如何破解環(huán)境執(zhí)法僵局

打破環(huán)境執(zhí)法的僵局，才能使國家法律成為與環(huán)境違法行為做斗爭的鋒利“牙齒”，這需要極大的勇氣和決心。

■專家名片

孫佑海國家環(huán)境咨詢委員會委員、上海財經(jīng)大學(xué)特聘教授

最近的一次調(diào)查表明，我國環(huán)境法律的落實率不到30%。一方面，我國的環(huán)境污染越來越嚴重，人民群眾的意見越來越大；另一方面，國家制定出臺的法律大都被束之高閣，成為擺在書架上的“本本”，環(huán)境法律的執(zhí)行陷入僵局。

如何打破環(huán)境執(zhí)法的僵局，使國家法律成為與環(huán)境違法行為做斗爭的鋒利“牙齒”，需要極大的勇氣和決心，歷史性地成為環(huán)境法律工作者貫徹黨的十八屆四中全會《決定》的一個重大課題。

改革立法模式

環(huán)境執(zhí)法的前提是良法善治，不應(yīng)被部門利益所左右。截至目前，可以說，我國的環(huán)境法律法規(guī)已經(jīng)形成體系，環(huán)境保護的主要領(lǐng)域已經(jīng)做到有法可依、有章可循。但這些立法，存在不同程度的部門利益色彩。

以各部門為主要實施主體的法律，大都對本部門的職權(quán)規(guī)定得相對具體，涉及其他部門的職權(quán)時，大都規(guī)定得很原則。這就造成了，對于好處大而責(zé)任小的權(quán)力，各部門都搶；對于責(zé)任大而權(quán)力小的職責(zé)，各部門都推卸。甚至是合意則取，不合意就舍，各自為政，十分不利于生態(tài)環(huán)境法治的統(tǒng)籌和整體推進。

為此，十八屆四中全會要求對立法模式予以改革，深入推進科學(xué)立法、民主立法，完善立法項目征集和論證制度，拓寬公民有序參與立法途徑，改變部門立法的弊端。

尤其重要的是，一定要明確立法權(quán)力邊界，從體制上和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化。對部門之間爭議較大的重要立法事項，由決策機關(guān)引入第三方評估。同時，要健全立法機關(guān)主導(dǎo)、社會各方有序參與立法的途徑和方式，積極探索委托第三方起草法律法規(guī)草案。

形成實施體系

有效解決當前法治實施的疲軟現(xiàn)象，關(guān)鍵在于通過改革形成高效的法治實施體系。

在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域，要盡快落實減少層次、整合隊伍、提高效率的原則要求，合理配置執(zhí)法力量，科學(xué)使用有限的執(zhí)法資源；結(jié)合中央提出的“推進綜合執(zhí)法”的要求，大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類，在環(huán)境保護領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，有條件的要推行跨部門綜合環(huán)境執(zhí)法，著力解決執(zhí)法亂和執(zhí)法散的問題，加強統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，有效解決多頭執(zhí)法問題；理順行政強制執(zhí)行體制和環(huán)境監(jiān)察體制，努力提高環(huán)境執(zhí)法和服務(wù)水平；嚴格實行環(huán)境行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，不斷提高執(zhí)法人員能力素質(zhì)，建設(shè)高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍。

重慶市云陽縣人民法院通過互動咨詢、點對點答復(fù)服務(wù)普通群眾，打造“鍵盤上的訴訟”和“指尖上的公開”。CNSPHOTO/供圖

在環(huán)境司法領(lǐng)域，要以完善訴訟程序和執(zhí)行程序為落腳點，以解決環(huán)境立案難、訴訟難和執(zhí)行難為著力點，推動有利于環(huán)保法實施的各項司法改革舉措落實到位。

要改革完善確保人民法院、人民檢察院依法獨立行使職權(quán)的制度機制，堅決排除領(lǐng)導(dǎo)干部、行政機關(guān)、公民個人或社會組織對環(huán)境司法活動的干擾和干預(yù)，切實樹立司法權(quán)威；推進以審判為中心的訴訟制度改革，加強人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)在環(huán)境刑事訴訟中的相互配合和相互制約，切實解決一些案件配合有余、制約不足影響環(huán)境司法公正問題；要充分發(fā)揮審判程序特別是庭審的最后把關(guān)作用，確保判決所依據(jù)的事實證據(jù)經(jīng)得起法律的檢驗；最高法院要盡快設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件，其中包括環(huán)境案件，就地化解矛盾糾紛，方便當事人訴訟，提高訴訟效率；要及時設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)環(huán)境案件，防止地方保護主義對環(huán)境案件審理的干擾；要完善行政訴訟體制機制，合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度，有效解決行政訴訟程序在一些地區(qū)、一些案件中存在的“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象；要健全行政機關(guān)負責(zé)人依法出庭應(yīng)訴制度，行政機關(guān)要支持法院受理環(huán)境行政案件、尊重并執(zhí)行法院生效裁判的制度；要以制定強制執(zhí)行法為契機，大力推進執(zhí)行體制機制改革，完善拒不執(zhí)行判決、裁定罪的司法程序和定罪量刑標準，加大對拒不執(zhí)行判決、裁定行為的刑事制裁力度，將人民法院在執(zhí)行實踐中創(chuàng)造的統(tǒng)一強制執(zhí)行體制、統(tǒng)一執(zhí)行案件管轄、統(tǒng)一執(zhí)行案件管理及建立失信被執(zhí)行人信用記錄、限制被執(zhí)行人高消費等配套、威懾機制上升為法律。

明確執(zhí)法責(zé)任

一要建立環(huán)境行政自由裁量權(quán)基準制度，規(guī)范環(huán)境司法自由裁量權(quán)統(tǒng)一行使，把每一項權(quán)力都關(guān)進制度的籠子里，做到有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，違法必追究。堅決糾正有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究行為，保證執(zhí)法、司法機關(guān)依法行使職權(quán)，公正處理每一起案件。

二要建立健全環(huán)境執(zhí)法司法辦案責(zé)任制。貫徹落實《決定》提出的辦案質(zhì)量終身負責(zé)制和錯案責(zé)任倒查問責(zé)制等工作機制。建立科學(xué)合理、切實可行的案件質(zhì)量終身負責(zé)制度，要將環(huán)境執(zhí)法司法責(zé)任意識落實到執(zhí)法辦案的每一項具體工作中。

三要建立健全錯案責(zé)任倒查問責(zé)制。要確保錯案發(fā)生以后，倒查程序立即啟動，保障及時查明錯案的責(zé)任人和錯案發(fā)生的原因，并對錯案的性質(zhì)、危害后果、社會影響以及責(zé)任人的責(zé)任承擔等，進行客觀公正評估，為錯案追究提供依據(jù)。對于社會廣泛關(guān)注的環(huán)境領(lǐng)域的案件，要向社會公開有關(guān)信息，及時回應(yīng)社會關(guān)切，確保誰辦案誰負責(zé)，誰違法誰擔責(zé)。

公開執(zhí)法信息

我們建立的環(huán)境法治實施體系，必須以快速發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)為支撐、為平臺。要按照《決定》要求，構(gòu)建開放、動態(tài)、透明、便民的陽光法治實施機制，大力推進環(huán)境行政執(zhí)法公開、審判公開，依法及時公開法治實施的依據(jù)、程序、流程、結(jié)果和理由。

環(huán)境司法要推進以審判為中心的訴訟制度改革，加強人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)在環(huán)境刑事訴訟中的相互配合和相互制約。CFP/供圖

要以信息化為依托，打造法治實施公開平臺，實現(xiàn)環(huán)境法治實施信息系統(tǒng)內(nèi)暢通、系統(tǒng)間共享。要著力打造環(huán)境法治實施流程平臺，讓法治實施活動全過程公開透明，保障人民群眾對環(huán)境法治實施的知情權(quán)、有效行使監(jiān)督權(quán)，保障法治實施活動公開公正運行，杜絕暗箱操作；要著力打造環(huán)境法治實施過程中各類生效法律文書統(tǒng)一上網(wǎng)和公開查詢平臺，展示環(huán)境法治實施結(jié)果和理由，實現(xiàn)環(huán)境法治實施信息全社會共享，充分發(fā)揮其宣傳法治、教育公民法人和其他組織以及引領(lǐng)社會風(fēng)尚的重要作用。要敢于曝光各類環(huán)境違法行為，讓各類違法行為及時暴露在陽光之下，迫使環(huán)境違法者心甘情愿地執(zhí)行環(huán)境法律。

全民信仰法律

習(xí)近平總書記指出，法律要發(fā)揮作用，首先全社會要信仰法律。如果一個社會的大多數(shù)人對法律沒有信任感，認為靠法律解決不了問題，那就不可能建成法治社會。因此，一定要讓全社會樹立環(huán)境法治意識，使人們發(fā)自內(nèi)心地對憲法和法律保持信仰和崇敬，把各項環(huán)境法律的規(guī)定內(nèi)化為行為準則，積極主動地遵守憲法和法律。

此外，要健全單位和個人的守法信用記錄，完善守法誠信褒獎機制和違法失信行為的懲戒機制。要加強公民環(huán)境道德的培育，全面提高公民的道德素質(zhì)，使法治成為人們的道德追求。

同時，要通過嚴懲各類違法犯罪行為，為人們的行為確立規(guī)矩，營造全社會共同守法的良好氛圍，夯實環(huán)境法治實施體系的社會根基。

打破環(huán)境執(zhí)法的僵局，最終要靠全社會法治實施合力的形成。要充分發(fā)揮黨在建設(shè)法治實施體系中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。黨在率先垂范建設(shè)好黨內(nèi)法規(guī)實施體系的同時，要堅持依法執(zhí)政和在憲法法律范圍內(nèi)活動，發(fā)揮好保證執(zhí)法、支持司法和帶頭守法的重要作用。

我們堅信，以上各項措施如果真正落實，我們一定能夠打破環(huán)境執(zhí)法的僵局，我國的環(huán)境法治實施體系一定能夠為全面建成小康社會，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢做出應(yīng)有的貢獻。