàng)新為例，對農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新中的群眾自主性問題談點(diǎn)初步看法。

一、自主創(chuàng)新：基層群眾自治權(quán)力的重要體現(xiàn)

20世紀(jì)80年代以來，中國農(nóng)村開始推行具有中國特色的村民自治制度。30多年來，這項(xiàng)由農(nóng)民首創(chuàng)并得到政府有力推動(dòng)的基層群眾自治制度，取得了顯見的實(shí)踐績效，獲得了干部和群眾的廣泛認(rèn)同。

所謂自治，簡單地說，就是自己處理自己的事情。村民自治作為一種基層群眾自治形式，“實(shí)質(zhì)是將原來由國家包攬的農(nóng)村基層公共事務(wù)管理權(quán)部分下放給農(nóng)民，使農(nóng)民群眾在獲得經(jīng)濟(jì)自主權(quán)的基礎(chǔ)上擁有政治自主權(quán)?！盵1]鄧小平曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)指出：“把權(quán)力下放給基層和人民，在農(nóng)村就是下放給農(nóng)民，這就是最大的民主。”[2]實(shí)行村民自治無疑是中國農(nóng)村基層社會(huì)治理體制的重大改革，也是人民群眾當(dāng)家作主的重要體現(xiàn)。

群眾自治是村民自治制度的基本原則和本質(zhì)特點(diǎn)，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是村民自治的主體是本村的村民群眾；二是村民自治的性質(zhì)是村民群眾依法辦理自己的事情。根據(jù)村民自治的法律精神，村務(wù)的決策管理是村民群眾的自主權(quán)利，任何組織和個(gè)人均無權(quán)干預(yù)。在村民自治背景下，政府與村委會(huì)之間是一種“指導(dǎo)-被指導(dǎo)”關(guān)系，而不再是“命令-服從”關(guān)系。

黨的十八大在規(guī)劃社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理工作時(shí)，更進(jìn)一步地提出要加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制，實(shí)現(xiàn)政府管理與基層民主的有機(jī)結(jié)合。在這里，農(nóng)民群眾在基層社會(huì)治理中的自主權(quán)再次得到了肯定和強(qiáng)調(diào)。從法理上分析，這無疑意味著群眾自治權(quán)力是基層社會(huì)治理創(chuàng)新不可逾越的原則。國家倡導(dǎo)農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新，但農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新不能否定或損害群眾自治權(quán)。

從一定意義上說，農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新是村民自治發(fā)展的重要表現(xiàn)，也是村民自治發(fā)展的促進(jìn)方式。然而，中國農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新有其自身的獨(dú)特性，其中之一就是群眾自主性。從特定意義上說，農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新的群眾自主性是由村民自治的本質(zhì)決定的，是群眾自治權(quán)的重要體現(xiàn)。首先，農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新是一種基層社會(huì)的自主行為，原則上不需要得到政府的批準(zhǔn)。其次，農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新是村民自治制度的自我完善和自我發(fā)展，是為了回應(yīng)和解決村民自治發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)問題。創(chuàng)新時(shí)常是針對農(nóng)村基層社會(huì)治理面臨的真實(shí)問題，是一種內(nèi)生的需要，并非外部移植。再次，農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新需要得到村民群眾的認(rèn)同。

在實(shí)踐中，農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新復(fù)雜多樣。宏觀地分，大致可分為兩類：一是政府實(shí)施的制度創(chuàng)新，二是農(nóng)民群眾的自主創(chuàng)新。在村民自治背景下，農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新應(yīng)更多地表現(xiàn)為農(nóng)民群眾的自主創(chuàng)新形式，更需要廣大農(nóng)民群眾充分發(fā)揮主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

二、“四不出村”工作法：農(nóng)民自主的基層社會(huì)治理創(chuàng)新

根據(jù)調(diào)查所獲資料分析，“四不出村”工作法是一項(xiàng)具有代表性的農(nóng)村基層社會(huì)治理自主創(chuàng)新實(shí)踐。“從一定意義上說，戴家村的‘四不出村’工作法，是農(nóng)村基層組織和干部根據(jù)村莊實(shí)際和村民群眾需求，總結(jié)和反思農(nóng)村基層社會(huì)治理工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，主動(dòng)探索和創(chuàng)新村民自治實(shí)現(xiàn)形式的結(jié)果?！盵3]

從創(chuàng)新主體看，戴家村“四不出村”工作法是一項(xiàng)村干部啟動(dòng)和組織實(shí)施的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。據(jù)調(diào)查，這項(xiàng)農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新起始于1998年。當(dāng)初，為密切干群關(guān)系，在村書記倡議下，戴家村領(lǐng)導(dǎo)班子主動(dòng)向全體村民承諾：村民有什么事情跟村干部說，村干部負(fù)責(zé)去辦。旨在通過提供便民服務(wù)，爭取村民群眾的認(rèn)同和支持。當(dāng)初，村民建房審批、辦營業(yè)執(zhí)照、申請有線電視和電話安裝、辦摩托車駕駛證、辦身份證，甚至聯(lián)系家用電器維修等事項(xiàng)均由村干部無償?shù)卮怼Ｍㄟ^一系列便民服務(wù)工作，農(nóng)村基層組織的工作逐漸得到了村民群眾的支持?；谇捌谝苑?wù)為取向的工作創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，戴家村領(lǐng)導(dǎo)集體進(jìn)一步地提出了“先服務(wù)、后收費(fèi)”的新理念，即把服務(wù)提升到了農(nóng)村基層社會(huì)治理的首要地位。他們認(rèn)為，在滿足民眾服務(wù)需求的前提下，協(xié)助政府收取稅費(fèi)等傳統(tǒng)管理工作自然也會(huì)得到群眾的支持。因此，在農(nóng)村基層社會(huì)治理中突出了村民自治中的服務(wù)取向，實(shí)現(xiàn)了從管控到服務(wù)的根本性轉(zhuǎn)變?！八牟怀龃濉惫ぷ鞣ㄊ谴骷掖甯刹克龅囊豁?xiàng)管理創(chuàng)新，村干部發(fā)起和組織實(shí)施的創(chuàng)新是否屬于農(nóng)民群眾自主創(chuàng)新的范疇？正確認(rèn)識(shí)這一問題，關(guān)鍵在于如何理解或者說在什么背景下認(rèn)識(shí)村干部和農(nóng)民群眾。當(dāng)下中國的基層群眾自治是相對于國家治理而言的社會(huì)管理制度。也就是說，作為國家向基層和人民放權(quán)而實(shí)行的村民自治是一種社會(huì)自治，不再屬于國家治理范疇。因此，村民自治中的村民群眾應(yīng)當(dāng)在“國家與社會(huì)”關(guān)系格局中考察，實(shí)質(zhì)是強(qiáng)調(diào)將農(nóng)村基層社會(huì)治理權(quán)交由相對于國家力量的農(nóng)村社會(huì)力量，將農(nóng)村基層治理由人民公社時(shí)期的國家治理變?yōu)樾滦蝿菹碌拇迕袢罕娮灾?。從這一特定意義上說，非國家工作人員的村干部順理成章地屬于村民的范疇，干部和普通民眾無非是村民群眾的兩個(gè)階層或群體而已。故此，村干部的創(chuàng)新也屬于村民自主創(chuàng)新，是村民群眾自主創(chuàng)新的一種特殊形式。

從創(chuàng)新動(dòng)因看，戴家村“四不出村”工作法是一項(xiàng)“內(nèi)生-回應(yīng)性”創(chuàng)新。根據(jù)創(chuàng)新生成的情況，農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新有“內(nèi)生-回應(yīng)”和“外生-響應(yīng)”兩種類型。前者主要是對農(nóng)村社會(huì)和農(nóng)民群眾的內(nèi)生需求做出的回應(yīng)，后者則更多地是對中央和上級(jí)政府號(hào)召、指令的響應(yīng)，其創(chuàng)新未必針對真實(shí)的農(nóng)村社會(huì)問題和農(nóng)民群眾需求。戴家村所在的浙江上虞市，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)。隨著改革的深入，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了巨大變化，由此引發(fā)了一系列新的服務(wù)需求。以收糧、征稅、計(jì)生、治安等為工作重點(diǎn)的管控型農(nóng)村基層社會(huì)治理已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的需要，村級(jí)管理中缺少服務(wù)導(dǎo)致了干群關(guān)系疏遠(yuǎn)、村務(wù)管理困難，以及廣大民眾的不滿。正是在這一特殊背景下，村書記帶領(lǐng)村班子成員進(jìn)行廣泛調(diào)查和分析，逐漸認(rèn)識(shí)到服務(wù)工作在當(dāng)下農(nóng)村基層社會(huì)治理中的重要意義。故此，村干部主動(dòng)地回應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，努力探索服務(wù)村民群眾的方式，逐漸創(chuàng)造了以便民服務(wù)為取向的“四不出村”工作法。

從創(chuàng)新運(yùn)行看，戴家村“四不出村”工作法是一項(xiàng)農(nóng)民自主的創(chuàng)新。農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新是一個(gè)由一系列創(chuàng)新行為構(gòu)成的連續(xù)過程。從創(chuàng)新提出，到創(chuàng)新生成，再到創(chuàng)新實(shí)施，戴家村“四不出村”工作法的創(chuàng)新過程呈現(xiàn)出典型的農(nóng)民自主性。“從一定意義上說，問題是制度調(diào)整、修正與創(chuàng)新的切入點(diǎn)”。[4]正是農(nóng)村社會(huì)中的一系列問題對農(nóng)村基層社會(huì)治理提出了新的挑戰(zhàn)，進(jìn)而轉(zhuǎn)變?yōu)榉N種創(chuàng)新的需求。不過，社會(huì)問題不會(huì)自動(dòng)呈現(xiàn)在決策者面前，而是需要借助一定的方式和途徑轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)新需求被提上議事日程。不可否認(rèn)，戴家村“四不出村”工作法的創(chuàng)新首先是由村民群眾的訴求引發(fā)的。正是由于村級(jí)組織不能提供有效服務(wù)，引發(fā)了村民群眾的種種不滿，并以拒繳規(guī)費(fèi)等行為實(shí)施抗議。如此，村民群眾日益增長的服務(wù)需求與村級(jí)組織相對不足的服務(wù)供給之間的矛盾和問題被呈現(xiàn)在村務(wù)決策管理者面前，村民群眾通過獨(dú)特的行為方式提出了農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新的訴求。根據(jù)村民群眾的服務(wù)要求和村莊社會(huì)的具體實(shí)際，村書記率先認(rèn)識(shí)到了村組織和村干部向村民提供服務(wù)的重要性，并在村班子中提出了實(shí)施服務(wù)取向的村務(wù)管理創(chuàng)新，爭取村民群眾認(rèn)同的創(chuàng)新動(dòng)議。隨后，發(fā)動(dòng)班子成員開展廣泛深入的調(diào)查，在此基礎(chǔ)上，經(jīng)班子會(huì)議集體討論決定，村班子成員為村民群眾提供辦理證照、維修聯(lián)絡(luò)等事項(xiàng)的免費(fèi)服務(wù)。后來，村班子提供的服務(wù)項(xiàng)目應(yīng)村民群眾的需求而不斷增加，村干部在服務(wù)群眾的過程中逐漸地取得了經(jīng)驗(yàn)，并獲得了民眾廣泛認(rèn)同。到后來，戴家村的“四不出村”工作法逐漸成為農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新的典型，贏得了社會(huì)的高度評(píng)價(jià)，被評(píng)為浙江省百例特色服務(wù)型基層黨組織品牌。

不過，在創(chuàng)新的初期，戴家村干部只是務(wù)實(shí)地開展一系列便民服務(wù)，并沒有對這一創(chuàng)新進(jìn)行冠名。2001年11月，有記者根據(jù)實(shí)地考察在《紹興日報(bào)》上發(fā)表了《“四不出村”意味著什么——上虞戴家村轉(zhuǎn)變干部作風(fēng)紀(jì)實(shí)》的報(bào)道，將戴家村的農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新歸納為“四不出村”工作法，即群眾辦事不出村、矛盾調(diào)解不出村、信息咨詢不出村、致富求助不出村。自此，戴家村的便民服務(wù)創(chuàng)新有了自己的項(xiàng)目名稱。后來，相沿成習(xí)，人們都以“四不出村”工作法指稱戴家村的基層社會(huì)管理創(chuàng)新。

由上可見，從創(chuàng)新提出到創(chuàng)新實(shí)施，“四不出村”工作法創(chuàng)新的運(yùn)行過程都是在村干部與普通村民的互動(dòng)中逐步推進(jìn)的，是農(nóng)民自主創(chuàng)新的典型案例。在這一創(chuàng)新運(yùn)行過程中，看不到任何國家力量和政府因素的介入，充分體現(xiàn)了農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新中的群眾自主權(quán)。

三、復(fù)制與變通：創(chuàng)新做法的政府推廣與農(nóng)民的策略自主

農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新是一種獨(dú)特的社會(huì)變革行為。一項(xiàng)創(chuàng)新如若得不到擴(kuò)散，就會(huì)失卻其社會(huì)意義。正如李景鵬所說：“一項(xiàng)創(chuàng)新活動(dòng)如果不能鞏固，就如曇花一現(xiàn)，雖然很絢麗，但很短暫。在實(shí)踐中我們經(jīng)常會(huì)看到，一項(xiàng)很有意義的創(chuàng)新往往經(jīng)歷一段時(shí)間之后，便會(huì)銷聲匿跡或者走回頭路。這樣的創(chuàng)新對社會(huì)對人民都沒有太大的意義。另外，如果一項(xiàng)創(chuàng)新活動(dòng)雖然能夠長期堅(jiān)持下去但卻不能推廣，僅僅局限于個(gè)別的地方，那么這種創(chuàng)新就像一個(gè)個(gè)盆景一樣，雖小巧玲瓏卻不能形成氣候。這樣的創(chuàng)新其社會(huì)意義也不大”。[5]為推動(dòng)農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新的擴(kuò)散，地方政府往往采取行政手段推廣創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。

戴家村的“四不出村”工作法創(chuàng)新也不例外?！八牟怀龃濉惫ぷ鞣ㄔ诖骷掖宓闹卫韺?shí)踐中取得了較為理想的成效，逐漸引起了當(dāng)?shù)卣年P(guān)注。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到省，各級(jí)政府官員先后到戴家村考察，對“四不出村”工作法給予了充分肯定。特別是隨著服務(wù)型政府建設(shè)、服務(wù)型組織建設(shè)要求的提出，以便民服務(wù)為取向的“四不出村”工作法創(chuàng)新得到了當(dāng)?shù)卣挠辛ν苿?dòng)。一方面，地方政府充分肯定和表彰戴家村的創(chuàng)新，并對創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)和提升；另一方面，借助行政手段在當(dāng)?shù)赝茝V“四不出村”工作法，并在戴家村創(chuàng)新的基礎(chǔ)上增加了更多的內(nèi)容，提出了更高的要求。

2010年7月8日，戴家村所在的謝塘鎮(zhèn)黨委發(fā)布了《關(guān)于在全鎮(zhèn)推行“四不出村”工作法為主要內(nèi)容的服務(wù)型基層黨組織建設(shè)的實(shí)施意見》，要求全鎮(zhèn)突出建設(shè)服務(wù)型基層黨組織，全面推行“四不出村”工作法。隨后，上虞市委決定在全市范圍內(nèi)全面推行“四不出村”工作法，并專門制定了《上虞市村級(jí)組織“四不出村”服務(wù)規(guī)則》。要求村級(jí)組織圍繞“群眾辦事不出村、矛盾調(diào)解不出村、信息咨詢不出村、致富求助不出村”的目標(biāo)要求，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，健全服務(wù)機(jī)制，建立村干部坐班、輪班、值班制度，實(shí)行村級(jí)組織服務(wù)熱心接待、首問責(zé)任、情況報(bào)告、登記歸檔制度，為農(nóng)村居民提供服務(wù)。建構(gòu)村黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，村民委員會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、村經(jīng)濟(jì)合作社共同實(shí)施，黨員群眾廣泛參與的村級(jí)組織服務(wù)工作格局?！渡嫌菔写寮?jí)組織“四不出村”服務(wù)規(guī)則》在戴家村“四不出村”工作法創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，糅合近年在浙江農(nóng)村推廣的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心、村服務(wù)中心、網(wǎng)格化管理、民情溝通日、黨員干部聯(lián)系戶、農(nóng)村法律顧問和法律援助等創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，對農(nóng)村基層社會(huì)治理提出了多方面的要求，特別是對便民代理服務(wù)、網(wǎng)格聯(lián)系服務(wù)、信息咨詢服務(wù)、經(jīng)營指導(dǎo)服務(wù)等做出了較為具體、明確的規(guī)定。

然而，我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，雖然地方政府借助行政手段先后在全鎮(zhèn)、全市范圍內(nèi)推廣“四不出村”工作法的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，但事實(shí)“四不出村”工作法并沒有在其他村組織真正廣泛地被復(fù)制。

從一定意義上說，創(chuàng)新的擴(kuò)散主要是指創(chuàng)新的堅(jiān)持和輻射，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新核心內(nèi)容或精神在時(shí)間上的延續(xù)和空間上的復(fù)制，而不是其表象性的形式。[6]不然，難以取得理想效果。據(jù)有關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)，在推廣“四不出村”工作法的過程中，上虞“全市建立村級(jí)便民服務(wù)室388個(gè)，每年為群眾代辦各類事項(xiàng)達(dá)1.5萬件。市級(jí)組建由156名市直職能部門業(yè)務(wù)骨干組成的‘便民服務(wù)團(tuán)’，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道成立機(jī)關(guān)服務(wù)隊(duì)，深入農(nóng)村‘?dāng)[攤設(shè)點(diǎn)’，上門為群眾提供業(yè)務(wù)代辦、證照審批等服務(wù)。依托市96345社區(qū)服務(wù)中心平臺(tái)，在12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸建立96345分中心，通過熱線電話和網(wǎng)上平臺(tái)，提供生活類、咨詢類等服務(wù)。目前，日均受理服務(wù)熱線電話300余個(gè)”。[7]根據(jù)以上統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，388個(gè)村級(jí)便民服務(wù)室年均代辦的事項(xiàng)每個(gè)服務(wù)室不到40項(xiàng)，12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)96345社區(qū)服務(wù)中心日均受理服務(wù)熱線電話每個(gè)中心不足30個(gè)。從成本——效益分析，在村落熟人社會(huì)中，建立專門場所、配備專門人員和設(shè)施，開展這樣的服務(wù)，顯而易見是低效的、不值得的。同時(shí)，也從一個(gè)特殊的側(cè)面說明“四不出村”工作法并沒有真實(shí)、有效地落實(shí)到當(dāng)?shù)剞r(nóng)村基層社會(huì)治理實(shí)踐之中。

事實(shí)上，創(chuàng)新及其擴(kuò)散是有條件的。在當(dāng)下中國壓力型體制下，政府的推動(dòng)無疑是創(chuàng)新擴(kuò)散的重要影響因素，但政府推廣并非創(chuàng)新擴(kuò)散的充要條件。現(xiàn)階段中國農(nóng)村情況復(fù)雜多樣，村落社會(huì)各具特殊性。盡管在一個(gè)縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的范圍內(nèi)，不同村莊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)成員結(jié)構(gòu)、村民受教育程度和生活習(xí)慣，以及村組織的能力和村干部的素質(zhì)等均存在差異，一個(gè)成功的農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新未必具有可復(fù)制性。同時(shí)，“創(chuàng)新往往涉及到工作流程和制度方面的改變，而工作流程和制度在具有穩(wěn)定性的同時(shí)也具有滯后性特征”。[8]受傳統(tǒng)制度慣性的影響，農(nóng)村干部和群眾往往不愿意打破原有的方式，習(xí)慣于按慣例辦事，因此有可能阻礙創(chuàng)新的復(fù)制和擴(kuò)散。鑒此原因，針對政府借助行政手段推廣“四不出村”工作法，創(chuàng)新的發(fā)起人戴家村書記不無憂慮地說：“這一創(chuàng)新不一定適應(yīng)所有村莊。我們村可以做，其他村未必能夠做；我們村干部愿意做，其他村的干部未必愿意做?！北仨毨硇缘卣J(rèn)識(shí)到，如若缺乏必要條件，政府借助行政手段推廣將無濟(jì)于事；如若村組織缺乏服務(wù)能力，政府提出最高的服務(wù)要求，即使符合村民群眾需求的服務(wù)要求，也無濟(jì)于事。正確的做法是在村民群眾的服務(wù)需求與村組織的服務(wù)能力之間找到有效的結(jié)合點(diǎn)。根據(jù)村組織的服務(wù)能力，最大限度地滿足村民群眾最迫切的服務(wù)需求。

在政府借助行政力量推廣創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的背景下，農(nóng)村干部和群眾往往會(huì)結(jié)合實(shí)際，自主地選擇創(chuàng)新擴(kuò)散的行為策略。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，少數(shù)村莊選擇了創(chuàng)新復(fù)制，努力、認(rèn)真地按政府要求推行“四不出村”工作法；另一些村則選擇了變通策略，只是部分地或表面性地學(xué)習(xí)戴家村的“四不出村”工作法的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。訪談時(shí)，有位兄弟村的書記非常干脆地告訴我們：“我們村不會(huì)按戴家村的做法搞。我們村有自己的情況，有自己的做法?！蔽覀冊谡{(diào)查中了解到，由于政府在推廣“四不出村”工作法時(shí)提出的村組織服務(wù)要求和目標(biāo)過于理想化，脫離了多數(shù)村莊現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)條件和物質(zhì)基礎(chǔ)，脫離村組織及其干部的實(shí)際服務(wù)能力，因此在實(shí)踐中多數(shù)村莊采取了變通策略。我們認(rèn)為，無論是選擇復(fù)制還是選擇變通，都體現(xiàn)了農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新擴(kuò)散過程中村民群眾策略選擇的自主性。村民群眾在農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新擴(kuò)散過程中的策略自主，是一種特殊形式的村民群眾自治權(quán)，理應(yīng)得到政府支持和法律保護(hù)。

四、結(jié)論與思考

村民自治是中國農(nóng)民的一項(xiàng)偉大創(chuàng)造，其本質(zhì)無疑在于賦予農(nóng)村群眾基層社會(huì)的自我治理權(quán)力。作為農(nóng)村基層社會(huì)治理的實(shí)驗(yàn)和創(chuàng)新嘗試，其完善和發(fā)展在很大程度上也有賴于改革和創(chuàng)新。然而，在村民自治制度背景下，盡管不應(yīng)否認(rèn)政府創(chuàng)新的重要性，但是國家法律賦予村民群眾的自治權(quán)要求并決定了農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新的群眾自主性，需要更充分地尊重和發(fā)揮村民群眾在農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新中的自主地位和作用，把自主創(chuàng)新以及創(chuàng)新擴(kuò)散策略的自主選擇視為村民群眾自治權(quán)在農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新中的特殊體現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)?shù)玫秸淖鹬睾头傻谋Ｗo(hù)。戴家村的“四不出村”工作法自主創(chuàng)新及其在農(nóng)村基層社會(huì)治理中取得的理想成效，以客觀事實(shí)證明了村民群眾自主創(chuàng)新的價(jià)值與意義。

從特定的角度分析，一項(xiàng)創(chuàng)新的社會(huì)意義有賴于創(chuàng)新的擴(kuò)散而實(shí)現(xiàn)。創(chuàng)新的擴(kuò)散實(shí)質(zhì)是創(chuàng)新推廣者推廣經(jīng)驗(yàn)與創(chuàng)新復(fù)制者學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)兩方面的有機(jī)結(jié)合。實(shí)踐表明，政府借助行政力量推廣農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)有其特殊優(yōu)勢：能夠運(yùn)用政府強(qiáng)大的號(hào)召力、動(dòng)員力，可以借助豐富的組織資源，甚至運(yùn)用公共財(cái)政資源等，由此形成強(qiáng)大的創(chuàng)新擴(kuò)散勢能。但也應(yīng)當(dāng)理性地認(rèn)識(shí)到其局限：容易出現(xiàn)脫離農(nóng)村實(shí)際和村民群眾意愿的情況，可能忽略農(nóng)村社會(huì)的多樣性，形成“一刀切”或“切一刀”問題，時(shí)常導(dǎo)致創(chuàng)新擴(kuò)散形式化的后果，甚至有可能造成行政力量的過度介入，損害村民群眾自治權(quán)。兄弟村落學(xué)習(xí)創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)也有其特殊的優(yōu)勢：更能夠從村莊客觀實(shí)際出發(fā)，更能夠?qū)崿F(xiàn)理性選擇，從而使農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新的擴(kuò)散更具有針對性、真實(shí)性、自主性和彈性空間。但是，這種創(chuàng)新擴(kuò)散路徑時(shí)常受到創(chuàng)新信息的阻隔，以及農(nóng)村基層社會(huì)缺乏創(chuàng)新擴(kuò)散資源等因素的限制。理想的選擇無疑是實(shí)現(xiàn)兩個(gè)方面的有機(jī)統(tǒng)一。

然而，實(shí)踐中較為普遍地流行著一種值得思考的現(xiàn)象：受一些傳統(tǒng)理念影響，政府在推廣農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)時(shí)，往往會(huì)根據(jù)上級(jí)要求和群眾需求提出又高又遠(yuǎn)的目標(biāo)和要求，并運(yùn)用行政手段在其轄區(qū)內(nèi)全面推廣?！八牟怀龃濉惫ぷ鞣▌?chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的推廣過程似乎也表達(dá)了這一政府行為邏輯。實(shí)踐表明，這種不實(shí)際、高指標(biāo)、一刀切的行政推廣，其結(jié)果有可能導(dǎo)致創(chuàng)新擴(kuò)散中的形式主義現(xiàn)象。在某種意義上，以行政方式推廣農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，是一種特殊形式的越權(quán)行為。即使是出于提供更多更好為民服務(wù)的良好意愿，但從法律上講，地方政府已經(jīng)逾越了自己的權(quán)限，不自覺地造成了對村民群眾自治權(quán)的侵害?；蛟S，這也是需要在群眾路線教育中改變和糾正的政府工作方式、工作作風(fēng)。

在村民自治背景下，特別是在現(xiàn)階段農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐中村民群眾自主權(quán)被忽視的情況下，更應(yīng)當(dāng)重視農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新及其擴(kuò)散過程中的群眾自主性，充分尊重村民群眾的自主創(chuàng)新，重視創(chuàng)新復(fù)制者的自覺學(xué)習(xí)，積極調(diào)動(dòng)農(nóng)村干部和群眾在農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新及其擴(kuò)散中的主動(dòng)性和積極性，激發(fā)農(nóng)村基層社會(huì)的創(chuàng)造力和活力，而不是一味地迷信行政力量和行政方式。地方政府應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)變創(chuàng)新工作理念，逐漸從直接介入農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新及其擴(kuò)散過程，逐漸轉(zhuǎn)向間接引導(dǎo)和激勵(lì)創(chuàng)新及其擴(kuò)散行為，形成政府引導(dǎo)激勵(lì)與村民自主選擇有機(jī)結(jié)合的農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新及其擴(kuò)散機(jī)制。

[1]盧福營．當(dāng)代浙江鄉(xiāng)村治理研究[M]．北京：科學(xué)出版社，2009：7-8．

[2]鄧小平．鄧小平文選：第3卷[M]．北京：人民出版社，1993：252．

[3]李莉，盧福營．服務(wù)取向的農(nóng)村基層社會(huì)管理創(chuàng)新——以浙江上虞戴家村“四不出村”工作法為例[J]．浙江社會(huì)科學(xué)，2012(9)．

[4]應(yīng)小麗．草根政治：農(nóng)民自主行為與制度變遷——以1952-1992年浙江為例[M]．北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2009：224．

[5]李景鵬．地方政府創(chuàng)新與政府體制改革[J]．北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007(3)．

[6]盧福營，應(yīng)小麗．村民自治發(fā)展中的地方創(chuàng)新——基于浙江經(jīng)驗(yàn)的分析[M]．北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2012：67-68．

[7]虞組．浙江上虞市創(chuàng)建服務(wù)型黨組織?讓群眾“四不出村”[N]．中國組織人事報(bào)，2013-04-24(5)．

[8]褚松燕．民主懇談：政府創(chuàng)新的維度與限度[J]．甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007(3)．

The Masses Autonomy of Social Governance Innovation in Rural Grass-roots Society——An Illustrative Study of Working Method Innovation of “Four Principles of Working Without Leaving the Village” of Daijia Village in Shangyu City

Li Li

(Shangyu College, Shaoxing University, Shangyu, Zhejiang 312300)

Determined by the essence of the villagers’ self-government, the masses autonomy of social governance in rural grass-roots society is regarded as an important embodiment of the grass-roots masses autonomy. Analyzed from such aspects as innovation subject, innovation motivation and innovation operation, the working method of “four principles of working without leaving the village” of Daijia village in Shangyu city is a typical social governance innovation in rural grass-roots society, which has achieved good performance in practice and has been widely accepted by both the public and the local government. The local government, which takes advantage of administrative methods to impose the working method of “four principles of working without leaving the village” within the scope of jurisdiction, has been responsible for the formalization of innovation diffusion, low efficiency and other negative consequences. Under the background of the promotion of administrative enforcement, the villagers have chosen to copy the flexible innovation diffusion strategies, expressing the masses autonomy of social governance and management innovation diffusion in rural grass-roots society in their own way. Examined either from the legal theory or from social practice, the masses autonomy of social governance innovation in rural grass-roots society is supposed to be paid due respect and given due protection.

masses autonomy; social governance in rural grass-roots society; villagers’ self-government; management innovation; working method of “four principles of working without leaving the village”

2013-12-06

本文為2009年度教育部人文社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“村民自治發(fā)展中的地方創(chuàng)新機(jī)制研究——基于浙江經(jīng)驗(yàn)的分析”(09YJA810024)；2013年度紹興市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)課題“農(nóng)村基層社會(huì)管理的自主創(chuàng)新”(125263)的階段性研究成果。

李 莉(1973-)，女，浙江上虞人，紹興文理學(xué)院上虞分院副教授。

D638

A

1008-293X(2014)02-0043-06

(責(zé)任編輯張玲玲)