●江西省社會科學(xué)院 胡 煒

碳排放權(quán)交易試點工作問題及對策
——以湖北省為例

●江西省社會科學(xué)院 胡 煒

武漢城市圈是資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)，湖北省作為碳排放權(quán)交易的七個省市試點區(qū)之一，當(dāng)前正在大力推進(jìn)這一工作。作為唯一一個既是碳排放權(quán)交易試點區(qū)又是兩型社會建設(shè)的省份，湖北省應(yīng)該如何界定碳排放權(quán)交易試點工作和兩型社會建設(shè)兩者的關(guān)系，當(dāng)前存在哪些問題，又應(yīng)該如何應(yīng)對。這些問題值得關(guān)注并研究，以便為今后試點工作全面鋪開提供經(jīng)驗和教訓(xùn)。排放權(quán)交易作為市場的嵌入機(jī)制，是兩型社會建設(shè)的一部分，也是突破口。一方面可以利用市場嵌入機(jī)制配合行政調(diào)控手段優(yōu)化資源配置，通過市場成本來淘汰落后產(chǎn)能，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，構(gòu)建資源節(jié)約型社會；另一方面可以運用排放許可及排放權(quán)交易市場保護(hù)千湖之省的優(yōu)美自然環(huán)境，深化環(huán)境友好型社會建設(shè)。

排放權(quán)交易 兩型社會建設(shè) 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型 市場嵌入機(jī)制

一、碳排放權(quán)交易試點工作的特點及模式

（一）碳排放權(quán)交易試點工作的特點。當(dāng)前，北京、上海、深圳等地碳排放權(quán)交易試點實施方案已經(jīng)出臺。這些方案的共同點是納入規(guī)制的排放行業(yè)廣、企業(yè)多、標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)。比如，上海納入200多家企業(yè)，共十幾個行業(yè)，連航空服務(wù)業(yè)、商業(yè)等非工業(yè)面板都納入規(guī)制范圍；北京納入300多家排放企業(yè)；深圳納入635家工業(yè)企業(yè)和197棟大型公共建筑物。①在排放標(biāo)準(zhǔn)上，北京、上海均將年排放二氧化碳1萬噸的排放企業(yè)納入規(guī)制范圍；深圳由于電子行業(yè)較多，企業(yè)排放規(guī)模相對較小，標(biāo)準(zhǔn)較低，而將年排放二氧化碳5000噸的排放企業(yè)納入規(guī)制范圍。從國際上看，一般都是從燃煤發(fā)電廠入手進(jìn)行規(guī)制，因為電價作為基礎(chǔ)能源，其價格具有傳導(dǎo)作用，可以推動絕大多數(shù)工業(yè)企業(yè)進(jìn)行節(jié)能減排的技術(shù)創(chuàng)新。歐盟第一階段只覆蓋了五個行業(yè)，包括能源供應(yīng)（電力、供暖和蒸汽生產(chǎn)等）、石油提煉、鋼鐵、建筑材料（水泥、石灰、玻璃等）、紙漿和造紙。深圳、北京、上海在強制減排試點中管控力度之大超出發(fā)達(dá)國家，既反映了這些城市追求環(huán)境保護(hù)的決心和行動力度，也反映了這些城市處于工業(yè)后階段自身的特點，但也存在過度追求減排目標(biāo)而導(dǎo)致規(guī)制排放源擴(kuò)大化的傾向。產(chǎn)生這一問題的根源在于減排目標(biāo)設(shè)置是否合理。由于北京、上海、深圳能源外購比例極高，如北京外購電力比例達(dá)60%以上，這些城市所設(shè)置的總量控制目標(biāo)是否有偏大嫌疑，其對經(jīng)濟(jì)影響的正負(fù)綜合評價還有待進(jìn)一步觀察。

（二）碳排放權(quán)交易試點工作的模式。相比之下，與京、滬、深等發(fā)達(dá)地區(qū)激進(jìn)型模式有別，湖北省采取了穩(wěn)中求進(jìn)的穩(wěn)健型模式。2013年8月正式印發(fā)的《湖北省碳排放權(quán)交易試點實施方案》充分考慮了湖北省處于工業(yè)化進(jìn)程中期的特點，堅持理性，擬納入規(guī)制的排放源企業(yè)150家左右，系2010年至2011年單年綜合能源消費量達(dá)到或超過6萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤的重點工業(yè)企業(yè)，主要涉及鋼鐵、化工、水泥、電力、造紙等高能耗、高排放行業(yè)，不涉及電子、航空等湖北省需大力發(fā)展的行業(yè)。該《方案》涵蓋的150家排放源碳排放總量約占全省總量的35%，意圖通過配額淘汰落后產(chǎn)能，通過增加工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)成本，推動技術(shù)創(chuàng)新來實現(xiàn)節(jié)能減排。②在實施層面，湖北省擬在試點工作初期選定5家左右第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)，平均每家第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)服務(wù)30家排放源，有利于第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)的發(fā)展。與湖北省相比，北京市試點實施工作初期即批準(zhǔn)了30家第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)，平均每家服務(wù)10家排放源，平衡各方利益味道較濃，不利于認(rèn)證機(jī)構(gòu)的發(fā)展。從實效的角度看，湖北省充分考慮到這一試點工作的試驗性和長期性，不追求畢其功于一役，也不追求形式主義的效果——拉郎配式的排放權(quán)交易，而是根據(jù)本省工業(yè)化進(jìn)程中的實際，以碳排放權(quán)試點交易工作促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整為核心來開展工作。

二、碳排放權(quán)交易試點工作與兩型社會建設(shè)關(guān)系定位

碳排放權(quán)交易試點工作應(yīng)理解為兩型社會建設(shè)的突破口之一，如何定位兩者之間關(guān)系，這是值得研究和探討的。由于兩型社會建設(shè)的理論尚不成體系，對兩型社會建設(shè)的認(rèn)知不深刻，導(dǎo)致理論對實踐的指導(dǎo)性和針對性不強，這又反過來進(jìn)一步影響兩型社會和碳排放權(quán)交易試點相互之間關(guān)系的定位。

（一）與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)系定位不清晰。無論兩型社會建設(shè)還是碳排放權(quán)交易試點工作，都必須處理好與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)系。當(dāng)前的兩型社會建設(shè)注重資源約束與環(huán)境友好兩個層面，忽視經(jīng)濟(jì)約束條件。世界銀行2007年主題報告《東亞復(fù)興：關(guān)于經(jīng)濟(jì)增長的觀點》具有針對性地首次提出了“中等收入國家陷阱”概念。從東亞和拉美的經(jīng)驗來看，當(dāng)人均GDP達(dá)到3000—5000美元時，容易出現(xiàn)中等收入陷阱。湖北省人均GDP剛達(dá)到5000美元，在這一階段，經(jīng)濟(jì)增長固然重要，但我們需要的是可持續(xù)增長，而非一時的GDP增長。兩型社會的試驗不僅是突破資源約束條件和環(huán)境友好社會的需要，也是突破經(jīng)濟(jì)約束條件的需要。武漢城市圈資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)的名稱中隱含著經(jīng)濟(jì)約束條件。這一試驗是一項社會試驗，其最主要的部分是經(jīng)濟(jì)試驗，而經(jīng)濟(jì)約束條件是全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共性，不是個性，故在命名時只強調(diào)了資源約束和環(huán)境友好的個性，但在認(rèn)識時不能對其共性漠然視之。

（二）對湖北省的典型性認(rèn)識不足。所謂試驗，意味著理論不成熟條件下的實踐創(chuàng)新。長期以來，地方政府習(xí)慣于科層制的自上而下的指導(dǎo)意見，湖北省兩型社會試驗區(qū)的建設(shè)沒有完全擺脫這一路徑依賴。例如，資源節(jié)約型社會建設(shè)要求重視土地資源節(jié)約問題，但對如何利用可交易土地開發(fā)權(quán)來保護(hù)基本耕地以及湖泊等風(fēng)景區(qū)的試驗尚未展開。

北京、上海等發(fā)達(dá)城市處于后工業(yè)化階段，其經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型代表性不典型。沿海經(jīng)濟(jì)帶主要是外向型的模式，處于工業(yè)化進(jìn)程后期，或已邁入人均GDP10000美元俱樂部，或接近這一目標(biāo)。湖北省在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)格局中處于中等偏上水平，是傳統(tǒng)的工業(yè)模式，處于深度工業(yè)化進(jìn)程中期。相比之下，從全國樣本來看，湖北省具有極強的典型性。兩型社會建設(shè)是省委、省政府深刻把握湖北省未來發(fā)展的一個戰(zhàn)略支撐點。與發(fā)達(dá)地區(qū)的后工業(yè)化戰(zhàn)略不同，湖北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平尚處于深度工業(yè)化進(jìn)程之中，重工業(yè)排放源較多，其過度依賴重工業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)需通過兩型社會建設(shè)進(jìn)行深度調(diào)整。湖北省兩型社會建設(shè)試驗成功與否事關(guān)中央下一步在全國推廣經(jīng)驗，實現(xiàn)全國經(jīng)濟(jì)邁入發(fā)達(dá)強國之列的中國夢，意義重大，影響深遠(yuǎn)。

（三）兩型社會建設(shè)的出路和方法不明，與碳排放試點的關(guān)系定位不清晰

1.對兩型社會建設(shè)的一些基本問題理論研究不深入，導(dǎo)致對兩型社會建設(shè)的根本出路和方法認(rèn)識不清。如何通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、提升民生福祉破題當(dāng)前急劇增多的社會矛盾，如何靈活運用市場手段來改善政府調(diào)控水平，并無固定經(jīng)驗，需要理論探索及實踐總結(jié)。我國經(jīng)濟(jì)已由較長時期的兩位數(shù)增長進(jìn)入個位數(shù)增長階段，在這一新條件下，兩型社會建設(shè)的根本出路在于創(chuàng)新，關(guān)鍵要靠科技力量。創(chuàng)新精神與“敢為人先”的武漢精神在本質(zhì)上具有共性，敢為人先是邁出創(chuàng)新的第一步，是創(chuàng)新意識的起源和萌芽，但這一起源和萌芽必須依靠科學(xué)試驗精神，通過理論探索和身體力行的實踐才有可能實現(xiàn)理論和制度的創(chuàng)新，進(jìn)而帶動科技創(chuàng)新。兩型社會建設(shè)的方法是強化市場配置資源的基礎(chǔ)地位，提高政府的靈活應(yīng)對能力和宏觀調(diào)控水平。在方法上，應(yīng)將兩型社會建設(shè)與行政職能的轉(zhuǎn)變結(jié)合起來，促進(jìn)宏觀調(diào)控手段多樣化，注重市場手段的嵌入式制度設(shè)計。新公管運動在行政規(guī)制中嵌入市場要素，出現(xiàn)了行政合同管理、協(xié)商制定規(guī)則、杰出領(lǐng)袖工程、監(jiān)獄外包等新的做法，兩型社會建設(shè)可以借鑒。

2.少數(shù)試點單位認(rèn)為節(jié)能減排和碳排放權(quán)交易試點工作就是兩型社會建設(shè)的最主要內(nèi)容，這種認(rèn)識并不全面。實際上，兩型社會建設(shè)的核心有三塊：經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、資源節(jié)約和環(huán)境友好。排放權(quán)交易試點工作是兩型社會建設(shè)的一部分，也是一個突破口，這一市場嵌入制度能夠銜接經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、資源節(jié)約和環(huán)境友好。試點工作的銜接作用體現(xiàn)在：一是實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，具體表現(xiàn)為總量減排的實現(xiàn)；二是通過碳市場發(fā)現(xiàn)碳價格，通過生產(chǎn)成本引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型以及節(jié)能減排技術(shù)創(chuàng)新；三是將市場嵌入機(jī)制作為轉(zhuǎn)變行政方式的一種有益嘗試。

三、湖北省碳排放權(quán)交易試點工作的問題及對策

碳排放權(quán)交易試點工作的理論相對而言較為成熟，但實踐中仍存在以下幾個方面的問題。

（一）環(huán)境治理目標(biāo)與嵌入式市場手段之間的關(guān)系不明晰，必須通過法律方式進(jìn)行嚴(yán)格控制。碳排放交易制度是在錯綜復(fù)雜的國際背景和國內(nèi)的各種利益訴求盤根錯節(jié)的條件下應(yīng)對全球氣候變化和環(huán)境污染的一項靈活性政策工具，但其缺陷不可忽視，必須通過法律方式進(jìn)行嚴(yán)格控制，特別是必須通過法律控制使得私人偏好轉(zhuǎn)化為符合公共利益的內(nèi)在偏好，使私人運作方式切實符合公共目的。交易金額只是碳排放交易效果評價的一個子項目，并非其全部，過分夸大碳交易額的價值不利于環(huán)境治理目標(biāo)的實現(xiàn)。對試點工作的績效評價應(yīng)從總量控制目標(biāo)實現(xiàn)、碳價格發(fā)現(xiàn)、對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的促進(jìn)作用、對行政規(guī)制手段的豐富與完善這四個方面來進(jìn)行綜合評價。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度與排放力度之間的關(guān)系需理順，以市場化能源價格為突破口推動市場機(jī)制。試點工作必須處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度與排放容量之間的關(guān)系問題，較為合理的方式是在發(fā)展中求減排效果，而不因減排限制發(fā)展。因此，要防止兩種不良傾向，一是“唯GDP論”，二是過分強調(diào)減排效果?！拔℅DP論”不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，是沒有樹立可持續(xù)發(fā)展思維的表現(xiàn)，與之相對應(yīng)的是過分強調(diào)減排效果，犯了形式主義錯誤，阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。當(dāng)前的核心問題是防止第一種錯誤。

由于我國電價尚不是完全市場化的電價，因此，從排放權(quán)交易試點角度看，進(jìn)一步推動能源價格市場化是一項基礎(chǔ)性和前瞻性工作，理論上應(yīng)該先行，但能源價格事關(guān)全局，能源價格市場化或者說工業(yè)能源價格市場化是一項全國性的改革，實踐中具有復(fù)雜性，只能由國家層面逐步推動。湖北省是水電大省，能源價格市場化對于湖北省相關(guān)能源企業(yè)是有利的。因此，湖北省必須盡力向國家層面呼吁盡早啟動工業(yè)能源價格市場化。只有這樣，才能發(fā)揮能源價格的基礎(chǔ)性價格傳導(dǎo)功能，推動省內(nèi)各行業(yè)創(chuàng)新節(jié)能減排技術(shù)。

（三）綠色金融業(yè)務(wù)發(fā)展速度一般，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，需加大業(yè)務(wù)創(chuàng)新。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的各項宏觀調(diào)控工具中，金融工具具有強大的市場引導(dǎo)作用。銀監(jiān)會發(fā)布了《綠色信貸指引》，通過應(yīng)收賬款抵押、清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）預(yù)期收益抵押、股權(quán)質(zhì)押、保理等方式開展金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)。國內(nèi)商業(yè)銀行中綠色金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)處于前列的主要有浦發(fā)銀行、興業(yè)銀行等創(chuàng)新意識較強的商業(yè)銀行。比如，浦發(fā)銀行2010年至2012年三年累計投放綠色信貸已超過1000億元，并且其綠色信貸不良率遠(yuǎn)低于全行其他貸款的平均水平。③湖北省屬金融機(jī)構(gòu)如漢口銀行、湖北銀行等綠色信貸的金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)仍有待加強，湖北省的碳金融工作必須走到各試點省市前列，敢為人先，通過綠色信貸服務(wù)于武漢城市圈兩型社會建設(shè)及碳排放權(quán)交易試點工作，同時壯大自身，更好地服務(wù)于湖北省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

當(dāng)前，由于上位法的缺失，特別是立法層面沒有明確排放配額的財產(chǎn)屬性，因而只能采取應(yīng)收賬款、預(yù)期收益抵押的方式，導(dǎo)致排放配額抵押貸款等創(chuàng)新業(yè)務(wù)只能變相地以應(yīng)收賬款抵押的形式開展，從而出現(xiàn)了貸款審核更為嚴(yán)格、抵押率偏低等不利于金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)開展的局面。國內(nèi)僅有深圳市出臺了地方法規(guī)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)碳排放管理若干規(guī)定》，但該規(guī)定僅有條文10條，并未規(guī)定排放配額的法律性質(zhì)，仍較粗糙。湖北省作為兩型社會試驗區(qū)應(yīng)在此問題上有所創(chuàng)新，可考慮適時制定二氧化碳排放許可證管理辦法。鑒于地方立法尚需時日，而金融部門的排放配額抵押貸款等金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)對法源的位階要求并不高，因此可以先以省政府令的形式，制訂行政規(guī)章，待經(jīng)驗成熟時再啟動地方立法。

制訂行政規(guī)章時可參照歐美立法經(jīng)驗，采取“視為”的立法技術(shù)，將排放配額許可證視為商品，與之配套，一并規(guī)定（或財政部門通過部門規(guī)范文件規(guī)定）排放配額許可證的會計處理方法。只有排放配額在會計賬目上記為資產(chǎn)，相關(guān)的金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)才能順利推行， 而有關(guān)成本損益的處理可以在實踐中不斷予以完善。

（四）節(jié)能服務(wù)行業(yè)發(fā)展需提速，實現(xiàn)彎道超車。2012年6月國務(wù)院發(fā)布了《“十二五”節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，要求“大力推行合同能源管理，到2015年，力爭專業(yè)化節(jié)能服務(wù)公司發(fā)展到2000多家，其中年產(chǎn)值超過10億元的節(jié)能服務(wù)公司約20家，節(jié)能服務(wù)業(yè)總產(chǎn)值突破3000億元，累計實現(xiàn)節(jié)能能力6000萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤。……到2015年，環(huán)保服務(wù)業(yè)產(chǎn)值超過5000億元，其中年產(chǎn)值超過10億元的企業(yè)超過50家，城鎮(zhèn)污水垃圾處理及電力行業(yè)煙氣脫硫脫硝等領(lǐng)域?qū)I(yè)化、社會化服務(wù)占全行業(yè)的比例大幅提高”。湖北省應(yīng)大力利用科研資源豐富的優(yōu)勢，出臺相關(guān)政策鼓勵科技創(chuàng)新，扶持節(jié)能服務(wù)業(yè)發(fā)展，培育這一新興行業(yè)，為以后全國其他工業(yè)省份開展碳排放交易時爭取其他省份工業(yè)企業(yè)節(jié)能服務(wù)市場的份額奠定良好的基礎(chǔ)。

當(dāng)前大量的節(jié)能服務(wù)公司 （又稱合同能源管理公司）都是輕資產(chǎn)型公司，初期資本需求很高，融資成本是一個核心問題，在當(dāng)前立法缺失情況下，只能進(jìn)行信托、PE等高成本的融資行為，不利于這一新興行業(yè)的發(fā)展。一旦有關(guān)排放配額的商品屬性以及會計賬目上作為資產(chǎn)處理，那么在排放配額抵押、碳融資等金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)的支持下，相關(guān)行業(yè)將能得到快速發(fā)展，能夠有效推動減排目標(biāo)的實現(xiàn)和碳市場產(chǎn)業(yè)鏈的完善，有利于培育新的行業(yè)增長點?！?/p>

（本文系江西省社會科學(xué)院重點課題 “江西農(nóng)村社區(qū)建設(shè)法治保障研究”〈項目編號：1304〉階段研究成果之一。）

注釋：

①本文所涉及的試點方案及排放權(quán)交易實踐中的相關(guān)數(shù)據(jù)，主要來自2013年5月北京環(huán)境交易所與中國質(zhì)量認(rèn)證中心聯(lián)合舉辦“碳交易與低碳管理”高級課程培訓(xùn)班的講課內(nèi)容，少數(shù)數(shù)據(jù)由互聯(lián)網(wǎng)查詢補充。

②參見《五省兩市開展碳市場情況》，2013年9月5日訪問。③參見 《浦發(fā)銀行綠色金融服務(wù)模式創(chuàng)新》，2013年9月16日訪問。

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