樂(lè) 峰方 瑞吳 健

（1.江蘇省水文水資源勘測(cè)局，江蘇南京 210029；2.揚(yáng)州市勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，江蘇 揚(yáng)州 225007）

1 我省地下水開(kāi)發(fā)利用基本情況

1.1 地下水開(kāi)發(fā)利用概況

2000年以前，我省各地區(qū)地下水的開(kāi)發(fā)利用先后經(jīng)歷了發(fā)展、高峰和控制三個(gè)階段，但各地區(qū)經(jīng)歷地下水開(kāi)發(fā)利用三個(gè)階段的時(shí)間不盡相同。蘇錫常地區(qū)地下水開(kāi)采的高峰階段在20世紀(jì)90年代中期，此后進(jìn)入控制壓縮開(kāi)采階段，2000年后開(kāi)始實(shí)施地下水禁采。蘇北地區(qū)地下水開(kāi)采高峰多在20世紀(jì)90年代后期，到90代末進(jìn)入地下水控制開(kāi)采階段，并逐步實(shí)施地下水開(kāi)采計(jì)劃制度。

從地域分布看，我省地下水開(kāi)采主要集中在蘇北，尤以徐州為甚，遠(yuǎn)大于我省其它地區(qū)，其次是鹽城地區(qū)。蘇南地下水開(kāi)采規(guī)模明顯小于蘇北，到2010年地下水開(kāi)采量?jī)H800萬(wàn)m3；寧鎮(zhèn)地區(qū)由于地下水資源貧乏，開(kāi)發(fā)利用程度歷來(lái)為我省最低。

1.2 地下水超采情況

2001-2010年間，全省年均開(kāi)采地下水8.96億m3，從總量上講未超過(guò)可采資源量，但由于開(kāi)采井多集中在城區(qū)、蘇北沿海地區(qū)，局部地區(qū)地下水開(kāi)采強(qiáng)度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于我省平均開(kāi)采強(qiáng)度，造成水位持續(xù)下降并形成地下水超采區(qū)。全省共劃分地下水超采區(qū)22個(gè)，總面積約16597 km2。按地下水類(lèi)型分為：孔隙承壓水超采區(qū)20個(gè)，主要分布在蘇州、無(wú)錫、常州、鹽城、南通、淮安、連云港、徐州等地，面積16187 km2；巖溶水超采區(qū)2個(gè)，主要分布在徐州市區(qū)，面積410 km2。

地下水超采不但導(dǎo)致部分地區(qū)地下水水位持續(xù)下降、生產(chǎn)機(jī)井出水不足甚至抽不上水，還造成了我省蘇錫常地區(qū)和沿海平原區(qū)地面沉降。2000年實(shí)施地下水禁采以來(lái)，蘇錫常地區(qū)地面沉降速率明顯減緩，大部分地區(qū)小于10 mm/a。沿海平原區(qū)已形成區(qū)域性地面沉降漏斗，2010年沿海地區(qū)地面累計(jì)沉降量大于200 mm的區(qū)域約4000 km2，嚴(yán)重影響了生態(tài)環(huán)境和投資環(huán)境，制約了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

2 地下水超采區(qū)治理主要措施和成效

2.1 近年開(kāi)展的主要工作

近年來(lái)，我省認(rèn)真總結(jié)蘇錫常地下水禁采的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，全面加強(qiáng)地下水管理。

（1）科學(xué)編制地下水壓采、地下水保護(hù)等規(guī)劃，統(tǒng)籌配置地表水、地下水和非傳統(tǒng)水源，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域供水。

（2）全面實(shí)現(xiàn)地下水計(jì)劃管理，每年初由江蘇省水利廳下達(dá)地下水年度開(kāi)采總量計(jì)劃，逐級(jí)落實(shí)至每眼深井，不定期組織檢查和互查。

（3）積極通過(guò)調(diào)整和優(yōu)化水源結(jié)構(gòu)、節(jié)水技改等措施，加強(qiáng)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，通過(guò)價(jià)格杠桿調(diào)節(jié)作用，努力壓縮地下水開(kāi)采量，對(duì)部分水源替代到位地區(qū)的深井進(jìn)行封填。

（4）加強(qiáng)對(duì)水資源開(kāi)發(fā)利用全過(guò)程的監(jiān)督管理，建成覆蓋省、市、縣（市、區(qū)）三級(jí)水資源管理機(jī)構(gòu)的水資源信息系統(tǒng)，利用信息化手段實(shí)現(xiàn)水資源精細(xì)化、定量化管理，其中包含對(duì)地下水監(jiān)測(cè)井水位、水量的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、遠(yuǎn)傳、遠(yuǎn)程控制等功能。

2.2 超采區(qū)治理的主要措施和成效

我省各地區(qū)水行政主管部門(mén)通過(guò)采取加快推進(jìn)區(qū)域供水、水源替代、下達(dá)開(kāi)采計(jì)劃、推行階梯水價(jià)、指導(dǎo)企業(yè)節(jié)水技改等一系列舉措，使得地下水開(kāi)采量明顯減小，地下水水位持續(xù)下降的局面也得到了有效控制。

采取主要措施如下：

（1）深入宣傳，廣泛發(fā)動(dòng)。蘇錫常各地區(qū)及有關(guān)部門(mén)通過(guò)各種新聞媒體加大向社會(huì)宣傳的力度，讓全社會(huì)充分認(rèn)識(shí)地下水超采對(duì)地質(zhì)環(huán)境的危害和對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的不利影響，為禁采工作的順利完成提供了良好的社會(huì)環(huán)境。

（2）科學(xué)規(guī)劃，整體推進(jìn)。制定了《蘇錫常地區(qū)地下水封井規(guī)劃》、《蘇錫常地區(qū)地下水監(jiān)測(cè)站網(wǎng)規(guī)劃》、《蘇錫常區(qū)域供水規(guī)劃》、《蘇錫常地區(qū)地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測(cè)監(jiān)控規(guī)劃》，以及《封井規(guī)范》等，為禁采封井工作提供了科學(xué)依據(jù)和技術(shù)支撐。2000年以來(lái)蘇錫常禁采區(qū)封填了4831眼深井。

（3）分類(lèi)指導(dǎo)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)。針對(duì)封井中部分企業(yè)因水質(zhì)而影響產(chǎn)品質(zhì)量的問(wèn)題，江蘇省水利廳會(huì)同省經(jīng)貿(mào)委對(duì)特種行業(yè)用水進(jìn)行了多次調(diào)研，報(bào)請(qǐng)省政府確定了特種行業(yè)保留井。省和地方都出臺(tái)了區(qū)域供水工程建設(shè)的籌資政策，采取“政府出一點(diǎn)、銀行貸一點(diǎn)、投資引一點(diǎn)、群眾籌一點(diǎn)”的辦法，多渠道、多形式籌措建設(shè)資金。

（4）價(jià)格調(diào)節(jié)，政策促進(jìn)。5年來(lái)，蘇錫常地區(qū)先后兩次調(diào)整地下水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，將地下水資源費(fèi)調(diào)整到與當(dāng)?shù)刈詠?lái)水分類(lèi)到戶(hù)價(jià)同價(jià)。對(duì)超計(jì)劃取水的，除加收2～5倍的水資源費(fèi)外，還要扣減下一年度用水計(jì)劃，較好地發(fā)揮了價(jià)格杠桿促進(jìn)禁采封井工作的作用。

（5）科學(xué)布網(wǎng)，加強(qiáng)監(jiān)控。江蘇省水利廳已在蘇錫常禁采區(qū)布設(shè)了288眼專(zhuān)用監(jiān)測(cè)井，定期編制地下水監(jiān)測(cè)季報(bào)和年報(bào)，及時(shí)掌握地下水變化動(dòng)態(tài)；省國(guó)土資源廳已先后建成基巖標(biāo)、地裂縫監(jiān)測(cè)剖面等，構(gòu)成較完備的地面沉降監(jiān)測(cè)體系，全面監(jiān)測(cè)地面沉降情況。

蘇錫常地區(qū)成功禁采，有效遏制了蘇錫常區(qū)內(nèi)地下水水位持續(xù)下降、地面沉降不斷發(fā)展的局面。首先，全區(qū)地下水水位全面回升，水位降落漏斗面積由近4000 km2縮小至1200 km2。其次，明顯改善了區(qū)內(nèi)地質(zhì)環(huán)境，地面沉降速率由禁采初期的以10～40 mm/a為主（局部地區(qū)高達(dá)80～120 mm/a），減緩至目前的以小于5 mm/a為主；已有地裂縫活動(dòng)性明顯減弱，2002年全面禁采后未出現(xiàn)新的地裂縫。

3 進(jìn)一步加強(qiáng)超采區(qū)治理的措施和建議

我省地下水超采區(qū)治理雖然取得了較好的成效，但距離最嚴(yán)格的水資源管理制度還有一定差距，地下水管理面臨的形勢(shì)依然嚴(yán)峻。必須從生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略高度出發(fā)，充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)地下水資源保護(hù)的緊迫性，切實(shí)抓好地下水超采區(qū)治理工作。

（1）加強(qiáng)對(duì)地下水資源管理工作的領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)人民政府要把加強(qiáng)地下水管理作為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)生態(tài)文明的重要舉措，全面落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)地下水資源管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，加大對(duì)超采區(qū)治理的投入，及時(shí)研究解決超采區(qū)治理中的重大問(wèn)題。省各相關(guān)部門(mén)要按照各自的職責(zé)，分工負(fù)責(zé)，密切配合，做好相關(guān)工作。同時(shí)，建議省政府根據(jù)新一輪地下水超采區(qū)劃分成果和地下水位控制紅線標(biāo)準(zhǔn)制定相關(guān)管理辦法。

（2）全面落實(shí)地下水禁采、限采工作。從技術(shù)、管理、經(jīng)濟(jì)多方面入手，全面落實(shí)地下水禁采、限采工作。一是科學(xué)編制地下水超采區(qū)禁采和限采方案，限期達(dá)到地下水超采區(qū)治理目標(biāo)；二是根據(jù)地下水開(kāi)采布局、水資源配置現(xiàn)狀和存在問(wèn)題，統(tǒng)籌配置地表水、地下水和非傳統(tǒng)水源；三是加強(qiáng)替代水源工程建設(shè)，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域供水，凡地表水自來(lái)水管網(wǎng)到達(dá)的地下水超采區(qū)，除特殊行業(yè)用水和留存少量應(yīng)急備用井外，一律實(shí)行“水到井封”；四是落實(shí)超采區(qū)和非超采區(qū)差別水價(jià)政策和超計(jì)劃累進(jìn)加價(jià)水資源費(fèi)政策，大幅度提高全省特別是超采區(qū)地下水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮水資源費(fèi)的價(jià)格杠桿作用；五是進(jìn)一步加強(qiáng)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，建設(shè)一批節(jié)水減排示范工程，提高用水效率，減少地下水開(kāi)采量。

（3）實(shí)施地下水取水總量和地下水位雙控制度。實(shí)行嚴(yán)格的地下水計(jì)劃開(kāi)采和考核制度，層層落實(shí)取用水總量控制制度，并落實(shí)到具體的地下水取水單位。在控制取用水總量的基礎(chǔ)上，推進(jìn)地下水水位控制制度的實(shí)施。嚴(yán)格執(zhí)行省政府批準(zhǔn)的地下水位控制紅線，高于限采水位的區(qū)域，按照規(guī)劃實(shí)行科學(xué)有序開(kāi)采；對(duì)已經(jīng)接近或者達(dá)到限采水位的區(qū)域，嚴(yán)格控制新鑿井和地下水開(kāi)采量；對(duì)已經(jīng)低于禁采水位的區(qū)域，禁止新鑿井，并由當(dāng)?shù)卣M織實(shí)施綜合治理，壓縮地下水開(kāi)采量，直至地下水位恢復(fù)。

（4）加強(qiáng)地下水應(yīng)急備用水源地建設(shè)。近年來(lái)，城市供水水源突發(fā)性水污染事件呈上升趨勢(shì)，嚴(yán)重影響了社會(huì)安定，建立城市供水應(yīng)急備用水源已顯得尤為重要。隨著區(qū)域供水管網(wǎng)建設(shè)和地下水壓采，應(yīng)將水質(zhì)優(yōu)良、安全可靠的孔隙和巖溶地下水作為應(yīng)急備用水源地，對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、提高應(yīng)對(duì)突發(fā)地表水供水水質(zhì)污染事件的保障水平、構(gòu)建和諧社會(huì)、確保社會(huì)安定具有巨大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

（5）加強(qiáng)地下水管理能力建設(shè)。一是加強(qiáng)地下水超采區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)采區(qū)地下水動(dòng)態(tài)、地面沉降監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)一批地下水專(zhuān)用監(jiān)測(cè)站，實(shí)行遠(yuǎn)程自動(dòng)監(jiān)控；建立地下水信息發(fā)布制度，定期向社會(huì)公布超采區(qū)地下水動(dòng)態(tài)信息和超采區(qū)治理進(jìn)展情況。二是組織開(kāi)展新一輪地下水資源及其開(kāi)發(fā)利用評(píng)價(jià)，進(jìn)一步查明地下水開(kāi)發(fā)利用和地下水環(huán)境現(xiàn)狀，科學(xué)核定地下水可開(kāi)采量。三是嚴(yán)格地下水取水許可，加強(qiáng)地下水資源論證工作，嚴(yán)格控制地下水超采區(qū)新增深井，確需鑿井的，實(shí)行“打一封一”制度。四是規(guī)范地下水取水工程管理，對(duì)超采區(qū)內(nèi)已有的地下水取水工程，進(jìn)一步落實(shí)“一表、一證、一牌、一賬”的地下水“四個(gè)一”管理制度，統(tǒng)一井臺(tái)設(shè)計(jì)、管道顏色、表閥縮節(jié)位置等。

（6）加強(qiáng)督促檢查和宣傳引導(dǎo)。堅(jiān)持依法行政，強(qiáng)化執(zhí)法檢查，嚴(yán)肅查處水事違法行為，維護(hù)正常的地下水管理秩序。加大督查考核力度，對(duì)地下水管理不力的地區(qū)、部門(mén)和單位，視情予以通報(bào)、約談，督促抓好落實(shí)。完善公眾參與機(jī)制，開(kāi)展多層次、多形式的地下水水情宣傳教育，增強(qiáng)全社會(huì)的水憂患意識(shí)和水資源節(jié)約保護(hù)意識(shí)，形成節(jié)約用水、合理用水的良好風(fēng)尚。