【摘要】戶籍制度是一項(xiàng)包含多種利益分配的身份制度，戶籍改革意味著利益結(jié)構(gòu)的大調(diào)整，必然面臨復(fù)雜的博弈。圍繞“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶籍改革，握有主導(dǎo)權(quán)的城市政府表現(xiàn)出鮮明的“經(jīng)濟(jì)人”本色——追求自我利益最大化，往往會(huì)陷入“土地財(cái)政”而難以自拔。地方政府以土地財(cái)政為內(nèi)容的運(yùn)動(dòng)式城市化在理念上就是被異化的，它服從于追求政績(jī)最大化的“政治邏輯”，而非經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的理性邏輯。中國的城市化進(jìn)程中的種種“非合作博弈”使得這一進(jìn)程正在遭遇挫折，有不可持續(xù)之虞。

【關(guān)鍵詞】戶籍制度 農(nóng)轉(zhuǎn)非 土地財(cái)政 城市化 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

【中圖分類號(hào)】F290 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

伴隨著上世紀(jì)80年代的市場(chǎng)化改革，中國的戶籍制度迎來了改革期。這是因?yàn)?，市?chǎng)經(jīng)濟(jì)需要生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，人力資本的自由流動(dòng)更是不可或缺。但由于戶籍制度承載了大量社會(huì)保障、公共服務(wù)方面的附加值，事實(shí)上已經(jīng)成為一項(xiàng)包含多種利益分配的身份制度，戶籍改革必然意味著利益結(jié)構(gòu)的大調(diào)整，因此必然面臨復(fù)雜的博弈。

事實(shí)上，以“離土不離鄉(xiāng)”的小城鎮(zhèn)戶籍改革為核心，全國層面的戶籍改革取得了一定成效，但包括大城市戶改在內(nèi)的一攬子戶改計(jì)劃在90年代初擱淺——戶籍含金量高的大城市改革，博弈格局更加復(fù)雜，改革遭遇路徑依賴。90年代后，大城市戶改的主導(dǎo)權(quán)下移，從中央政府下移到地方政府，而城市政府主導(dǎo)的戶改，卻在一開始就存在著悖論。

以城市內(nèi)部“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶改為例。一方面，地方政府存在改革的動(dòng)因：通過“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，推動(dòng)工業(yè)化和城市化，這意味著GDP的擴(kuò)張，也就是政績(jī)指標(biāo)的提升；另一方面，1994年分稅制以后，地方層面存在嚴(yán)重的“財(cái)權(quán)和事權(quán)的不對(duì)稱”困境；與此同時(shí)，地方政府又缺少自下而上的約束機(jī)制（基層選舉權(quán)的缺失）。于是，在“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶改過程中，地方政府終究表現(xiàn)出鮮明的“理性經(jīng)濟(jì)人”本色——追求自我利益的最大化，忽視農(nóng)民的利益，具體表現(xiàn)在“土地財(cái)政”模式中。

伴隨著“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶改進(jìn)程，以“土地?fù)Q社?！睘閷?shí)質(zhì)內(nèi)容展開的中國特色的“新農(nóng)村運(yùn)動(dòng)”，存在巨大的誤區(qū)。這種“運(yùn)動(dòng)式城市化”不但損害了農(nóng)民的利益，也使得中國的城市化不可持續(xù)。這其中的內(nèi)在邏輯是地方政府推動(dòng)政績(jī)的短期行為，而非理性決策。

現(xiàn)代化，歸根到底是人的現(xiàn)代化，通過對(duì)一部分人（農(nóng)民）的剝奪來實(shí)現(xiàn)的城市化，就像單腿跳躍的人，能走多遠(yuǎn)？在很多發(fā)展中國家，失敗的城市化一方面造成了農(nóng)村的絕對(duì)貧困，同時(shí)這種貧困也在城市展開了饑餓的大口——這就是“貧民窟”的泛濫根源。筆者認(rèn)為，在中國，2006年以后困擾各大城市的“群租”現(xiàn)象，其實(shí)就是中國式的“隱性貧民窟”。我們必須對(duì)中國的城市化模式進(jìn)行徹底反思。

本文結(jié)合“農(nóng)改非”戶改的四大地方實(shí)驗(yàn)，具體考察利益相關(guān)方之間的“非合作博弈”，分析當(dāng)前“運(yùn)動(dòng)式城市化”過程中存在的結(jié)構(gòu)性問題，以及進(jìn)行制度創(chuàng)新，走向合作博弈的可能性。

“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶改的四大地方模式

從20世紀(jì)80年代至21世紀(jì)初期，戶籍制度改革經(jīng)歷了若干階段，總的特點(diǎn)是：

第一，改革開放所帶來的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及城市化進(jìn)程，使人口流動(dòng)成為必然，中央政府主導(dǎo)下“離土不離鄉(xiāng)”的小城鎮(zhèn)戶籍改革有較大進(jìn)展。戶籍制度在實(shí)質(zhì)上已經(jīng)有所松動(dòng)，即允許流動(dòng)，但是流動(dòng)人口的市民待遇并沒有實(shí)現(xiàn)。

第二，包括大城市在內(nèi)的全面的戶籍制度改革方案在1992年提過，但最終胎死腹中。這是因?yàn)閼艏鹆扛叩拇蟪鞘袘舾挠兄訌?fù)雜的利益博弈。90年代以后，在全國層面繼續(xù)得以推進(jìn)的是阻力較小的小城鎮(zhèn)戶籍制度改革，而大城市戶籍改革的主導(dǎo)權(quán)從中央下移到了地方。以“藍(lán)印戶口制度”為代表，“戶口商品化”浪潮在各地興起，這類“戶口贖買”政策一直延續(xù)到2003年左右。大城市的地價(jià)開始快速上漲，地方政府已經(jīng)不再需要通過藍(lán)印戶口制度來刺激購買需求。

第三，以“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”①為代表的地方性實(shí)踐給戶籍制度改革帶來了一些新氣象。

2000年以后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，全國流動(dòng)人口超過一億，戶籍制度成為阻礙資源要素有效配置的最大障礙。在此形勢(shì)下，各地因地制宜開展戶籍制度改革試點(diǎn)。這些改革措施大致涉及兩個(gè)層面：一是城市內(nèi)部“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策，二是不同城市之間的戶口壁壘的消除問題，即門戶開放。

關(guān)于不同城市之間的戶籍開放問題（特別是中小城市向大城市流動(dòng)中的障礙消除），主動(dòng)權(quán)顯然在大城市。上海是一個(gè)典型例子，它對(duì)外來人口采取二元化政策：對(duì)跨行政區(qū)的外來低收入階層頒發(fā)暫住證（后改為“臨時(shí)居住證”），其目的只是為了人口管理，該證并沒有多少附加價(jià)值；而對(duì)于外來人口中的高素質(zhì)人才，以購房、投資、學(xué)歷等為條件，發(fā)給居住證，可以享受準(zhǔn)市民待遇。2009年起，在滿足更高條件的前提下，后者中的優(yōu)秀者可排隊(duì)申辦上海戶口。吳開亞和張力對(duì)改革中的城市落戶門檻進(jìn)行了分析，認(rèn)為高低的差異“在很大程度上可以被城市財(cái)政經(jīng)濟(jì)總量、消費(fèi)水平、城建物化度、對(duì)外依賴度和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等公因子的作用強(qiáng)度和結(jié)構(gòu)屬性所解釋”。②

本文重點(diǎn)分析某一行政區(qū)內(nèi)部的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策（單個(gè)地級(jí)市或省）——具體聚焦四大地方模式，即上海模式（2003年）、重慶模式（2010年）、成都模式（2010年），以及廣東模式（2010年）。從行政區(qū)特點(diǎn)看，前三大模式的主體是城市，而廣東則是省，后者的農(nóng)轉(zhuǎn)非政策的對(duì)象群體更為廣闊、復(fù)雜（圖1）。

可以看出，2010年以后是地方戶改實(shí)驗(yàn)的密集期，在這些地方實(shí)驗(yàn)中，重慶和成都在2007年6月同時(shí)被批準(zhǔn)成為“全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”。試驗(yàn)區(qū)的某些改革舉措對(duì)現(xiàn)有的法律法規(guī)進(jìn)行了突破，如“占補(bǔ)平衡、增減掛鉤”③的土地流轉(zhuǎn)制度。按現(xiàn)有法律，宅基地交易只能在本村內(nèi)進(jìn)行，承包地只能在縣內(nèi)流轉(zhuǎn)，但重慶和成都統(tǒng)籌范圍都突破了這一邊界。不過，由于“運(yùn)動(dòng)式城市化”產(chǎn)生了各種副作用，這些地區(qū)的實(shí)驗(yàn)短期內(nèi)不大可能在全國鋪開。對(duì)運(yùn)動(dòng)式城市化模式的軌道修正，需要制度的“頂層設(shè)計(jì)”，即約束機(jī)制的完善。歸根到底，我們必須建立一個(gè)有自律性的地方治理模式，這顯然需要政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角。endprint

下文首先簡(jiǎn)述四大地方模式的具體特點(diǎn)，然后分析“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶改中出現(xiàn)的利益博弈，并指出其中的結(jié)構(gòu)性矛盾。

土地?fù)Q社保的上海模式：“新農(nóng)村建設(shè)”的悖論。上海在2003年開始推行“三個(gè)集中”政策，即“土地向規(guī)?；?jīng)營集中”、“工業(yè)向園區(qū)集中”，以及“居住向城鎮(zhèn)集中”?！巴恋?fù)Q社?！笔钦咧骶€。④這一進(jìn)程也被稱為“新農(nóng)村建設(shè)”。因?yàn)樵谛问缴?，農(nóng)民住進(jìn)城市小區(qū)，居住形態(tài)大為改觀，而且大多數(shù)實(shí)現(xiàn)了“村改居”（村行政建制改為居委會(huì)建制）。

上海的郊區(qū)工業(yè)化、城市化是“上海的大發(fā)展戰(zhàn)略”的一環(huán)，意義重大。但是轉(zhuǎn)型并不容易。征地以后，年輕人可以進(jìn)郊區(qū)的工業(yè)園區(qū)工作，但被稱為“40、50”人群的中老年農(nóng)民，他們知識(shí)技能有限，再就業(yè)是一大問題。而且，住進(jìn)樓房后的農(nóng)民，日常開支增加了，而土地補(bǔ)償金是有限的，生計(jì)以及養(yǎng)老問題存在隱患。而且，“新農(nóng)村”社區(qū)的新居民們以土地?fù)Q取的社會(huì)保障被稱為“鎮(zhèn)?！保统鞘芯用竦纳鐣?huì)保障相比，繳費(fèi)較少，同時(shí)保障力度也較低。這樣，上海事實(shí)上有了四種類型的社會(huì)保險(xiǎn)：小城鎮(zhèn)保險(xiǎn)（鎮(zhèn)保）、城鎮(zhèn)居民社會(huì)保險(xiǎn)（城保）、農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（農(nóng)保）以及外來務(wù)工人員的綜合保險(xiǎn)（綜保）。不同身份者，享受不同待遇。⑤

還有，人戶分離問題也造成了管理上的混亂。有些失地農(nóng)民的安置房遠(yuǎn)離原來的居住區(qū)，遷居的話，就意味著孩子必須轉(zhuǎn)學(xué)、自己的上班時(shí)間變長，以及失去熟悉的交際圈。在此情況下，不少人選擇把安置房轉(zhuǎn)租他人，自己在原來社區(qū)附近租房子居住的做法，造成了實(shí)際上的“人戶分離”。人戶分離不但對(duì)個(gè)人的生活產(chǎn)生了巨大影響，也對(duì)公共資源的優(yōu)化配置極為不利。

通過對(duì)上海模式的觀察，我們要問：“新農(nóng)村”的內(nèi)涵到底是什么？如果“居住形態(tài)的城市化”是“新農(nóng)村”，這種“新農(nóng)村”實(shí)際上等于“非農(nóng)村”、“脫農(nóng)村”，完全就是“新農(nóng)村”的悖論。另外，大城市是否還需要“農(nóng)村”？農(nóng)村的命運(yùn)是否就是被城市不斷改造、蠶食，最后煙消云散的過程？

19世紀(jì)英國學(xué)者霍華德認(rèn)為，城市環(huán)境的惡化是由城市過度膨脹引起的，城市無限擴(kuò)展和土地投機(jī)是引起城市災(zāi)難的根源。他在《明日，一條通向真正改革的和平道路》一書中提出的“田園城市”是一種城鄉(xiāng)融合、兼有城市和鄉(xiāng)村優(yōu)點(diǎn)的理想城市。它規(guī)模適度，以健康和豐富的社會(huì)生活為存在宗旨?！疤飯@城市”的理念值得今天正處在城市化進(jìn)程中的中國深思。

強(qiáng)調(diào)彈性退出機(jī)制的重慶模式：誰來保障“自愿性”以及“農(nóng)民利益”？重慶在轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的土地權(quán)益上，采取彈性做法，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民根據(jù)自愿原則退出土地，而非強(qiáng)制。這種政策設(shè)計(jì)相較2003年上海的“土地?fù)Q社?！钡穆纷?，前進(jìn)了一大步。

2010年8月，作為“中國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”的重慶公布了戶籍改革方案，宣布將在2年內(nèi)將300萬農(nóng)民、10年內(nèi)將1000萬農(nóng)民轉(zhuǎn)為非農(nóng)人口，力爭(zhēng)到2020年全市戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%以上。

聽起來頗為夸張的“千萬農(nóng)民進(jìn)城”計(jì)劃，具體分兩步實(shí)施：第一，2010～2011年，重點(diǎn)推進(jìn)有條件的農(nóng)民工及新生代轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，解決戶籍歷史遺留問題，力爭(zhēng)新增城鎮(zhèn)居民300萬人，非農(nóng)戶籍人口比重由29%上升到37%，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)戶人口在主城、區(qū)縣城、小城鎮(zhèn)三級(jí)城鎮(zhèn)體系的合理布局；第二，2012～2020年，通過系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)，建立完善土地、住房、社保、就業(yè)、教育、衛(wèi)生支撐保障機(jī)制，進(jìn)一步放寬城鎮(zhèn)入戶條件，力爭(zhēng)每年轉(zhuǎn)移80～90萬人，到2020年新增城鎮(zhèn)居民700萬人，非農(nóng)戶籍人口比重提升至60%，主城區(qū)集聚城鎮(zhèn)居民1000萬人，區(qū)縣城集聚城鎮(zhèn)居民600萬人，小城鎮(zhèn)集聚城鎮(zhèn)居民300萬人，形成合理流動(dòng)、權(quán)益公平、城鄉(xiāng)一體的戶籍制度體系。

關(guān)于農(nóng)民的轉(zhuǎn)戶條件，重慶提出“寬嚴(yán)有度、分級(jí)承接”的原則，即適度放寬主城區(qū)、進(jìn)一步放開區(qū)縣城、全面放開鄉(xiāng)鎮(zhèn)落戶條件，積極引導(dǎo)農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移落戶，鼓勵(lì)有條件的農(nóng)村居民整戶轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。

“十年一千萬”的目標(biāo)和“大城市帶大農(nóng)村”的市情，使得重慶選擇了較低的城市戶籍準(zhǔn)入門檻，表1是城市間落戶門檻指數(shù)的比較。

截至2009年底，重慶市已有在本市務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工814.7萬人，按常住人口計(jì)算，人口城市化率已經(jīng)達(dá)到50%，而按戶籍人口計(jì)算，城市化率僅有27%，人戶倒掛現(xiàn)象十分嚴(yán)重⑥。根據(jù)重慶市的具體分類，戶改第一步的338萬人，實(shí)際上分為：225.6萬名在主城區(qū)務(wù)工經(jīng)商5年以上、在遠(yuǎn)郊區(qū)縣城務(wù)工3年以上的農(nóng)民；66.7萬名在市內(nèi)就讀的本市農(nóng)村籍大中專學(xué)生；1.8萬名新增退役的農(nóng)村籍義務(wù)兵和服役期未滿10周年的士官；40多萬歷史問題遺留人員⑦。由此看來，戶改的第一步，主要是處理歷史遺留問題。到2011年12月底，實(shí)際轉(zhuǎn)戶居民突破320萬人。

戶改的第二步，將按戶籍計(jì)算的城市化率由近40%提高至60%，由于實(shí)際人口城市化率已經(jīng)達(dá)到50%，故在未來十年中，每年需要提高一個(gè)百分點(diǎn)的城市化率，這個(gè)速度與中國城市化率近年來的年均增速基本相當(dāng)⑧。不過，真正的城市化是以市民待遇的平等化為基礎(chǔ)的。否則，單純以常住人口計(jì)算的城市化率只能是“偽城市化率”。

為保障轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的利益，重慶戶改設(shè)計(jì)了“335”政策框架，即三年過渡、三項(xiàng)保留和五項(xiàng)納入。

第一，農(nóng)村土地處置利用方面：“三年過渡”。指對(duì)農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶后承包地、宅基地的處置，設(shè)定了3年過渡期，允許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民最長3年內(nèi)繼續(xù)保留宅基地、承包地的使用權(quán)及收益權(quán)。當(dāng)轉(zhuǎn)戶居民對(duì)土地的依賴減弱，自己愿意退出土地時(shí)，通過政府搭建的交易平臺(tái)，有償退出。退出的宅基地通過農(nóng)村土地交易所變現(xiàn)（地票制度），凈收益全部歸農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

“地票”制度為重慶所創(chuàng)，指包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后產(chǎn)生的指標(biāo)。重慶農(nóng)村土地交易所已經(jīng)進(jìn)行了幾十宗地票交易，但對(duì)其合法性、合理性的質(zhì)疑一直存在。在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在諸多缺陷的情況下，這種農(nóng)民所陌生的金融工具，無疑具有極大的不確定性。endprint

第二，“三項(xiàng)保留”：規(guī)定期內(nèi)繼續(xù)保留與農(nóng)民身份相關(guān)的待遇。其一是農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶后，可以繼續(xù)保留林地的使用權(quán)；其二是保留計(jì)劃生育政策，農(nóng)轉(zhuǎn)非人員享受城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障和福利待遇后五年內(nèi)，繼續(xù)執(zhí)行原戶籍地生育政策，享受農(nóng)村計(jì)生獎(jiǎng)勵(lì)扶助及特別扶助政策。其三是保留農(nóng)村各項(xiàng)補(bǔ)貼，農(nóng)民目前享受的農(nóng)村種糧直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼等與土地相結(jié)合的惠農(nóng)政策，在農(nóng)民自愿退出承包地經(jīng)營權(quán)之前繼續(xù)保留。

第三，轉(zhuǎn)戶居民的市民待遇方面：“五項(xiàng)納入”。指農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶后，可享受城鎮(zhèn)的就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療政策，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)戶進(jìn)城后“五件衣服”一步到位，與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。

在各地的農(nóng)轉(zhuǎn)非戶改中，資金保障問題是地方政府必須考慮的問題。就重慶戶改來說，千萬農(nóng)民轉(zhuǎn)戶的龐大計(jì)劃，必須要有厚實(shí)的財(cái)力支撐。2001年到2004年間鄭州市雄心勃勃的戶籍改革，也正是因?yàn)楣藏?cái)政無法支撐，宣告失?、帷?/p>

改革啟動(dòng)后，重慶市政府給出了轉(zhuǎn)戶第一階段的賬本：如果按全部整戶轉(zhuǎn)移、全部退出土地測(cè)算，2010年至2011年的兩年間，集中轉(zhuǎn)戶300萬人，總資金需求為2010億元（2010年重慶市財(cái)政收入也不過1990億元）。其中，農(nóng)民取得城鎮(zhèn)居民身份后，在就業(yè)、養(yǎng)老、住房、醫(yī)療、教育等方面需要投入資金1241億元；農(nóng)民退出承包地、宅基地及農(nóng)房，需要投入退出補(bǔ)償資金769億元。但這些改革成本，并非政府獨(dú)自承擔(dān)，而是“政府主導(dǎo)，撬動(dòng)社會(huì)各方面分擔(dān)”。2010億元改革總成本分?jǐn)傞_來，企業(yè)大致需投入1229億元；轉(zhuǎn)戶農(nóng)民需投入465億元，政府需投入316億元。

從政府投入來說，來源一是財(cái)政資金，二是包括級(jí)差地租在內(nèi)的土地財(cái)政，三是轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的宅基地進(jìn)入地票市場(chǎng)置換所得收入。由此看來，戶改資金的來源主要依靠的依然是“土地財(cái)政”。問題出現(xiàn)了：政府收益的最大化和農(nóng)民收益的最大化之間存在著矛盾，而他們之間又沒有可以平等博弈的機(jī)制。那么，在征地和地票交易中，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)政府壓價(jià)的不公現(xiàn)象？事實(shí)證明，這種擔(dān)心并非多余。

從企業(yè)投入來說，戶改后企業(yè)的社保負(fù)擔(dān)大大增加。養(yǎng)老保險(xiǎn)的單位繳納比例從12%上升到20%，醫(yī)療保險(xiǎn)的單位繳納比例從1.5%上升到8%（表2）。

那么，如何保證企業(yè)，尤其是接納了大量農(nóng)民工的中小企業(yè)按規(guī)定繳納社保？事實(shí)上，在2009年底，重慶已擁有百萬農(nóng)民工，但僅有近四十萬農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)⑩。而如果采取嚴(yán)格監(jiān)管的話，會(huì)不會(huì)反而造成大量企業(yè)招聘外地民工的局面？對(duì)此，重慶的回答是：“第一用政府的權(quán)威，我們的國企、民企、外資企業(yè)要承擔(dān)起社會(huì)的責(zé)任，使農(nóng)民工進(jìn)城以后，享受真正的城市職工待遇。第二我們的工業(yè)總產(chǎn)值今年超過1萬億，我們用三到五年的時(shí)間增加到3萬億，加上科學(xué)技術(shù)的運(yùn)用、勞動(dòng)生產(chǎn)力的提高，我們能夠再增加500～600萬的勞動(dòng)就業(yè)崗位?！?/p>

由此看來，對(duì)巨大的轉(zhuǎn)戶成本，重慶依靠的，一是“企業(yè)的社會(huì)責(zé)任”，二是對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的樂觀預(yù)期。為此，重慶制定了雄心勃勃的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，大力承接從發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移過來的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，發(fā)展加工貿(mào)易，力爭(zhēng)成為“內(nèi)陸開放高地”。其中最被看重的是電子信息產(chǎn)業(yè)。重慶提出到2015年全市工業(yè)產(chǎn)值要達(dá)到2.5萬億元，電子信息產(chǎn)業(yè)要占到40%，力爭(zhēng)成為亞洲甚至是全球最大的筆記本電腦生產(chǎn)基地。2009年，重慶引進(jìn)了惠普3600萬臺(tái)筆記本電腦項(xiàng)目及富士康、廣達(dá)、英業(yè)達(dá)等一批外資和臺(tái)資企業(yè)。2010年4月29日，美國思科在重慶建立通信設(shè)備制造基地。同時(shí)，以農(nóng)村學(xué)生為主的高職院校，積極和入駐的IT企業(yè)簽訂定向培養(yǎng)協(xié)議。重慶希望把戶改誕生的“新城市人”的就業(yè)引向以電子產(chǎn)業(yè)為代表的、通過內(nèi)外資引進(jìn)創(chuàng)造的崗位中，同時(shí)解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)戶農(nóng)民就業(yè)兩個(gè)問題。

與之前一些省市的戶籍制度改革相比，重慶戶改的最大特色是：在制度設(shè)計(jì)上給予了農(nóng)民更為妥當(dāng)和穩(wěn)定的保障，力求避免“進(jìn)不了城又回不了家”的“第三種人”困局的出現(xiàn)。

2011年，重慶市籌資50億元市級(jí)土地周轉(zhuǎn)金。年底已向區(qū)縣（自治縣）撥付市級(jí)周轉(zhuǎn)資金27.7億元，受理31545戶轉(zhuǎn)戶居民宅基地及附屬設(shè)施用地退出申請(qǐng)，批準(zhǔn)了9498戶、4715畝宅基地及附屬設(shè)施用地退出，并對(duì)7237戶、2869畝宅基地及附屬設(shè)施用地支付價(jià)款3.2億元。

但是，重慶所籌50億資金的來源是什么？和其他地方政府一樣，重慶擁有自己的地方政府融資平臺(tái)，八大投資公司共同運(yùn)作融資，被稱為“國資八大投”模式。地方政府債務(wù)的不透明性及問責(zé)機(jī)制的缺乏，是各地方政府共性化的問題，也是中國宏觀經(jīng)濟(jì)的一個(gè)隱憂，風(fēng)險(xiǎn)管控勢(shì)在必行。

鼓勵(lì)城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)的成都模式：“與官爭(zhēng)利”的土地確權(quán)登記能順利推廣嗎？2007年，成都市和重慶一起被批準(zhǔn)為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。2010年11月，成都市政府宣布，將實(shí)施“最徹底的戶籍改革”，引起廣泛關(guān)注。目標(biāo)是：2012年前，在成都市范圍內(nèi)，城市居民和農(nóng)村居民之間要實(shí)現(xiàn)完全的雙向流動(dòng)?！白尵用穸忌畹糜凶饑?yán)”，以及“農(nóng)民是職業(yè)不再是身份”是這場(chǎng)改革的響亮口號(hào)。

也就是說，農(nóng)民獲取城市戶籍（以及城市社保），不需要用交出土地作為代價(jià)，讓農(nóng)民“帶著土地”進(jìn)城，即農(nóng)民進(jìn)城不以犧牲承包地、宅基地等財(cái)產(chǎn)權(quán)為代價(jià)，這被視為成都戶籍改革的最大突破。同時(shí)，城市居民也可以到農(nóng)村居住，購買農(nóng)民的房屋，使用他們的承包田。而這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必須以農(nóng)村土地使用權(quán)的可轉(zhuǎn)讓為前提。2008年元旦，成都市出臺(tái)1號(hào)文件，在都江堰市柳街鎮(zhèn)鶴鳴村啟動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)。通過測(cè)量確權(quán)、登記頒證，每戶農(nóng)民都拿到了確認(rèn)土地、林地承包經(jīng)營權(quán)屬和宅基地權(quán)屬的證書，也為城鎮(zhèn)居民下鄉(xiāng)鋪平了道路。2011年，成都基本完成了對(duì)農(nóng)村土地和房屋的確權(quán)頒證。

按照成都的戶改制度設(shè)計(jì)，成都的目標(biāo)是：統(tǒng)一就業(yè)失業(yè)登記，完善就業(yè)援助制度；完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)制度，建立分區(qū)域統(tǒng)一的城鄉(xiāng)住房保障體系；分區(qū)域統(tǒng)一城鄉(xiāng)“三無”人員供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)和低保標(biāo)準(zhǔn)；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的計(jì)劃生育政策；實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育公平化，統(tǒng)一中職學(xué)生資助政策；實(shí)行統(tǒng)一的退役士兵安置補(bǔ)償和城鄉(xiāng)義務(wù)兵家庭優(yōu)待政策等。endprint

為此，從2007年到2010年，成都共投入9個(gè)億，在全域建了410所標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校；率先在全國將新農(nóng)合、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、市屬高校大學(xué)生基本醫(yī)療保險(xiǎn)合為一體，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度一體化。2009年7月，成都村級(jí)公共服務(wù)和管理體制改革在全市鋪開，公共資源配置水平落差進(jìn)一步縮小。

如果成都市的城鄉(xiāng)社會(huì)保障真的能夠?qū)崿F(xiàn)均質(zhì)化，這意味著持續(xù)50年以上的戶籍制度將被徹底劃上句號(hào)。

不過，盡管理念很高，但就目前來看，成都模式在實(shí)踐過程中并未完全擺脫“土地?fù)Q社?！钡穆纷?。在城鎮(zhèn)保障性住房和失業(yè)保險(xiǎn)等方面，還是根據(jù)居民是否擁有農(nóng)村土地進(jìn)行了區(qū)別對(duì)待。比如居民如果在農(nóng)村擁有宅基地和相應(yīng)的房產(chǎn)，那么在城鎮(zhèn)就不能享受保障性住房；居民在農(nóng)村擁有承包地和林地，就不能享受到基本的失業(yè)保險(xiǎn)。下面介紹的廣東模式，與之有一脈相承之處。

與此同時(shí)，土地確權(quán)登記制度歸根到底是與保障農(nóng)民利益連在一起的，在對(duì)土地財(cái)政有饑渴癥的地方政府看來，這一做法明顯導(dǎo)向“與官爭(zhēng)利”。成都的實(shí)驗(yàn)?zāi)茼樌谌珖茝V嗎？阻力可想而知。

全省統(tǒng)籌的廣東模式：區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)驅(qū)力。廣東模式的特點(diǎn)在于，它是一個(gè)在全省范圍內(nèi)推動(dòng)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”改革的試驗(yàn)場(chǎng)，具體政策手段是“積分制”。

2010年，為推動(dòng)城市化，以及穩(wěn)定外來熟練勞動(dòng)力隊(duì)伍（如前所述，重慶“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶改后，企業(yè)被要求對(duì)本市農(nóng)轉(zhuǎn)非居民實(shí)現(xiàn)社保接軌，負(fù)擔(dān)大增，有可能導(dǎo)致企業(yè)傾向于聘請(qǐng)外地農(nóng)民工，以規(guī)避成本提高），廣東省府辦公廳發(fā)布《關(guān)于開展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導(dǎo)意見》（粵府辦〔2010〕32號(hào)），從2010年6月起，采取“積分制”推動(dòng)農(nóng)民工“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。在《意見》中，農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)指標(biāo)由省統(tǒng)一指標(biāo)和各市自定指標(biāo)兩部分構(gòu)成。省統(tǒng)一指標(biāo)包括個(gè)人素質(zhì)、參保情況、社會(huì)貢獻(xiàn)及減分指標(biāo)，比如高中學(xué)歷或中專、中職就可以加20分，繳納城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)每滿一年加一分等，同時(shí)設(shè)有社會(huì)貢獻(xiàn)等加分指標(biāo)，以及違法犯罪的減分指標(biāo)；而各市的自定指標(biāo)包括就業(yè)、居住、投資納稅等情況，具體指標(biāo)和分值根據(jù)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展和人才引進(jìn)政策設(shè)定。

廣東計(jì)劃到2012年，通過積分制，使省內(nèi)180萬農(nóng)村人口逐漸變?yōu)槌鞘袘艏丝冢瑢?shí)現(xiàn)67.5%的城市化率。當(dāng)然，越是大城市，對(duì)分?jǐn)?shù)的要求越高。目前，農(nóng)民工入籍的目的地主要是小城鎮(zhèn)。廣東省的民工積分入戶指標(biāo)重點(diǎn)向中小城市和縣城、中心鎮(zhèn)傾斜，特別是落戶縣城或中心鎮(zhèn)，將按照不超過個(gè)人實(shí)際總積分的50%給予積分獎(jiǎng)勵(lì)，參加了社會(huì)保險(xiǎn)的，也可由當(dāng)?shù)卣o予一定期限的社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼。農(nóng)民工通過積分制入戶城鎮(zhèn)工作后，享受包括義務(wù)教育、計(jì)劃生育、城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)、住房等方面的相關(guān)福利，當(dāng)然，這是個(gè)逐步完善的過程。

與此同時(shí)，轉(zhuǎn)戶居民的待遇和農(nóng)村土地權(quán)益依然掛鉤。例如，廣州市提出，推進(jìn)“城鄉(xiāng)戶籍一元化”的改革具體分三步走。第一步是取消“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”劃分，將兩者統(tǒng)一登記為廣州市居民戶口，形成一元化戶籍制度的總體框架。第二步是公安部門將在廣州市居民戶口底冊(cè)上對(duì)原農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口人員加注相關(guān)標(biāo)識(shí)，社保、勞動(dòng)就業(yè)、計(jì)生、國土等各相關(guān)職能部門也相應(yīng)加注標(biāo)識(shí)，不同身份適用不同政策（過渡期）。第三步，各職能部門逐步改革配套政策，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)“同是居民、同等待遇”，在此基礎(chǔ)上取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口人員標(biāo)志，真正實(shí)現(xiàn)“戶籍一元化”。目前尚處于第二階段。

也就是說，在目前階段，存在兩種不同的“城市戶口”：一種是完全加入城市戶口者，其條件是放棄土地；二是保留土地等權(quán)益者，享受準(zhǔn)市民待遇。

廣東省的指導(dǎo)意見規(guī)定，對(duì)持有《廣東省居住證》，且積分達(dá)到入戶城鎮(zhèn)條件，但由于不愿意交出土地等農(nóng)村戶籍利益而沒有入戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民工，實(shí)行農(nóng)民工城市居民居住證制度。居住證持證人除享有《廣東省居住證》持證人享有的權(quán)益和公共服務(wù)外，還可在居住地享受九大優(yōu)惠政策：第一，其子女可享受戶籍居民子女同等義務(wù)教育待遇；第二，其子女可在居住地參加高考；第三，其子女可在居住地參軍入伍；第四，創(chuàng)辦企業(yè)的，可享受戶籍居民同等補(bǔ)貼扶持政策，所辦企業(yè)可以申請(qǐng)各級(jí)科技項(xiàng)目資助資金；第五，按規(guī)定申請(qǐng)廉租住房或公共租賃房；第六，申請(qǐng)社會(huì)救助；第七，按規(guī)定免費(fèi)享受就業(yè)援助等公共就業(yè)服務(wù)；第八，按規(guī)定辦理乘車優(yōu)待證；第九，當(dāng)?shù)卣?guī)定的其他權(quán)益和公共服務(wù)。

廣東省的改革方案適應(yīng)時(shí)代變化，保留了較大的彈性，和重慶、成都模式有類似之處，但統(tǒng)籌范圍更大。同時(shí)，廣東省的居住證含金量在設(shè)計(jì)上高于上海市的居住證，比如上海規(guī)定居住證持有者只能申請(qǐng)“公租房”，而不能申請(qǐng)廉租房。當(dāng)然這也有廣東省和上海市這兩個(gè)行政區(qū)域的屬性有關(guān)：后者屬于超大城市，前者是一個(gè)省。

作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的省份之一，廣東省近10年來卻頻頻遭遇“民工荒”，痛定思痛之后，廣東各地開始密集調(diào)高最低工資標(biāo)準(zhǔn)（而在2003年之前，最低工資標(biāo)準(zhǔn)幾乎10年未動(dòng)），“農(nóng)民工積分入城鎮(zhèn)戶籍”的戶改政策，也是引進(jìn)人才，安定流動(dòng)人口民心的應(yīng)對(duì)之策。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身的發(fā)展和長三角的區(qū)域間人才競(jìng)爭(zhēng)等因素，是推動(dòng)廣東制度變革的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。

誘致性制度變遷視角下的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶改：中央、地方、農(nóng)民的三方博弈

發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家速水佑次郎（YujiroHayamizu）和美國農(nóng)業(yè)學(xué)家弗農(nóng)·拉坦（VernonW.Ruttan）在20世紀(jì)70年代初提出的誘致性激素變遷、誘致性制度變遷理論強(qiáng)調(diào)了內(nèi)生變量的作用，即利用個(gè)體的自發(fā)性動(dòng)機(jī)推動(dòng)變革的開始，然后再在外部施加強(qiáng)制性推動(dòng)力，促使改革沿著個(gè)人理性與社會(huì)理性相一致的軌道加速前進(jìn)。也就是說，在誘致性制度變遷的過程中，既有個(gè)人選擇和民間力量對(duì)變革的原始的需求和推力，也有強(qiáng)大的政府資源的后續(xù)拉力，是合力的結(jié)果。

中國的戶籍改革源于80年代開啟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革。在傾斜式開發(fā)戰(zhàn)略下，勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)在沿海開放地區(qū)蓬勃發(fā)展，吸引了大量的農(nóng)村勞動(dòng)力從內(nèi)地向沿海轉(zhuǎn)移。從個(gè)體理性來講，大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力為追求更高的收益，而從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，是內(nèi)在動(dòng)力；與此同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制也要求生產(chǎn)要素流動(dòng)自由化，以實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，其中，人力資本的自由流動(dòng)當(dāng)然最為根本和重要。endprint

源于個(gè)體和市場(chǎng)的需求，得到政府的積極響應(yīng)。20世紀(jì)80年代以后，推動(dòng)人口有序流動(dòng)的政策密集出臺(tái)，特別是小城鎮(zhèn)的戶籍改革進(jìn)展新迅速。

那么，在誘致性制度變遷過程中，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶改具體呈現(xiàn)出哪些特征？我們不妨分析誘致性制度變遷理論視角下的中央、地方、農(nóng)民的三方博弈格局以及內(nèi)在的困境。

從政府這一“強(qiáng)制變遷”的推動(dòng)主體來講，主導(dǎo)權(quán)從中央向地方下移。戶籍改革最早由中央主導(dǎo)，1990年代初期相關(guān)權(quán)限逐漸下移。雖然小城鎮(zhèn)戶籍改革的進(jìn)程在中央政府的推動(dòng)下，一直沒有停止過，但是含金量較高的大城市戶籍改革，捆綁的因素太復(fù)雜，各地情況不一，推動(dòng)不易，主動(dòng)權(quán)被迫交到了地方手中。戶改由“中央制定，地方執(zhí)行”變成了“地方試點(diǎn)，中央監(jiān)督”。

2007年，國家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于批準(zhǔn)重慶市和成都市設(shè)立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的通知》，要求重慶市和成都市要從兩市實(shí)際出發(fā)，根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)的要求，全面推進(jìn)各個(gè)領(lǐng)域的體制改革，并在“重點(diǎn)領(lǐng)域”和“關(guān)鍵環(huán)節(jié)”率先突破，大膽創(chuàng)新，盡快形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機(jī)制，也為全國深化改革發(fā)揮示范和帶動(dòng)作用。2009年1月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》，并在同年6月批準(zhǔn)了重慶市提交的《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案》。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套試驗(yàn)區(qū)的建立給予了重慶市政策創(chuàng)新的空間。“三年過渡”“三項(xiàng)保留”在推出之初受到不少質(zhì)疑，因其與《農(nóng)村土地承包法》相悖。該法第26條第3款規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地?！币罁?jù)該規(guī)定，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民交出土地是其義務(wù)，是不可選擇的。由于重慶試驗(yàn)區(qū)的身份，實(shí)現(xiàn)了政策突破。

中國改革的成功經(jīng)驗(yàn)可以歸結(jié)為：基層和個(gè)體主動(dòng)或者被動(dòng)進(jìn)行的“體制突破”，上層能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)其價(jià)值并且扶持、推廣?！罢T致性制度變遷”的主張?jiān)谥袊玫搅嘶掘?yàn)證。

地方政府主導(dǎo)戶改的悖論：尋租和扭曲的發(fā)生。根據(jù)誘致性制度變遷理論，當(dāng)參與制度變遷的主體自身收益性基本滿足后，可能會(huì)導(dǎo)致變遷動(dòng)力弱化，路徑依賴加強(qiáng)。同時(shí)，在漸進(jìn)變革的過程中，會(huì)出現(xiàn)搭便車、外部效應(yīng)以及尋租等現(xiàn)象，扭曲制度變遷的方向。這一點(diǎn)在中國也出現(xiàn)了。

確實(shí)，我們看到，地方政府這一“強(qiáng)制變遷”的推動(dòng)主體自身面臨著二律背反：一方面，它需要吸引農(nóng)村人口進(jìn)城工作，推動(dòng)工業(yè)化和城市化（城市需要他們的勞動(dòng)和服務(wù)），另一方面，作為理性經(jīng)濟(jì)人，地方政府并不想為此承擔(dān)額外的公共服務(wù)和社會(huì)保障等責(zé)任，力圖使自身的財(cái)政負(fù)擔(dān)最小化。結(jié)果，在各地戶籍制度改革中，地方政府遵循的實(shí)際上是自身利益最大化原則，“人才、資金換戶口”以及“土地?fù)Q社保”是其表現(xiàn)。

首先，我們來看興起于1990年代初的“戶口商品化”浪潮。這種“戶口商品化”，從征收城市增容費(fèi)、小城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口買賣，到藍(lán)印戶口政策以及形形色色的投資入戶、買房入戶、納稅入戶，目的都是“增收”，以及促進(jìn)購房需求，推動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展。以上海市為例，根據(jù)1994年《上海市藍(lán)印戶口管理暫行規(guī)定》，外省市人口在上海投資20萬美元或100萬元人民幣，或境外人士購買居住面積100平方米以上外銷住宅的，或作為專門人才被本市連續(xù)聘用3年以上，都可以向該市公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)藍(lán)印戶口。據(jù)上海市公安局統(tǒng)計(jì)，自1994年2月到2001年底，上海共辦理4.2萬個(gè)藍(lán)印戶口，其中購房類最多，占88%，投資類占10%，聘用類2%。

接著，進(jìn)入21世紀(jì)后，這種經(jīng)濟(jì)動(dòng)力則更多表現(xiàn)為“土地?fù)Q社保”的農(nóng)轉(zhuǎn)非政策，郊區(qū)工業(yè)化、城市化過程中，伴隨大量的對(duì)農(nóng)民集體土地的征用。如前所述，2003年后，以“三個(gè)集中”為口號(hào)的上海郊區(qū)的城鎮(zhèn)化運(yùn)動(dòng)（新農(nóng)村運(yùn)動(dòng)），就具有鮮明的土地?fù)Q社保的特點(diǎn)，也就是說，這種農(nóng)轉(zhuǎn)非戶籍制度改革，并不直接指向市民權(quán)的平等，而是帶有突破城市發(fā)展中土地瓶頸的強(qiáng)大的功利性目的。

也就是說，從地方政府的初衷看，推動(dòng)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的戶籍制度改革并不是理念先行——即為了消除現(xiàn)行制度的不公平性——而是另有所圖：提高城市化比重，以及進(jìn)一步擴(kuò)大“土地財(cái)政”。在地方政府性急的城市化（征地運(yùn)動(dòng)）帶動(dòng)下，被急速地帶入“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶改的農(nóng)民利益的流失十分顯著。

在重慶模式中，盡管重慶市政府在紅頭文件中將“有利于維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益，惠及民生”放到了“戶籍制度改革重要意義”的第一位，重慶市政府也一再否認(rèn)“重慶戶改是看上了農(nóng)民的土地”，但整個(gè)戶改過程中，重慶確實(shí)獲得了大量蘊(yùn)藏巨大經(jīng)濟(jì)利益的土地。

眾所周知，城市建設(shè)用地指標(biāo)被中央嚴(yán)格控制，逐年下達(dá)給地方。據(jù)重慶市國土房管局提供的數(shù)據(jù)，2007年之后，重慶市每年獲得的用地指標(biāo)缺口在50平方公里左右。而1000多萬農(nóng)民進(jìn)城，將退出260萬畝宅基地，通過地票制度，這些宅基地能夠轉(zhuǎn)換成數(shù)量可觀的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，同時(shí)，以10～15萬元∕畝的地票價(jià)格，地票收入也相當(dāng)可觀。

同時(shí)，重慶的地方融資平臺(tái)——“國資八大投”模式也昭示了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)土地財(cái)政的嚴(yán)重依賴。在“八大投”的諸多融資方式當(dāng)中，政府以土地注資，或是以土地抵押貸款且以未來土地出讓收益償還的土地儲(chǔ)備融資最為重要。每家投資公司都擁有至少數(shù)萬畝的土地儲(chǔ)備，總量超過30萬畝。要保證“儲(chǔ)地—融資—建設(shè)”投資模式的持續(xù)運(yùn)行，土地儲(chǔ)備是關(guān)鍵。重慶的地票制度，即是將轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的宅基地復(fù)墾，從而獲得“增減掛鉤”政策下的城市建設(shè)用地指標(biāo)，來滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的土地需求。

在地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)收益性的普遍追求中，處于話語權(quán)弱勢(shì)地位的農(nóng)民的利益保障，就成為了問題：

首先，各個(gè)區(qū)縣在制定具體標(biāo)準(zhǔn)上能否充分照顧到農(nóng)民利益，令人擔(dān)憂。宅基地補(bǔ)償和“地票”政策掛鉤，地票政策能否在信息不對(duì)稱的情況下保障農(nóng)民利益？實(shí)際發(fā)生的案例說明，這里確實(shí)存在矛盾沖突。endprint

其次，雖然重慶戶改原則是“綜合配套，自愿有償”，但政府在巨大的經(jīng)濟(jì)利益誘惑之下，“自愿”二字能否落實(shí)？在政策文件中，便有“各區(qū)縣、各部門推進(jìn)戶籍改革工作情況將納入市政府年度工作目標(biāo)進(jìn)行考核”的規(guī)定，而2010年9月發(fā)生的“高校學(xué)生強(qiáng)制轉(zhuǎn)戶”風(fēng)波，更是將重慶市政府推上了風(fēng)口浪尖。

綜上所述，戶籍改革在初期表現(xiàn)為以投資和技術(shù)為主要門檻的城鎮(zhèn)準(zhǔn)入制度（重點(diǎn)吸納外來高層次人才，給予準(zhǔn)市民待遇），后來又加上了“土地?fù)Q社?！钡摹稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”政策。改革的目標(biāo)始終是經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的，通過招商引資拉動(dòng)GDP，以及提高城市化率，成為了戶籍制度改革的真正目的，而不是“人的城市化”。接下來，地方政府關(guān)心的就是資金支撐問題——土地財(cái)政出場(chǎng)了。問題是，失地農(nóng)民的利益保障和地方政府的資金獲取沖動(dòng)之間是矛盾的，而且缺乏公平博弈的機(jī)制。于是，即使在那些規(guī)定了種種農(nóng)民利益的改革方案之下，農(nóng)民由于缺少足夠的話語權(quán)，其弱勢(shì)地位很難改變，利益受損不可避免。

隨著時(shí)間的推移，各地改革也更多地采取彈性化措施，出臺(tái)了更多照顧到農(nóng)民的權(quán)益的配套政策（試圖實(shí)現(xiàn)地方政府的“私益”和社會(huì)發(fā)展理念倡導(dǎo)的“公益”的最大調(diào)和）——從上海模式（2003年）到重慶模式（2010年）、成都模式（2010年），以及廣東模式（2010）。但歸根到底，這依然都屬于“經(jīng)濟(jì)”范疇的戶籍改革，而不是“權(quán)利”范疇的改革。

轟轟烈烈的“運(yùn)動(dòng)式城市化”就像是一場(chǎng)場(chǎng)“造殼”運(yùn)動(dòng)，沒有內(nèi)容的充實(shí)（即“人的城市化”），最終將歸于失敗。而實(shí)現(xiàn)“人的城市化”，關(guān)鍵在于公民權(quán)（首先是基層選舉權(quán)）的落實(shí)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位上的弱勢(shì)，歸根到底，是由政治權(quán)利上的弱勢(shì)造成的。改變這一切，必須反其道而行之。

農(nóng)民對(duì)轉(zhuǎn)戶的“成本—收益”分析影響戶改進(jìn)程。隨著時(shí)間的推移，越來越多的農(nóng)民意識(shí)到土地的價(jià)值，對(duì)于“土地?fù)Q社?！闭弑硎惊q豫。由地方政府單方面來推動(dòng)城市化、推動(dòng)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的政策舉措已經(jīng)變得困難重重。

成都市在出臺(tái)“統(tǒng)一戶籍和自由遷徙”的政策后，有人擔(dān)心這樣做“是否會(huì)導(dǎo)致大量原農(nóng)業(yè)戶籍人口涌向城市，造成公共資源更加捉襟見肘”，但實(shí)際上，這種擔(dān)心并沒有成為事實(shí)，農(nóng)民有自己的利益考量。

2003～2009年，成都市溫江區(qū)開展了一項(xiàng)農(nóng)民以放棄農(nóng)村宅基地和承包地?fù)Q取城鎮(zhèn)戶籍、住房和公共服務(wù)的一項(xiàng)改革探索，在這項(xiàng)改革中，第一批自愿報(bào)名參加的農(nóng)戶多達(dá)4300戶，但經(jīng)過反復(fù)比較，很多農(nóng)戶還是選擇了退出，到最終實(shí)施時(shí)，參與的農(nóng)戶僅有257戶。另據(jù)成都市的調(diào)查，不愿放棄農(nóng)村資產(chǎn)移居城鎮(zhèn)的農(nóng)民工和農(nóng)村居民分別占到了總數(shù)的65.99%和64.15%。另外，雖然租房可以入戶，但2008年放開政策至2012年3月間，成都市金琴南路社區(qū)只有4戶“農(nóng)轉(zhuǎn)非”案例。這種情況在重慶、廣東也出現(xiàn)了。

從各種媒體報(bào)道中我們不難發(fā)現(xiàn)，戶改開始后，重慶郊區(qū)農(nóng)民的觀望氣氛濃郁。轉(zhuǎn)戶過程中，不同區(qū)域的轉(zhuǎn)戶人數(shù)存在明顯差異。戶改一個(gè)月后，遷出最多的地區(qū)是遠(yuǎn)在渝東北的云陽縣（經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，曾是國家級(jí)貧困縣），而遷出最少的是靠近主城的雙橋區(qū)。

農(nóng)民的這種行為模式的差異不難理解。農(nóng)民的遷移決策取決于對(duì)“成本—收益”的權(quán)衡。拿成本來說，包括了就業(yè)成本、生活成本、計(jì)生政策差異的成本，以及情感成本等。

一般來說，年齡偏大的農(nóng)民對(duì)進(jìn)城后的生計(jì)沒有穩(wěn)定預(yù)期，擔(dān)心找不到工作。以住房為代表的各種生活成本也是令農(nóng)民望而卻步的原因，離城市主城區(qū)越近，生活成本也越高。住房方面，數(shù)據(jù)顯示，2011年，成都市一圈層的購房平均價(jià)格約為8000元∕平米，每月租房?jī)r(jià)格為500～600元，而在二圈層分別約為5000元∕平米，月租200～300元，在三圈層，價(jià)格進(jìn)一步降約為3000元∕平米，月租100～200元。結(jié)果，放開戶籍制度限制后決定遷移的多是相對(duì)較年輕的人口，而且生活成本較低的外圍城鎮(zhèn)成為首選。據(jù)成都市調(diào)查，在愿意移居城鎮(zhèn)的農(nóng)民和農(nóng)民工中，58.02%的選擇愿意移居到小城鎮(zhèn)。

還有，農(nóng)村計(jì)劃生育政策相對(duì)較城鎮(zhèn)寬松（如《意見》扣分中就有一條“超生扣100分”），在既有的對(duì)轉(zhuǎn)戶居民的社會(huì)保障不夠有力的情況下，“養(yǎng)兒防老”依然是農(nóng)民的理性選擇（當(dāng)然，觀念有滯后性，脫離原來的環(huán)境后，即使新環(huán)境已經(jīng)彌補(bǔ)了原來的養(yǎng)老擔(dān)憂，老觀念還是需要時(shí)間來消化，舊觀念消化的過程也是新觀念逐漸確立的過程）。

同時(shí)，轉(zhuǎn)型并不只是物質(zhì)利益的實(shí)現(xiàn)，心理和情感問題的克服可能更為困難。情感成本特別對(duì)于年齡較大的農(nóng)村居民來說，是不可承受之重。進(jìn)入城市，失去原來的農(nóng)村社區(qū)后，他們擔(dān)心自己陷入情感沙漠，無所依托——這方面還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有相關(guān)政策的關(guān)注和支撐。

另外，農(nóng)民不愿意放棄土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村宅基地，既是基于對(duì)土地的情感，也是基于對(duì)未來更大收益的期待。征地價(jià)格總體上呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，甚至有不少城市居民因此要求轉(zhuǎn)回農(nóng)村戶口，包括前述重慶發(fā)生的強(qiáng)制農(nóng)村戶籍學(xué)生轉(zhuǎn)戶之所以遭到抵制，原因大抵也在于此。

合作博弈：走向自律的地方治理機(jī)制

綜上所述，就各地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”實(shí)踐的具體內(nèi)容來看，筆者認(rèn)為其離真正的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”——即城鄉(xiāng)、工農(nóng)的有機(jī)互動(dòng)關(guān)系的構(gòu)建——相去甚遠(yuǎn)。地方政府以土地財(cái)政為內(nèi)容的運(yùn)動(dòng)式城市化在理念上就是被異化的，它服從于追求政績(jī)最大化的“政治邏輯”，而非經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的理性邏輯。

運(yùn)動(dòng)式“農(nóng)轉(zhuǎn)非”造成的問題包括：對(duì)耕地資源的浪費(fèi)；對(duì)農(nóng)民利益的侵占；“造殼”運(yùn)動(dòng)替代了真正的城市化，以至于房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)“空城”、“鬼城”和高房?jī)r(jià)并存的怪現(xiàn)象；城市政府的累積性債務(wù)危機(jī)等。這些問題累積下去，將使得中國的城市化進(jìn)程不可持續(xù)。

我們知道，在“囚徒困境”模型中，雙方之所以相互選擇背叛（招供）而不是合作，是因?yàn)槿狈π湃?。在中國，非合作博弈不但存在于官民之間，同時(shí)也存在于中央地方之間。反之，社會(huì)治理的帕累托最優(yōu)必須基于利益相關(guān)方的合作博弈。合作博弈需要兩個(gè)基本條件：一，對(duì)聯(lián)盟來說，整體收益大于其每個(gè)成員單獨(dú)經(jīng)營時(shí)的收益之和；二，聯(lián)盟內(nèi)部存在具有帕累托改進(jìn)性質(zhì)的分配規(guī)則，即每個(gè)成員都能獲得比不加入聯(lián)盟時(shí)多的收益。endprint

那么，在中國的城市化進(jìn)程中，合作博弈的可能性何在？筆者提出以下改革思路：

戶籍制度的改革方向：必須從“經(jīng)濟(jì)的邏輯”走向“權(quán)利的邏輯”。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展來說，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求要素的自由流動(dòng)——遷徙自由首當(dāng)其沖，只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)要素的優(yōu)化配置，提高整體國民收入水平并縮小收入差距。而附著在戶籍上面的公共服務(wù)均質(zhì)化，既是公民權(quán)平等的要求，也是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)換代中人力資本要素提升的要求——合理的工資和福利，是勞動(dòng)力自我投資、自我更新的前提條件。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治發(fā)展從來都是社會(huì)發(fā)展的左右腿，不能長期分離。

從本文的論證可以看出，從早期的投資和購房換戶口，到近期的“土地?fù)Q戶籍（社保）”，至今為止的戶改邏輯是“經(jīng)濟(jì)的邏輯”，而非“權(quán)利的邏輯”。“土地?fù)Q戶籍（社保）”模式歷經(jīng)變更，雖然各地注入了更加彈性的做法，但沒脫離“經(jīng)濟(jì)的邏輯”的本質(zhì)，那些照顧農(nóng)民利益的彈性規(guī)定在實(shí)施中往往被扭曲變形。歸根到底，原因在于地方政府的利益最大化和農(nóng)民的利益最大化之間缺乏公平公正的博弈平臺(tái)。

作為現(xiàn)代國家、現(xiàn)代社會(huì)，政府為轄區(qū)內(nèi)公民提供均質(zhì)化的公共服務(wù)，是義務(wù)和責(zé)任。即使考慮到中國人口多、發(fā)展水平差距大等現(xiàn)實(shí)因素，權(quán)利意義上的戶籍改革也是勢(shì)在必行。但地方政府唱獨(dú)角戲的地方發(fā)展之路的局限性，已經(jīng)暴露得十分明顯。

從構(gòu)建自律的地方治理機(jī)制的角度出發(fā)，我們首先需要落實(shí)基層選舉權(quán)，形成自下而上的監(jiān)督制衡機(jī)制，這將大大降低基層治理中的突出矛盾：首先，變“政府的問題”為“我們大家的問題”；同時(shí)，利益重構(gòu)的博弈結(jié)果也將趨向更加公平公正，合作博弈由此誕生。

地方債問題：倒逼自律的地方治理機(jī)制的形成？按現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府實(shí)行預(yù)算收支平衡，不允許財(cái)政預(yù)算列支赤字，更無舉債權(quán)。但是地方政府融資需求又客觀存在，首先，1994年分稅制改革后，地方政府層面存在“財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱”問題，刺激了地方融資平臺(tái)的生成、擴(kuò)張。而其后的兩大因素進(jìn)一步“把魔鬼放出了瓶子”：一是應(yīng)對(duì)2008年金融危機(jī)所投放的4萬億中央財(cái)政要求地方進(jìn)行配套；二是“十一五”以后民生支出迅速增加（如養(yǎng)老保險(xiǎn)金待遇連續(xù)提高，出資責(zé)任則主要放在地方政府肩上），地方財(cái)政狀況更加捉襟見肘；三是像重慶、成都這樣的全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)，伴隨著雄心勃勃的產(chǎn)業(yè)化、城市化計(jì)劃，開展了大規(guī)模的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶改，所需要的天量資金，也必然再次指向土地財(cái)政（其他城市也大同小異）。

成立融資平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)曲線舉債，于是成為地方政府的必然選擇。根據(jù)央行2013年6月1日公布的《2010中國區(qū)域金融運(yùn)行報(bào)告》，2010年末，全國共有地方政府融資平臺(tái)1萬余家，較2008年末增長了25%以上。

地方政府的債務(wù)規(guī)模令所有人擔(dān)憂。據(jù)審計(jì)署的統(tǒng)計(jì)，2010年底，省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額達(dá)到l0.7萬億元，其中2009年新增債務(wù)規(guī)模較大（隱形債務(wù)難以統(tǒng)計(jì)，未計(jì)算在內(nèi)）。2013年8月1日開始，新一輪聲勢(shì)浩大的政府性債務(wù)審計(jì)工作在全國各地統(tǒng)一展開，預(yù)計(jì)省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)政府負(fù)債規(guī)模將超過14萬億元。而其他研究機(jī)構(gòu)的估測(cè)數(shù)字更為巨大，瑞銀證券研究團(tuán)隊(duì)估算值是16.5萬億元，渣打銀行認(rèn)為達(dá)到21.9～24.4萬億元，占GDP的38%～42%。

那么，地方債的顯著化、危機(jī)化是否會(huì)倒逼中央政府出手修正被地方政府扭曲的制度變遷軌道？答案應(yīng)該是肯定的。但糾正并不容易，激勵(lì)機(jī)制的調(diào)整，需要經(jīng)濟(jì)體制、政治體制上的頂層設(shè)計(jì)。

筆者認(rèn)為，地方政府應(yīng)該擁有發(fā)債權(quán)，這是國際通行的做法，但同時(shí)，地方政府必須是“責(zé)任政府”。這一點(diǎn)也必須和國際接軌，具體做法是：把包括舉債規(guī)模在內(nèi)的預(yù)算權(quán)交還給地方人大，讓人大對(duì)政府預(yù)算和發(fā)債規(guī)模進(jìn)行審批和監(jiān)督，全民監(jiān)督（不只是經(jīng)財(cái)政部審查和備案）。與此同時(shí)，地方人大本身也必須“正身”，即通過完善基層直接選舉制度，被納稅人充分授權(quán)。

合作博弈與非合作博弈的重要區(qū)別在于，前者強(qiáng)調(diào)聯(lián)盟內(nèi)部的信息互通、存在有約束力的可執(zhí)行契約。信息互通能夠促使具有共同利益的單個(gè)局中人為了相同的目標(biāo)而結(jié)成聯(lián)盟；而如何在聯(lián)盟內(nèi)部分配凈收益，需要具有強(qiáng)制執(zhí)行力的契約來保證。法治之所以重要，正是在于它可以為合作博弈提供這兩方面的保障。

城市化：呼喚促進(jìn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的制度供應(yīng)。在發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，劉易斯的“兩部門理論”十分有名，它強(qiáng)調(diào)了工業(yè)對(duì)發(fā)展的重要性，認(rèn)為發(fā)展中國家要消化接近“無限供應(yīng)”的農(nóng)村過剩勞動(dòng)力，必須加大工業(yè)投資，通過擴(kuò)大工業(yè)部門來吸收過剩勞動(dòng)力，直到拐點(diǎn)出現(xiàn)。屆時(shí)，勞動(dòng)力由過剩變?yōu)槎倘?，工業(yè)工資開始上升，發(fā)展問題基本解決。劉易斯的模型太過于“干凈”。事實(shí)上，工業(yè)化和城市化過程中伴隨著大量的非正規(guī)就業(yè)和貧民窟現(xiàn)象。

為了研究這一現(xiàn)象，托塔羅架構(gòu)了一個(gè)“三部門模型”（也被稱為“托塔羅模型”）。它引入“非正規(guī)部門就業(yè)”概念（以露天攤販、短工等為代表的低生產(chǎn)性、低工資、不完全就業(yè)領(lǐng)域），把都市就業(yè)部門進(jìn)一步分為正規(guī)部門和非正規(guī)部門。這樣，人口就分布在了三大部門：農(nóng)村就業(yè)、城市正規(guī)部門就業(yè)和城市非正規(guī)就業(yè)部門。托塔羅的模型有助于我們對(duì)城市失業(yè)和貧民窟現(xiàn)象的理解。該理論的基本結(jié)論是：

首先，對(duì)遷移的“成本—收益”分析是人口流動(dòng)的微觀決策基礎(chǔ)。其次，城市預(yù)期收入是人們決定遷移的關(guān)鍵因素，而它又是由現(xiàn)代工業(yè)部門的工資水平和就業(yè)概率決定的。第三，當(dāng)城鄉(xiāng)收入差異顯著時(shí)，就業(yè)概率對(duì)人們的遷移決策影響變小，人們的遷移速度會(huì)超過現(xiàn)代工業(yè)部門的就業(yè)創(chuàng)造率，出現(xiàn)嚴(yán)重的城市失業(yè)現(xiàn)象（與之并存的是農(nóng)村勞動(dòng)力的不足）。

托塔羅模型對(duì)中國的城市化具有重要的政策啟示意義：必須重視包括城鄉(xiāng)、沿海內(nèi)地在內(nèi)的國土的均衡開發(fā)問題，減輕因開發(fā)戰(zhàn)略過度傾向城市帶來的城鄉(xiāng)就業(yè)機(jī)會(huì)不均衡狀態(tài)，否則城市失業(yè)和農(nóng)村勞動(dòng)力短缺現(xiàn)象會(huì)同時(shí)發(fā)生。為此，應(yīng)該積極鼓勵(lì)和支持農(nóng)村的發(fā)展。通過制定和實(shí)施有效的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略，提高農(nóng)民的收入水平，改善其經(jīng)濟(jì)狀況。endprint

這方面我們有現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。我們經(jīng)常談?wù)摰摹皷|亞模式”（日本、臺(tái)灣、韓國等），之所以工業(yè)化順利發(fā)展，在很大程度上源于“三農(nóng)”政策的成功。20世紀(jì)50年代初，這些國家和地區(qū)普遍實(shí)行了成功的土地改革，實(shí)現(xiàn)了耕者有其田，為農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供制度基礎(chǔ)。而農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，意味著農(nóng)業(yè)、農(nóng)村可以源源不斷地為工業(yè)化、城市化提供原材料、勞動(dòng)力，以及土地資源。

在土地改革中，利益分配是向農(nóng)民傾斜的。以50年代初的臺(tái)灣土地改革為例，國民黨當(dāng)局不但把從大地主手中贖買的土地以分期付款的方式低價(jià)賣給農(nóng)民，而且把從日本殖民者手中接收的耕地（公地），同樣以低價(jià)賣給農(nóng)民。1951年6月起，按照《臺(tái)灣省放領(lǐng)公有耕地扶植自耕農(nóng)實(shí)施辦法》，優(yōu)先對(duì)現(xiàn)耕佃農(nóng)有償分配，地價(jià)為該地塊正產(chǎn)物年收獲量的2.5倍，由承領(lǐng)農(nóng)民分10年以農(nóng)產(chǎn)品實(shí)物交付，不計(jì)利息，等于農(nóng)民繼續(xù)按照25%的地租率納租10年即可取得土地所有權(quán)。

經(jīng)過“三七五減租”（1947.1～1947.9）、“公地放領(lǐng)”（1948.6～1958.1），以及“耕者有其田”（1951.1～1953.12）這三階段的土地改革，臺(tái)灣的自耕農(nóng)和自耕地的比率急速增加，佃農(nóng)、雇農(nóng)的比例不斷下降。土改前，自耕農(nóng)比重不超過26.2%，1953年上升為51.8%，1963年為65.7%，至1979年進(jìn)一步增至84.7%。

那么，土地改革的成效如何？

首先，臺(tái)灣的農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)了高增長。從1953～1968年間，臺(tái)灣出現(xiàn)了歷史上少見的長達(dá)16年之久的持續(xù)增長，年均增率達(dá)5.2%。第二，土地改革促進(jìn)了工商資本的積累。土地改革后，各種政策措施打壓了農(nóng)地的過度集中（限制地主擁有土地的規(guī)模，為保護(hù)自耕農(nóng)限制土地的自由流轉(zhuǎn)等），或使之不再有利可圖（降低地租，導(dǎo)致地價(jià)下降），從而使得原來被地主凍結(jié)在土地上的資本，因?yàn)橥恋厮袡?quán)的轉(zhuǎn)變而解凍，更因?yàn)檠a(bǔ)償?shù)刂鞯貎r(jià)的三成是以四大公司（水泥、造紙、農(nóng)林、工礦四大公司）的股票來支付的，直接促進(jìn)了土地資本轉(zhuǎn)化為工商資本。第三，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的提高，為工業(yè)提供了大量的原材料，以及大量剩余勞動(dòng)力。

反觀中國大陸，農(nóng)民的土地制度改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于現(xiàn)實(shí)發(fā)展，產(chǎn)權(quán)不完整，使得承包地和宅基地沒有資產(chǎn)的價(jià)值（不能作為抵押換取銀行貸款），而且，在地方政府主導(dǎo)的“運(yùn)動(dòng)式城市化”進(jìn)程中，不完整的產(chǎn)權(quán)使得農(nóng)民的利益很容易受到侵害（成都模式的“土地確權(quán)登記”在全國推廣的阻力很大），再加上現(xiàn)行村民自治制度的設(shè)計(jì)缺陷，使得村委會(huì)缺少作為農(nóng)民集體利益的代表和地方政府進(jìn)行談判的意愿和能力。

農(nóng)村的衰落，加劇了人員外流趨勢(shì)，一方面造成了農(nóng)村的貧困，留守老人和孩子成為巨大的社會(huì)問題。與此同時(shí)，流動(dòng)革命（指大規(guī)模的人口流動(dòng)現(xiàn)象）也加劇了城市負(fù)擔(dān)，使得城市政府在戶籍改革中更加趨向保守，結(jié)果往往采取“擇優(yōu)錄取”（人才、投資指標(biāo)）的利益導(dǎo)向型改革方案，沉淀在城市下層的外來打工者既沒有基本的收入和生活保障，也缺乏糾正這一現(xiàn)象的必要的話語權(quán)，日積月累，將逐漸成為城市發(fā)展的不穩(wěn)定因素，也使得“人的現(xiàn)代化”的目標(biāo)更加遙遙無期。

中國下一步改革的成敗，在農(nóng)村。當(dāng)前，中國迫切需要為農(nóng)村的發(fā)展提供創(chuàng)新的制度支撐，對(duì)陳舊、失效的制度加以廢止。與此同時(shí)，無論城市還是農(nóng)村，我們都迫切需要構(gòu)建一個(gè)具有自律性的地方治理機(jī)制，一個(gè)可以形成合作博弈的機(jī)制。如果說前三十年改革的成功在于“讓利于民”，那么，今后三十年改革的成功在于“還權(quán)于民”（基層民主選舉權(quán)的落實(shí)以及司法獨(dú)立是關(guān)鍵）。概言之，“還權(quán)于民”是中國社會(huì)通往合作治理（或者說合作博弈）的必由之路。

注釋

2007年6月9日，重慶和成都經(jīng)國家發(fā)改委同意，正式成為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，這是中國首次設(shè)立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。

吳開亞、張力：《發(fā)展主義政府與城市落戶門檻：關(guān)于戶籍制度改革的反思》，《社會(huì)學(xué)研究》，2010年第6期。

“增減掛鉤”即農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地直接掛鉤，若農(nóng)村整理復(fù)墾建設(shè)用地增加了耕地，城鎮(zhèn)可對(duì)應(yīng)增加相應(yīng)面積建設(shè)用地，“增減掛鉤”最初是作為鼓勵(lì)耕地建設(shè)，同時(shí)解決城市建設(shè)用地瓶頸問題的措施出現(xiàn)的，但是在具體執(zhí)行過程中，出現(xiàn)了諸多問題。參考《增減掛鉤變形記》，《瞭望》，2010年11月2日，http：//news.sina.com.cn/c/sd/2010-11-21/192621509133_3.shtml。

陳云：《上海郊區(qū)的工業(yè)化、城市化及其農(nóng)民收入的變化》（上海郊外區(qū)県の都市化、産業(yè)化および農(nóng)民の所得変動(dòng)-「三つの集中」方針をめぐる政策的考察）（日語），新藤宗幸監(jiān)修、五石敬路編：《東亞大都市的國際化和兩極分化》，東京：國際書院，2006年10月。

上海市出臺(tái)文件規(guī)定，2011年7月1日起，在上海市就業(yè)的外來從業(yè)人員、郊區(qū)用人單位從業(yè)人員納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)范圍，即綜保、鎮(zhèn)保統(tǒng)一轉(zhuǎn)城保，并為此設(shè)置了一定的過渡期。

范婷蘭、郭其璐：《重慶市農(nóng)民工市民化困境及思路研究》，《現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)》，2010年第20期，第41頁。

這其中包括：32.9萬名歷年已用地未轉(zhuǎn)非人員，4.9萬名未轉(zhuǎn)非大中型水利水電工程建設(shè)中的失地農(nóng)村移民，0.9萬名城中村農(nóng)村居民，6萬名集中供養(yǎng)的農(nóng)村五保對(duì)象。

2010年，中國城市化率為47.6%，比1992年提高21個(gè)百分點(diǎn)，年均增速1.1個(gè)百分點(diǎn)。

鄭州市戶籍制度改革情況：2001年11月1日，鄭州市發(fā)布了戶籍新政策，到2003年7月，鄭州市區(qū)新增人口10.5萬余人。2003年8月22日開始，鄭州市進(jìn)一步降低城區(qū)落戶門檻，相關(guān)政策更為寬松，此后一年，鄭州市新增入戶人口15萬。新的戶籍政策實(shí)行后，跨過戶籍門檻的人們涌入城市落戶，令鄭州市區(qū)教育、醫(yī)療、交通等方面的壓力驟然增大。其中，教育資源尤為緊張。到了2004年秋季開學(xué)時(shí)，鄭州出現(xiàn)了歷史上最大的入學(xué)高峰。2004年8月20日，鄭州市公安局下發(fā)通知，規(guī)范戶籍辦理程序，為此次戶改“大躍進(jìn)”急剎車，正式宣告鄭州戶改失敗。endprint