跨區(qū)域環(huán)境司法管轄：深冬已過

跨區(qū)域環(huán)境司法管轄制度建設(shè)的目標(biāo)已經(jīng)非常明確：建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的環(huán)境司法管轄制度。然而，通向目標(biāo)的道路還需進(jìn)一步討論，這個過程注定是漫長、曲折的。春天雖未到，但深冬已過。

■專家名片

王社坤法學(xué)博士，北京大學(xué)法學(xué)院副教授，北京大學(xué)資源能源與環(huán)境法中心研究人員，主要研究方向為環(huán)境法、自然資源法。

如果說過去以鄰為壑的環(huán)境污染更多是靠道德譴責(zé)，那十八屆四中全會后，跨區(qū)污染將有望多一層司法保障。

法院管轄制度設(shè)計有問題

環(huán)境污染，尤其是涉及水和大氣的污染，污染行為地和損害結(jié)果地往往不在同一行政區(qū)域，具有跨行政區(qū)域的特征。因此，更容易衍生各行政區(qū)域為了保護(hù)狹隘的地方利益，對位于本行政地區(qū)但是污染其他行政區(qū)域的污染企業(yè)，采取放任，甚至保護(hù)的措施，最終污染了環(huán)境，損害了更廣范圍內(nèi)的整體利益。

在成熟的國家政治制度設(shè)計中，克服跨區(qū)域污染中地方保護(hù)的有效對策就是由國家統(tǒng)一行使審判權(quán)，獨立、公正地處理跨區(qū)域糾紛，這也是現(xiàn)代政治文明的基本要求。

在我國，法院制度雖然獲得了一定的進(jìn)步，但是依然存在諸多干擾法院獨立、公正行使審判權(quán)的現(xiàn)象，司法地方化表現(xiàn)得尤為突出。法院在人、財、物的管理上受制于各級地方政府，司法活動受到地方因素的較大影響，甚至淪為了地方保護(hù)主義的實施工具。

造成這種困境的主要原因之一就是我國司法管轄區(qū)域與行政區(qū)域高度吻合的法院管轄制度設(shè)計。

正是基于此，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》提出要建立與行政區(qū)域適當(dāng)分離的司法管轄制度；《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出，最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件；探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于全面加強環(huán)境資源審判工作，為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》更是明確提出，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的環(huán)境資源案件管轄制度，探索設(shè)立以流域等生態(tài)系統(tǒng)或以生態(tài)功能區(qū)為單位的跨行政區(qū)劃環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)，實行對環(huán)境資源案件的集中管轄。

可見，目標(biāo)已經(jīng)非常明確：建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的環(huán)境司法管轄制度。然而，通向目標(biāo)的道路還需進(jìn)一步討論。

指定管轄只是短期的應(yīng)急措施

在不修改現(xiàn)行《人民法院組織法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》和《刑事訴訟法》、《海事特別程序法》等法律的前提下，跨行政區(qū)域環(huán)境司法管轄可以通過指定管轄的路徑實現(xiàn)。這也是實踐中大部分環(huán)保法庭所選擇的路徑。

例如，貴陽中院通過指定的方式將貴陽市轄區(qū)內(nèi)一審環(huán)境案件的管轄權(quán)集中到清鎮(zhèn)市法院環(huán)保法庭，在貴陽市轄區(qū)內(nèi)實現(xiàn)了對地域管轄的超越；貴州高院又通過指定的方式，將貴陽市轄區(qū)外涉及兩湖一庫的一審環(huán)境案件的管轄權(quán)集中到了貴陽市清鎮(zhèn)法院環(huán)保法庭，這就在一定程度上在貴州省轄區(qū)范圍內(nèi)打破了地域管轄的限制。最近，貴州高院又發(fā)文，將貴陽、安順、貴安三地的環(huán)境民事、行政案件的管轄權(quán)集中交由清鎮(zhèn)法院環(huán)保法庭行使。

貴州的實踐，可說是現(xiàn)行法律框架內(nèi)，地方司法機(jī)關(guān)對省內(nèi)環(huán)境案件跨行政區(qū)域司法管轄的一種有益嘗試。

盡管通過指定管轄，可以在一定程度上實現(xiàn)特定行政區(qū)域范圍內(nèi)的跨區(qū)域司法管轄。但是，指定管轄畢竟不是一種常態(tài)制度設(shè)計，而是一種個案式的處理方式，必然存在著不確定性。更重要的是，指定管轄并未對現(xiàn)行的司法體制進(jìn)行根本性改變，實效有限。

因此，通過指定管轄實現(xiàn)跨區(qū)域環(huán)境司法管轄只能作為一種短期內(nèi)的應(yīng)急措施。如果想要更好地發(fā)揮跨區(qū)域管轄的功能，就必須對現(xiàn)行的涉及司法管轄權(quán)的法律進(jìn)行修改，徹底或局部改變現(xiàn)行的司法體制，從立法上確立與行政區(qū)劃適度分離的司法管轄制度。

跨區(qū)司法管轄實現(xiàn)路徑

具體而言，在我國司法體制沒有發(fā)生重大變革之前，跨區(qū)域的環(huán)境司法管轄權(quán)可以通過如下兩個路徑實現(xiàn)。

最優(yōu)的路徑是按照專門法院的模式設(shè)置環(huán)境法院，實現(xiàn)對環(huán)境案件的專屬管轄。目前最高人民法院設(shè)立了環(huán)境資源審判庭，全國各地也有一百多家法院設(shè)立了不同類型的環(huán)保法庭。但是，這些環(huán)保法庭無一例外都是普通法院的內(nèi)設(shè)或派出機(jī)構(gòu)。在法院管轄制度沒有總體變動的條件下，這些環(huán)保法庭在跨區(qū)域管轄方面的作為相當(dāng)有限。

因此，我國應(yīng)當(dāng)逐步改變目前以行政區(qū)劃分割自然形成的流域等生態(tài)系統(tǒng)的管轄模式，著眼于從水、空氣等環(huán)境因素的自然屬性出發(fā)，結(jié)合各地的環(huán)境資源案件量，探索設(shè)立以流域等生態(tài)系統(tǒng)或以生態(tài)功能區(qū)為單位的跨行政區(qū)劃的環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)。

根據(jù)我國《人民法院組織法》第二十八條的規(guī)定，專門人民法院的組織和職權(quán)由全國人民代表大會常務(wù)委員會另行規(guī)定。因此，想要通過設(shè)立專門法院的路徑實現(xiàn)跨區(qū)域環(huán)境司法管轄還需要全國人大常委會制定相應(yīng)的法律或授權(quán)。

在此之前，應(yīng)當(dāng)充分利用已有的專門法院，將水環(huán)境案件納入海事法院的受案范圍，充分發(fā)揮海事法院已有的跨行政區(qū)域管轄和專門審判的優(yōu)勢。

我國十個海事法院分布在沿海和長江的十個重點流域，具有按流域、跨行政區(qū)域設(shè)置的特點，可以從法律機(jī)制上防止地方保護(hù)主義的干擾。事實上，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于海事法院受理案件范圍的若干規(guī)定》（法釋〔2001〕27號），目前海事法院受理的案件中，已經(jīng)包含了（跨界）海域以及通海水域的環(huán)境污染案件。

而最高法院在2009年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于海事審判工作發(fā)展的若干意見》也要求：適時調(diào)整海事法院案件管轄范圍，有關(guān)陸源污染海域及通海可航水域案件應(yīng)當(dāng)由海事法院管轄，要充分發(fā)揮海事法院跨行政區(qū)域設(shè)置的優(yōu)勢，充分利用專業(yè)特長，積極支持環(huán)境保護(hù)公益訴訟，有選擇性地管轄此類案件。

但是，根據(jù)我國現(xiàn)行《海商法》的規(guī)定，海事法院只能管轄海洋和沿海內(nèi)河與海相通的可航水域，不包括未通航的河流和內(nèi)陸湖泊。因此，應(yīng)當(dāng)修改現(xiàn)行《海商法》和《海事訴訟特別程序法》，明確規(guī)定全國的水環(huán)境案件統(tǒng)一由十個海事法院管轄。如果全國人大常委會立法任務(wù)繁重，修法事項難以列入日程，也可以授權(quán)最高人民法院作出司法解釋，以解決全國水環(huán)境案件的專屬管轄問題。

在環(huán)境問題已經(jīng)成為我國最大的民生問題之一的背景下，創(chuàng)新環(huán)境司法體制，實施跨區(qū)域環(huán)境司法管轄，打破環(huán)境保護(hù)中的地方保護(hù)，已經(jīng)迫在眉睫。這也是司法回應(yīng)社會發(fā)展實際需求的體現(xiàn)，更是整體性司法改革的先期社會實驗。

然而，在推進(jìn)跨區(qū)域環(huán)境司法管轄的進(jìn)程中，我們必須始終把握這項工作的真諦：將司法權(quán)的運行真正還原到一個合法、合理的制度框架之下，切實發(fā)揮和維護(hù)環(huán)境糾紛處理中司法的權(quán)威性、中立性和公正性，保證國家法制的統(tǒng)一實施。

因此，跨區(qū)域司法管轄制度實現(xiàn)的同時，也必須從總體上對我國司法體制進(jìn)行改革，尤其是司法“去地方化”，回歸審判權(quán)的“國家”屬性。如果不能做到這一點，即使實現(xiàn)了跨區(qū)域的司法管轄，也只是治標(biāo)不治本。從我國過去的司法改革歷程看，這個過程注定是漫長、曲折的。春天雖未到，但深冬已過。