鄧志耕 環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院黨委副書記

田 超 環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與損害鑒定評(píng)估研究中心

法治治理的環(huán)境問題清單

鄧志耕 環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院黨委副書記

田 超 環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與損害鑒定評(píng)估研究中心

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，使生態(tài)文明建設(shè)迎來了依法治理的歷史機(jī)遇，環(huán)境法治必然踏上的康莊大道，相對(duì)以往，這條路依然艱難而漫長(zhǎng)。

環(huán)境立法矛盾多

目前，我國制定了近20部環(huán)境保護(hù)和資源管理的法律；出臺(tái)了與之相關(guān)的行政法規(guī)50余件，軍隊(duì)環(huán)保法規(guī)和規(guī)章10余件，地方法規(guī)、部門規(guī)章和政府規(guī)章660余項(xiàng)，國家標(biāo)準(zhǔn)800多項(xiàng)；締結(jié)或參加了30多項(xiàng)國際環(huán)境與資源保護(hù)條約，與有關(guān)國家簽訂了20多項(xiàng)環(huán)境保護(hù)雙邊協(xié)定或諒解備忘錄。這些國內(nèi)立法和國際條約基本覆蓋了環(huán)境保護(hù)的主要領(lǐng)域，形成了基本完整的環(huán)境保護(hù)法律體系，實(shí)現(xiàn)了有法可依。但是仔細(xì)解讀具體規(guī)定和現(xiàn)實(shí)中環(huán)境保護(hù)的問題都會(huì)發(fā)現(xiàn)，我國環(huán)境保護(hù)法律體系還存在很多內(nèi)容矛盾、環(huán)境管理分散、部門職權(quán)交叉、環(huán)境保護(hù)和資源開發(fā)不協(xié)調(diào)等問題?，F(xiàn)實(shí)中存在所謂“環(huán)保不下水、水利不上岸”，“陸地海洋、各管一攤”等環(huán)境管理不協(xié)調(diào)的問題。環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任不到位也是環(huán)境立法中的重大缺失，據(jù)報(bào)道我國10%的市售大米鎘超標(biāo)，鎘米背后是土壤環(huán)境破壞的問題，而目前我國尚未出臺(tái)土壤環(huán)境治理的法律。生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任追究目前還停留在法律原則性的規(guī)定之上，亟待出臺(tái)具體的法律制度予以明確。在依法治國的大環(huán)境下，我們應(yīng)當(dāng)對(duì)目前的資源、環(huán)境類法律進(jìn)行系統(tǒng)梳理，協(xié)調(diào)資源管理和環(huán)境保護(hù)關(guān)系，消除資源類法律和環(huán)境保護(hù)類法律的沖突和矛盾，建立資源管理與環(huán)境保護(hù)相統(tǒng)一的立法體系。落實(shí)《環(huán)境保護(hù)法》，突破部門利益格局，解決部門橫向之間各自為政、缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一的保護(hù)行政體制，加快土壤環(huán)境保護(hù)、大氣污染防治等各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)單行法的制定和修改，出臺(tái)各環(huán)境保護(hù)法律制度的實(shí)施細(xì)則，形成全面覆蓋、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)法律體系。

10月30日，國務(wù)院新聞辦舉行新聞發(fā)布會(huì)，中央司法體制改革小組辦公室負(fù)責(zé)人指出，目前從實(shí)踐中來看，影響群眾“信訪不信法”的問題主要有三個(gè)環(huán)節(jié)，包括入口問題，秩序空轉(zhuǎn)問題,以及維護(hù)司法權(quán)威問題。CNSPHOTO/供圖

環(huán)境執(zhí)法不獨(dú)立

由于特定社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史階段的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)形態(tài)和立法制度規(guī)定，使得我國環(huán)境執(zhí)法體制具有監(jiān)管執(zhí)法不統(tǒng)一、執(zhí)法主體不獨(dú)立和執(zhí)法能力低等特點(diǎn)。根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，環(huán)保和海洋、港務(wù)、漁政、公安、交通、民航、國土、林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)等部門都對(duì)環(huán)境保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理。環(huán)境保護(hù)職責(zé)碎片化，導(dǎo)致了環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的割裂，難以形成執(zhí)法的合力。環(huán)境執(zhí)法不獨(dú)立是環(huán)保部門和社會(huì)詬病最多的問題之一，環(huán)保部門作為地方政府的工作部門，受到地方政府的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，人、財(cái)、物直接受到地方政府的控制。因而，在環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法中很容易受地方政府的干擾，削弱了執(zhí)法能力，影響了環(huán)保部門的權(quán)威性和公信力。

12月4日，中國迎來第一個(gè)“國家憲法日”，北京王府井書店在店內(nèi)設(shè)立“國家憲法日”圖書專區(qū)供讀者閱讀、購買。CNSPHOTO/供圖

我國環(huán)境執(zhí)法能力與污染情況呈現(xiàn)“倒金字塔”特征，基層面對(duì)污染嚴(yán)重需要更多的執(zhí)法力量，但是監(jiān)管執(zhí)法專業(yè)設(shè)備和人員配備不足。作為執(zhí)法一線的縣級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化硬件達(dá)標(biāo)率僅為52.2%，遠(yuǎn)低于省、市級(jí)83.9%和86.6%的硬件達(dá)標(biāo)率。環(huán)境執(zhí)法是環(huán)境法治的具體表現(xiàn)，是落實(shí)環(huán)境法治的基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)建立全國生態(tài)保護(hù)和污染防治相結(jié)合的環(huán)境執(zhí)法體制，明確中央和地方生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的權(quán)責(zé)劃分，合理劃分上下級(jí)間的事權(quán)和執(zhí)法職能。整合涉及土壤、農(nóng)田、漁業(yè)水域、森林、草原、濕地、荒漠、野生動(dòng)植物等所有生態(tài)保護(hù)和污染防治的執(zhí)法管理內(nèi)容。確定生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法獨(dú)立行使調(diào)查監(jiān)督執(zhí)法權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉的實(shí)施規(guī)范。細(xì)化生態(tài)環(huán)境執(zhí)法內(nèi)容和范圍，制定明確清晰的監(jiān)管執(zhí)法程序，做到監(jiān)管執(zhí)法有法可依和執(zhí)法必嚴(yán)。明確執(zhí)法機(jī)關(guān)和人員責(zé)任，采取執(zhí)法全過程透明化，通過公報(bào)、網(wǎng)絡(luò)等多種形式向社會(huì)公開，接受公眾監(jiān)督。同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法部門和資源管理部門、司法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)的部門間的協(xié)調(diào)與合作。

環(huán)境司法判決難

黨的十八屆四中全會(huì)提出，完善確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度。最高人民法院設(shè)立巡回法庭，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院。司法是社會(huì)公平的保證，是維護(hù)人民群眾環(huán)境權(quán)益的主要力量。目前，環(huán)境案件的訴訟卻大量存在“立案難、取證難、審理難、判決難、執(zhí)行難”問題，除了法律制度方面存在的缺陷外，司法獨(dú)立性不足、環(huán)境審理能力缺失都是重要原因。行政干預(yù)司法，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)以權(quán)壓法，地方以“保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)”為由阻撓司法等現(xiàn)象層出不窮。

應(yīng)當(dāng)全面完善環(huán)境審理制度，對(duì)現(xiàn)有的審判機(jī)構(gòu)的管轄區(qū)域性進(jìn)行改革，組建跨區(qū)域的環(huán)境法院和法庭，使環(huán)境法庭突破行政區(qū)劃的限制，防止行政因素違規(guī)干預(yù)司法。同時(shí)，促進(jìn)環(huán)境案件審理專業(yè)化，推廣環(huán)境法庭和環(huán)境法院的發(fā)展，提高環(huán)境審判隊(duì)伍的專業(yè)技術(shù)能力。細(xì)化環(huán)境公益訴訟的起訴條件、歸責(zé)原則、因果關(guān)系判定、損害程度范圍界定、損害鑒定等法律程序，保障環(huán)境案件的順利審判。健全環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境司法銜接配合機(jī)制，完善案件移送、受理、立案、通報(bào)等規(guī)定。

環(huán)境守法在民間

目前全民環(huán)境守法的內(nèi)在意識(shí)還十分模糊，環(huán)境守法的手段和具體內(nèi)容十分有限。在民主立法、嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法的法治基礎(chǔ)上，充分發(fā)動(dòng)人民群眾，明確社會(huì)公眾的環(huán)境權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，細(xì)化公眾參與環(huán)境決策、環(huán)境保護(hù)和環(huán)境監(jiān)督的實(shí)施細(xì)則。保護(hù)環(huán)境不僅僅是政府和企業(yè)的責(zé)任，也是社會(huì)公眾的責(zé)任。全社會(huì)應(yīng)攜起手來，共同保護(hù)環(huán)境。社會(huì)公眾應(yīng)該按照法律要求，積極踐行低碳、節(jié)儉的生活，加強(qiáng)生活用品的循環(huán)使用，減少廢棄物的產(chǎn)生，對(duì)生活廢棄物進(jìn)行分類放置，減少日常生活對(duì)環(huán)境造成的損害，營造美好的生活環(huán)境。

全面深入開展環(huán)境保護(hù)宣傳，培養(yǎng)公民環(huán)境保護(hù)和環(huán)境守法的意識(shí)，鼓勵(lì)基層群眾自治組織、社會(huì)組織、環(huán)境保護(hù)志愿者開展環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和環(huán)境保護(hù)知識(shí)的宣傳，營造保護(hù)環(huán)境的良好風(fēng)氣，形成人人愛護(hù)環(huán)境，人人參與環(huán)境，人人監(jiān)督污染的社會(huì)氛圍。

黨的環(huán)境法治

十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，社會(huì)主義法治必須依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)。依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。必須堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法。

以往，我們往往過于強(qiáng)調(diào)政府在環(huán)境保護(hù)中的作用，而忽視黨在具體環(huán)境保護(hù)工作中的意義。我們應(yīng)當(dāng)按照黨內(nèi)法規(guī)制定的規(guī)劃，逐步完善各方面的環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度，使環(huán)境保護(hù)的黨內(nèi)法規(guī)制度與國家法律制度互連、互助甚至聯(lián)合，實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境保護(hù)工作的規(guī)范化、制度化和程序化。形成環(huán)境保護(hù)的黨政同責(zé)、齊抓共管的責(zé)任體制和責(zé)任制度。無論是在黨委（組）還是在行政機(jī)關(guān)，都應(yīng)當(dāng)建立重大生態(tài)決策合法性審查機(jī)制，建立重大生態(tài)決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。通過各種措施，把黨委和政府的行政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，遏制權(quán)力腐敗的蔓延，推動(dòng)環(huán)境法治的進(jìn)步。