黃佳宇

（中共長春市委黨校，吉林 長春 130012）

政府信息公開范圍的法治展開
——以知情權實現(xiàn)為視角

黃佳宇

（中共長春市委黨校，吉林 長春 130012）

政府信息公開的范圍是政府信息公開法治體系的重要組成部分，直接關涉社會成員知情權的實現(xiàn)范圍與程度。科學與合理地界定政府信息公開的范圍，將是社會成員知情權實現(xiàn)的開始。以社會成員知情權的實現(xiàn)為目標，整合現(xiàn)有的法治資源，對政府信息公開的范圍進行必要的法治展開，將是政府信息公開法治建構的必然需要。

信息公開；知情權；法治建構

一、引言

在信息化時代，信息的流動性已成為常態(tài)。信息的共享性與有用性客觀上要求信息流動的必然性與必要性。在海量的信息當中，擁有龐大公共資源的政府所掌握的信息是重要的組成部分。社會的客觀發(fā)展與法治理念的進步，已經(jīng)充分地昭示政府信息及時、有序公開的必然性與必要性。

將政府信息公開納入法治的范疇，已經(jīng)成為世界范圍內(nèi)大多數(shù)國家行政立法的必然趨勢。包括美國、英國、法國、日本在內(nèi)的諸多發(fā)達國家，在政府信息公開法治化的進程中，都已經(jīng)建立具有自身特點的制度體系。我國的政府信息公開立法與上述國家比較起步較晚，但成效是顯著的，特別是2008年5月1日開始實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《信息公開條例》），可以說是我國政府信息公開法治化進程中具有里程碑意義的一部規(guī)范文件，也凝結著我國政府信息公開的法治成果。

《信息公開條例》借鑒了域外政府信息公開立法的精髓，彰顯著充分的理論與現(xiàn)實意義。但我們要客觀地看到，《信息公開條例》尚有諸多不足，其中，政府信息公開的范圍究竟如何界定是一個從理論到實踐存在諸多爭議的問題 （例如，申請公開某官員工資情況是否應為公開的范圍）。筆者選取知情權這一視角，以保障社會成員知情權合法、及時、有效地實現(xiàn)為主旨，對政府信息公開的范圍進行重新審視。

二、關于知情權及其實現(xiàn)

政府信息公開的法理基礎是知情權理論，知情權（right to know），又稱為了解權、知悉權。知情權理論伴隨著20世紀五六十年代興起于美國的“知情權運動”，［1］逐漸成為深刻影響世界范圍內(nèi)政府信息公開法治化的重要理論。

從《憲法》角度來考察，知情權應該是廣義上“人權”的當然內(nèi)容，在北歐以及德國的憲法性規(guī)范中都明確地規(guī)定知情權是公民基本權利的內(nèi)容之一。即使沒有明確將知情權規(guī)定為公民的《憲法》權利，《憲法》對言論、出版自由的規(guī)定亦間接地指向知情權。人權作為人之成為人的基本權利，除了基本的生存權、發(fā)展權等之外，獲取政府所掌握信息的權利亦應該是人權的內(nèi)容。從廣義上來考察，知情權應該包括：以報道自由（采訪自由）為內(nèi)容的權利以及一般意義上信息相關方尋求、接受、收集、獲悉、選擇、傳遞有關信息的自由。獲取信息的渠道可以是官方的抑或非官方的。知情權體現(xiàn)著社會成員獲取信息并利用信息資源的權利渴望，知情權理論的提出是社會成員權利意識、自治意識與法治意識進步與發(fā)展的必嚴要求。對于社會成員知情權的認同與保障，已成為當代民主與法治國家不能回避的“命題”。

更重要的是，社會成員一切民主權利要想得到尊重與實現(xiàn)，其前提必然是社會成員充分地享有知情權。沒有知情權，選舉權、參政權以及對公權主體的監(jiān)督權都無從談起。正是基于對社會成員民主與法治呼聲的回應，大多數(shù)國家都通過立法的方式，為知情權的實現(xiàn)構建了基本的制度架構。社會成員的知情權是通過行政主體主動公開信息以及社會成員主動申請公開信息來實現(xiàn)的。簡單地說，社會成員的知情權就意味著作為公權力掌握者的行政主體要履行公開之義務。但作為行政公權的行使者往往不愿意，甚至是害怕行政相對人以及社會成員知悉其所掌握的信息，總是有將信息置于秘而不宣的傾向。社會成員急切要獲取信息的愿望與行政主體在信息公開中的遮遮掩掩，就客觀上使制度化、法治化的信息公開成為必然需要。政府信息公開的制度化、法治化就是在社會成員知情權的實現(xiàn)程度與方式上尋找平衡點。也只有制度化、法治化的信息公開，才能調(diào)和社會成員知情權愈大實現(xiàn)與權利行使受限之間的矛盾。保障社會成員知情權的實現(xiàn)應是政府信息公開的目的所在，而政府信息公開本身僅僅是手段、途徑與方式，決不能為了公開信息而去公開?！靶畔⒐_的制度得以確立，則公民的知情權才有了現(xiàn)實的保障，進而公民對政治的充分參與、對權力的有效監(jiān)督、政府與公民之間和諧的關系才能得到有力的保障。 ”［2］

在政府信息公開的過程中，知情權主體與公開義務主體的爭議的重要焦點之一，就是所涉信息是否義務主體應該主動公開，抑或是否應申請公開的范圍。對于政府信息公開的范圍之爭，是政府信息公開整個過程的起始與核心，這一焦點也直接關涉社會成員知情權能否實現(xiàn)以及能否在權利受損時得到有效的救濟。這就需要我們對政府信息公開范圍做一個橫向的比較分析，在比較分析的基礎上，來考察我國政府信息公開范圍的應然狀態(tài)。

三、我國政府信息公開范圍應然法治狀態(tài)的展開

新中國政府信息公開制度的建構起步較晚，在2008年的《信息公開條例》實施以前，主要是政策層面規(guī)定，例如“政務公開”、“透明政府”等?！缎畔⒐_條例》的實施，標志著我國政府信息公開的制度雛形基本形成。《信息公開條例》雖然只有38條，但是凝結著我國政府信息公開法治實踐的成果。隨著民主與法治的不斷前行，特別是在海量信息與網(wǎng)絡飛速發(fā)展交織的時代背景下，社會成員民主與法治意識的覺醒與發(fā)展，使《信息公開條例》從立法到實踐的諸多不足逐漸暴露出來，需要我們從實然與應然角度對《信息公開條例》所規(guī)定的信息公開范圍進行重新審視。

（一）我國政府信息公開范圍的法治實然狀態(tài)：模糊與操作性缺失

在政府信息公開的范圍上，美國、英國、日本等國主要采取列舉式來界定政府信息公開的內(nèi)容，俄羅斯更是明確將國家元首的身體健康狀況作為政府信息公開的范圍。［3］我國關于信息公開范圍的規(guī)定與外國主要立法例相類似，我國的《信息公開條例》也采取了分級列舉公開范圍與法定豁免公開相結合的方式，界定信息公告開的范圍?！缎畔⒐_條例》第9條規(guī)定了政府信息公開的范圍：涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；反映本行政機關機構設置、職能、辦事程序等情況的；其他依照法律、法規(guī)和國家有關規(guī)定應當主動公開的。從第10條至第12條是分級公開信息的范圍，第13條是“兜底性”規(guī)定，第14條是豁免公開的范圍。

基于對《信息公開條例》規(guī)定的考察，筆者發(fā)現(xiàn)《信息公開條例》看似概括與具體相結合，實則存在著諸多模糊不清，這也必然造成信息公開實踐上的操作性缺失，對于社會成員知情權的保障更無從談起。

1.可公開的信息范圍規(guī)定模糊，規(guī)范在概念界定上缺乏明確性，實踐上較難把握?！缎畔⒐_條例》第9條第2項規(guī)定“需要社會公眾廣泛知曉或者參與的”信息是公開的范圍，但對何為“需要社會公眾廣泛知曉或者參與的”的信息，沒有進行界定。2012年備受關注的陜西省安監(jiān)局原局長楊達才（表叔）事件，公民申請公開其工資收入，相關機關的回應是“工資收入不屬于信息公開的范圍”?！氨硎濉笔录粫r間成為全國輿論關注的熱點事件，我們是否可以援引《信息公開條例》的規(guī)定，申請公開其工資收入情況，如果將這一問題放入法治的角度來考察，《信息公開條例》的模糊性規(guī)定造成了實踐操作中信息公開申請主體的無奈與無助。

《信息公開條例》第13條規(guī)定：“除本條例第9條、第10條、第11條、第12條規(guī)定的行政機關主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息?！边@在形式上一方面規(guī)定了主動申請公開信息的內(nèi)容，另一方面起到了“兜底條款”的作用。但這樣的規(guī)定仍然是讓社會成員“一頭霧水”，社會成員的“生產(chǎn)、生活、科研需要”如何界定？如果以生產(chǎn)、生活、科研的需要申請公開行政主體所掌握的關涉商業(yè)秘密、個人隱私的信息，行政主體是否可以援引豁免公開的規(guī)定而不予公開，在實踐中仍然較難操作。更重要的是，該條規(guī)定與第14條豁免公開的規(guī)定在適用上效力孰高孰低，規(guī)范本身并沒有給我們答案。

2.豁免公開的范圍過于概括，缺乏必要的解釋。與其他國家相類似，我國的豁免公開內(nèi)容是“國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私”，但“國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私”的內(nèi)涵在規(guī)范本身沒有明確規(guī)定，需要我們尋求《保密法》以及民商事法律來界定這三個概念的內(nèi)涵。在此基礎上衍生出諸多問題：其一，《信息公開條例》與《保密法》的規(guī)定發(fā)生沖突時，法律位階與適用的問題；第二，由于對概念界定的缺失，使“申請公開的信息涉密”成為行政主體拒絕公開信息堂而皇之的“擋箭牌”。社會成員知情權的實現(xiàn)再一次被制度的缺失無情地踐踏。具有《憲法》特質(zhì)的知情權在規(guī)范的實踐運作中成為“空中樓閣”。

（二）我國政府信息公開范圍的法治應然狀態(tài)：位階提升與規(guī)范細化

規(guī)范對于信息公開范圍的模糊界定，已經(jīng)背離了規(guī)范創(chuàng)設的目的——知情權的保護與實現(xiàn)。信息公開范圍的法治實然狀態(tài)昭示著在實踐基礎上信息公開規(guī)范的應然發(fā)展路徑。

1.信息公開制度的規(guī)范位階應提升，這是解決信息公開法治諸多問題的前提?！缎畔⒐_條例》的制定主體是國務院，規(guī)范的位階是行政法規(guī)。與信息公開有關的《保密法》的制定主體是全國人大，規(guī)范的位階是法律。兩者發(fā)生適用沖突時，《信息公開條例》自然要甘拜下風。規(guī)范的位階不提升，一系列從立法到實踐的問題都很難解決。

2.信息公開的規(guī)定仍需細化。對于現(xiàn)有制度規(guī)范的整合是必要的，也是可行的。對于《信息公開條例》范圍的界定，應該本著規(guī)范制定的目的——社會成員知情權的實現(xiàn)來進行。首先，應該提高立法的技術水平，明確概念的具體內(nèi)涵?？梢允恰缎畔⒐_條例》自身的完善與解釋，也可以借助外部規(guī)范的整合來實現(xiàn)。其次，在實踐中，對于信息是否屬于公開的范圍，在沒有規(guī)范的明確規(guī)定時，我們的行政主體出于相對人知情權實現(xiàn)的考慮，可以結合信息本身的特質(zhì)（是否關涉社會大眾利益）、社會關注度來考量（例如長春市“3.04”嬰兒被害案，長春市公安局及時回應社會關注）。此時，我們可以引入權利社會一般的法治價值來判斷，只要是規(guī)范沒有明確規(guī)定不予公開的信息，行政主體都應該積極地回應信息公開的申請。與此相對應，只要是規(guī)范沒有明確規(guī)定不予申請公開的，社會成員都可以申請該信息的公開。這種價值判斷更有利于社會成員知情權的實現(xiàn)。

（三）對于公務員財產(chǎn)信息的艱難抉擇

嚴格地講，公務員財產(chǎn)信息公示不同于一般意義上的政府信息公開。之所以在政府信息公開的法治展開中闡述這一問題，是基于如下考量：公務員財產(chǎn)信息公示與公開是社會成員廣泛關切的，特別是隨著網(wǎng)絡反腐的不斷發(fā)展，網(wǎng)民在深挖“表叔”、“房叔”、“房嬸”、“房媳”的時候，關于建構公務員財產(chǎn)公示與公開的呼聲越來越高。公務員財產(chǎn)信息公示與公開制度被稱為一把“反腐利劍”，是制度反腐的“頭道關”，對預防、遏制腐敗起著非常重要的作用。正是基于對民間反腐呼聲的回應，從2009年的新疆阿勒泰開始，我國在地方政府層面正在試點公務員財產(chǎn)申報、公示與公開的制度建構，進行積極的嘗試與摸索。

從制度建構的發(fā)展規(guī)律來看，實踐的摸索將成為上層制度建構的寶貴經(jīng)驗，將推動國家層面上公務員財產(chǎn)信息公開制度的建立與完善。域外公務員財產(chǎn)信息公示的法治實踐已經(jīng)充分地證明，將公務員財產(chǎn)信息納入法律規(guī)范的調(diào)整范圍是必然的發(fā)展趨勢。

我國關于公務員財產(chǎn)信息公示與公開的制度實踐起步較晚，尚處于嘗試與摸索前行階段。與之同時存在的卻是社會大眾對公務員財產(chǎn)信息公開的熱切關注與強烈訴求。如何能調(diào)和制度的缺失與社會大眾法治訴求之間的失調(diào)，我們可以在立足我國法治資源的基礎上，對現(xiàn)有的法治資源進行整合。嘗試將公務員財產(chǎn)信息納入政府信息公開的范圍之內(nèi)，將公務員財產(chǎn)信息列為政府信息公開的特殊條款，既可以回應民間的知情權實現(xiàn)訴求，又可以充分利用已有的法治資源，輔之以《公務員法》及反腐敗的相關規(guī)范，［4］不失為一種可以考量的選擇。這種“抉擇”也許是較為曲折甚至是漫長的，需要我們從理論到實踐的共同努力。

四、結語

“把權力關進制度的籠子里！”政府信息公開的法治建構決不是一朝一夕就可完成的，在這一體系的建構過程中，解決信息公開的范圍界定是重要的內(nèi)容之一。黨的十八大再一次強調(diào)了建立開放的、透明的、負責任政府的重要性，政府信息公開制度的完善是整體法治建構的組成部分之一。“前途是光明的，道路是曲折的”，我們將在荊棘中共勉前行。

［1］〔美〕威廉·R·安德森.美國《信息公開法》略論［J］.當代西方研究，2008，（2）.

［2］劉興業(yè)，王強.中美信息公開制度的比較與啟示［J］.齊齊哈爾大學學報（哲學社會學版），2009，（1）.

［3］賈樂蓉.俄羅斯信息公開立法與實踐［J］.國際新聞界，2006，（1）.

［4］黃佳宇.公務員財產(chǎn)信息公開的法治維度［J］.學術探索，2013，（7）.

（責任編輯：王星元）

D922

A

1671-0541（2014）02-0080-04

2013-10-20

黃佳宇（1979-），男，吉林長春人，中共長春市委黨校法學教研部講師，吉林大學法學院憲法與行政法專業(yè)博士研究生，主要研究方向：行政法治。