福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 李建建 戴雙興

我國憲法規(guī)定，城市土地屬于國家所有，農(nóng)村土地屬于集體所有。與城鄉(xiāng)二元土地所有制相對應(yīng)，我國一直實行城鄉(xiāng)有別的建設(shè)用地制度。我國法律嚴(yán)格限制集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村集體建設(shè)用地不能直接出讓、轉(zhuǎn)讓或出租，必須先征收為國有土地后才能在市場上流轉(zhuǎn)。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，建設(shè)用地需求快速增長，與日俱增的建設(shè)用地需求與二元分割的城鄉(xiāng)土地市場產(chǎn)生了激烈的沖突，造成了嚴(yán)重的后果。

其一是農(nóng)民土地權(quán)益受到嚴(yán)重侵害，引發(fā)尖銳社會矛盾。在現(xiàn)行征地制度下，各個地方政府以“公共利益”的名義，低價征地，高價出讓，獲取巨額土地出讓收益，為城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展積聚了大量資金，有效解決地方財力不足的問題。但由于征地補償標(biāo)準(zhǔn)低和保障不到位，損害了失地農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益，土地征用已成為引發(fā)社會矛盾的焦點，影響了社會的和諧穩(wěn)定。

其二是集體建設(shè)用地“隱形交易”普遍存在，擾亂了公開土地市場的交易秩序。在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)過程中，城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地非農(nóng)化給所有者帶來巨大的增值空間，在利益的驅(qū)動下，大量集體建設(shè)用地流入市場。這部分集體建設(shè)用地的“隱形交易”避開了地方政府監(jiān)管，影響了政府對土地利用的計劃管理，削弱了政府對建設(shè)用地總量控制能力，干擾了公開土地市場的交易秩序。

鑒于我國城鄉(xiāng)二元土地制度所造成的負(fù)面影響，早在黨的十七屆三中全會中央就提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場?！保?］但近年來，這方面的政策措施并沒有取得明顯成效，其原因在于這一問題涉及錯綜復(fù)雜的利益糾葛，只有通過全面深化改革，才可能有實質(zhì)性進(jìn)展。黨的十八屆三中全會進(jìn)一步明確提出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價?！保?］如何構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場成為一個亟待深入探討和逐步解決的重要問題。

一、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的基本構(gòu)架

(一)構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的目標(biāo)。

構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，必須以黨的十八屆三中全會提出的“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”，“推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”，“形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”［2］的精神為指導(dǎo)，通過深化土地制度改革，尤其是征地制度改革，打破現(xiàn)行土地法規(guī)對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的限制和政府對城市土地一級市場的壟斷，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地財產(chǎn)權(quán)的平等和城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的對接，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，讓農(nóng)村集體建設(shè)用地直接面對市場需求，采取出讓、租賃、入股等形式，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。進(jìn)一步規(guī)范土地市場交易，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，切實維護(hù)農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益，讓城鄉(xiāng)居民共同分享工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的文明成果。

(二)構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的原則。

1.市場化原則?！俺青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，”［2］在我國城鄉(xiāng)土地市場二元分割、政府壟斷土地一級市場的制度安排下，一方面造成城鄉(xiāng)土地分屬不同的法律約束，由不同機(jī)構(gòu)管理、形成不同的市場和權(quán)利體系;另一方面集體土地只有通過政府征地環(huán)節(jié)才能轉(zhuǎn)為城市土地，任何單位進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，必須申請使用國有土地。這種制度使地方政府成為土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的唯一決定者和城市土地一級市場的唯一供應(yīng)商。這種行政色彩濃烈的土地資源配置方式，不僅違背了社會主義市場經(jīng)濟(jì)的基本原則，無法使市場在土地資源配置中起決定性作用，而且成為損害農(nóng)民土地權(quán)益的制度根源。因此，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的價值導(dǎo)向就是堅持市場化方向，逐步打破政府壟斷農(nóng)地非農(nóng)化的市場格局，縮小征地范圍，允許集體建設(shè)用地有條件入市，擴(kuò)大市場配置土地資源的空間，形成以供求關(guān)系為基礎(chǔ)的市場價格形成機(jī)制。

2.漸進(jìn)性原則。嚴(yán)格保護(hù)耕地是我國的基本國策，集體建設(shè)用地入市，必須符合土地利用規(guī)劃和用途管制，避免農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的隨意性和盲目性。集體建設(shè)用地入市不宜一哄而上，可以在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)進(jìn)行試點然后再全面推廣;先解決城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)以外的集體建設(shè)用地問題，再逐步推進(jìn)到城市規(guī)劃區(qū)以內(nèi)的其他地區(qū)。先允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，待條件成熟后在逐步擴(kuò)大到其他集體建設(shè)用地。

3.公平性原則。在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的框架下，國家土地所有權(quán)和集體所有土地權(quán)應(yīng)當(dāng)享有同等待遇，只要符合規(guī)劃和用途管制的要求，不論是國有建設(shè)用地還是集體建設(shè)用地，都必須遵循“同等入市、同權(quán)同價”的原則，在市場上平等交易。必須盡快改變目前因土地所有者不同而產(chǎn)生土地權(quán)益差別的狀況，集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地的流通和交易價格均由市場調(diào)節(jié)，同時還應(yīng)當(dāng)在財產(chǎn)補償標(biāo)準(zhǔn)、稅費義務(wù)和增值歸公等方面對國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地實行同等待遇。

4.多樣化原則。在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場中，政府征地的范圍受到嚴(yán)格限制，大量的經(jīng)營性項目用地是由用地者與農(nóng)民協(xié)商購買，集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以采用出讓、租賃、入股等多種方式進(jìn)入市場。多樣化的流轉(zhuǎn)方式適應(yīng)了不同的用地需求，有利于實現(xiàn)土地資源配置效率的最大化。

(三)構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的具體步驟。

目前，我國已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的發(fā)展階段，進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局的重要時期。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，必須處理好土地特別是耕地在農(nóng)業(yè)與工業(yè)、城市與農(nóng)村之間的轉(zhuǎn)化問題，也就是解決好農(nóng)地轉(zhuǎn)用問題。中央提出要“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益?！保?］按照中央決議精神，我國集體建設(shè)用地制度改革，既不能是維持現(xiàn)行征地制度的保守式改革，也不能是完全放開集體建設(shè)用地入市的激進(jìn)式改革，而應(yīng)該是分步推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化的漸進(jìn)式改革。

根據(jù)我國的現(xiàn)實國情，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，應(yīng)包括以下三個步驟。［3］第一步:城鎮(zhèn)規(guī)劃圈內(nèi)外分別實行“市場直接交易”與“政府行政化征收”兩種不同的制度安排。在城鎮(zhèn)規(guī)劃圈外，建設(shè)用地需求量小、土地用途轉(zhuǎn)換增值性低，用地需求競爭也比較小，先進(jìn)行改革要容易一些，可由建設(shè)用地需求者與土地供給者進(jìn)行直接談判，在征得承包農(nóng)戶同意后，向發(fā)包土地的村組購買集體農(nóng)地;城鎮(zhèn)規(guī)劃圈內(nèi)土地非農(nóng)化的增值空間大，且工業(yè)化演進(jìn)和城鎮(zhèn)化擴(kuò)張所需要的新增土地主要在城鎮(zhèn)規(guī)劃圈內(nèi)，當(dāng)前主要政策是“縮小征地范圍、規(guī)范征地程序、完善被征地農(nóng)民的合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個人收益?！保?］經(jīng)過這一步改革，集體建設(shè)用地市場開放范圍就會越來越大，征地范圍就會越來越小。第二步:在總結(jié)城鎮(zhèn)規(guī)劃圈外集體建設(shè)用地直接入市經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將土地制度改革進(jìn)一步向城鎮(zhèn)規(guī)劃圈內(nèi)推進(jìn)。在城鎮(zhèn)規(guī)劃圈內(nèi)允許用地單位和地方政府直接向農(nóng)民購買土地。工業(yè)化后期土地非農(nóng)化的需求規(guī)模較小，城鎮(zhèn)規(guī)劃圈內(nèi)在保留政府土地優(yōu)先購買權(quán)的前提下，放開土地市場，實行完全的市場購買制，允許用地單位和政府直接向農(nóng)民購買土地，政府只管審批、監(jiān)管、收稅和登記。第三步:完全實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化。在城鎮(zhèn)規(guī)劃圈內(nèi)外實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化，真正實現(xiàn)農(nóng)村土地和城市土地的“同地、同權(quán)和同價”。

二、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的主要障礙

目前，我國集體建設(shè)用地隱形市場十分活躍，為了保證城鄉(xiāng)土地市場的健康和可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的一體化已是勢在必行。但由于集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)不明晰、收益分配不合理、法制和稅收體系不完善，給城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化帶來不小的障礙。

(一)集體土地產(chǎn)權(quán)不明晰。

由于土地的不可移動性，土地資源配置實際上是土地產(chǎn)權(quán)的配置與重新配置。明晰界定的產(chǎn)權(quán)是土地資源市場配置得以實現(xiàn)的前提。當(dāng)前我國征地過程中農(nóng)民權(quán)益流失的制度根源在于集體土地產(chǎn)權(quán)殘缺。一是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體模糊。雖然法律規(guī)定農(nóng)村土地屬于集體所有，但是集體本身具有多樣性，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體、村民小組農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，三種主體的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定模糊，致使在集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)中演化出多元主體之間的權(quán)利之爭，影響了集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)配置效率。二是城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能不對等。目前我國城市土地使用權(quán)具有明顯的穩(wěn)定性、排他性和轉(zhuǎn)讓性，土地使用權(quán)按市場價格進(jìn)行交易。同城市土地使用權(quán)相比，農(nóng)村集體土地所有權(quán)處于不平等地位，作為土地所有者的集體組織并沒有擁有集體土地流轉(zhuǎn)的處置權(quán)，由此使農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益不能在經(jīng)濟(jì)上得到實現(xiàn)，無法分享工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的成果。三是集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)過多受到行政權(quán)干預(yù)。在集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)主體多元含糊不清的情況下，對農(nóng)地有審批和執(zhí)行權(quán)的縣鄉(xiāng)政府和村委會成為了事實上的主體。在征用農(nóng)村土地過程中，村民委員會由集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)代表轉(zhuǎn)化成地方政府的附屬物，方便了地方政府以“集體”名義對土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行有利于自身利益的層層分解。

(二)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律體系不完善。

我國現(xiàn)行法律對集體建設(shè)用地入市采取了嚴(yán)格限制的態(tài)度，征地是獲得集體土地唯一合法的途徑?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，“集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，“任何單位和個人，進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，都必須依法申請使用國有土地”。這些法規(guī)被認(rèn)為是對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)最為直接的限制。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，集體土地的需求量不斷增加，集體建設(shè)用地資產(chǎn)日趨顯化，土地市場供求失衡刺激了大量的隱形市場交易，并且用地規(guī)模有不斷擴(kuò)大的態(tài)勢。按現(xiàn)行法律規(guī)定，集體建設(shè)用地不準(zhǔn)進(jìn)入市場，在此基礎(chǔ)上所形成的權(quán)利無法通過變動登記來公示。因此，急需從法律上進(jìn)行改進(jìn)和完善，使集體建設(shè)用地入市變得合法、有效。

(三)土地收益分配制度不合理。

土地出讓純收益是土地出讓金扣除政府為取得土地所支付的征地費用以及土地前期開發(fā)費用的余額。顯然，總稱為土地出讓成本的征地費用和開發(fā)費用的合理性與準(zhǔn)確性是決定土地出讓純收益的主要因素。在現(xiàn)行征地模式下，征地補償按照土地被征用前3年平均產(chǎn)值的若干倍來計算。集體土地一旦被征用或征收，農(nóng)民在獲得征地補償后就不再享有任何的土地增值收益。土地出讓所獲得的增值收益大部分被地方政府獲取。諸培新，唐鵬(2013)通過對江蘇省蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)樣本縣市2006～2011年間農(nóng)地征收與出讓中的土地收益分配格局抽樣調(diào)查與分析發(fā)現(xiàn)，盡管國家不斷地提高農(nóng)地征收補償標(biāo)準(zhǔn)，但農(nóng)地非農(nóng)化征收與出讓過程中農(nóng)民的土地收益占土地出讓收益比例偏低，約在3% ～16%之間，而地方政府的收益份額在75%以上。［4］農(nóng)地征收與供應(yīng)過程中，失地農(nóng)民只能獲得份額較少的征地補償費用，無法長期分享土地增值收益，土地稅費和出讓收益都被各級政府獲取。

(四)土地稅費體系不完善。

土地稅作為一種重要的經(jīng)濟(jì)政策工具，對促進(jìn)土地資源的合理配置和有效利用有著十分重要的作用，但我國土地稅制體系不合理，導(dǎo)致土地資源利用效率低下。一是稅負(fù)結(jié)構(gòu)不合理。土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅負(fù)偏重，而保有環(huán)節(jié)稅負(fù)偏低，導(dǎo)致土地閑置和土地市場不活躍同時并存。二是課稅范圍偏窄。目前我國的土地稅一般只針對經(jīng)營性用地征收，行政單位和個人用地則被排除在征稅范圍之外，如“城鎮(zhèn)土地使用稅僅對城市、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等范圍內(nèi)的土地征收，而對農(nóng)村的非農(nóng)業(yè)用地并不征收;土地增值稅只對土地轉(zhuǎn)讓的土地增值征稅，而不對土地出租征稅”。［5］三是免征農(nóng)業(yè)土地稅導(dǎo)致農(nóng)地資源的閑置和浪費。隨著我國農(nóng)業(yè)稅的取消，其內(nèi)含的農(nóng)業(yè)土地稅也隨之取消，這就使得擁有農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民沒有任何經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān);隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，越來越多的農(nóng)民進(jìn)入城市打工，由于農(nóng)地持有的“零成本”，出現(xiàn)農(nóng)地閑置拋荒也就不足為怪。四是地方政府對土地財政的過度依賴。在我國現(xiàn)行財稅體制下，土地是地方政府掌握的最主要的資源之一，以“賣地”為主要特征的土地財政政策成為地方財政收入的主體。地方政府從農(nóng)民手中地價征地，并向市場高價供應(yīng)，從中賺取了數(shù)目龐大的土地純收益，在利益機(jī)制的驅(qū)動和城鎮(zhèn)建設(shè)的壓力下，地方政府必然熱衷于土地出讓，既助推了城市房價的高企，又導(dǎo)致城鄉(xiāng)土地市場的扭曲。

三、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的對策建議

黨的十八屆三中全會報告對建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的闡述，為今后土地制度改革指明了方向。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場涉及重大利益格局調(diào)整，是一項極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程。必須針對集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)不明晰、收益分配不合理、法制和稅費體系不完善等一系列問題，加快建立與城鄉(xiāng)一體化相適應(yīng)的土地制度安排。

(一)完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度。

稀缺資源的有效利用要求邊界清晰、內(nèi)容明確、收益安全的產(chǎn)權(quán)制度安排。農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的本質(zhì)是土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移。要按照建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的要求，“通過農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，使城鄉(xiāng)土地使用權(quán)權(quán)能趨于一致，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)的對等和城鄉(xiāng)土地市場的對接?！保?］一是合理確定農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體。改革現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度，最重要的任務(wù)在于明確界定集體土地產(chǎn)權(quán)主體。由于集體經(jīng)濟(jì)組織大部分都已名存實亡，因此集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)主體應(yīng)該確定為農(nóng)民。建議采取地籍調(diào)查辦法，通過核發(fā)集體產(chǎn)權(quán)證的方式加以確認(rèn)。二是構(gòu)建完整集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)體系。由于把建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)界定在農(nóng)民頭上，農(nóng)民就應(yīng)該有相對完整的土地財產(chǎn)權(quán)利，包括占有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)以及轉(zhuǎn)讓權(quán)等，在明晰產(chǎn)權(quán)歸屬基礎(chǔ)上發(fā)揮土地資源配置最大的效率。三是實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)的平等流動。當(dāng)前我國二元的土地所有制是土地產(chǎn)權(quán)市場的基礎(chǔ)，這一狀況要求要改變土地國有化這一單項流動關(guān)系，加快建立起國有與集體所有之間、城鄉(xiāng)之間土地的多向流動。

(二)健全集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)。

土地市場配置需要與之相適應(yīng)的法律和制度安排。由于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在法律上并不得到認(rèn)可，城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場仍然處于分割狀態(tài)，集體建設(shè)用地利用效率低下。為了從根本上改變土地制度的二元特征，實現(xiàn)農(nóng)村集體土地與城市國有土地的“同地、同價、同權(quán)”:一要在法律上明確集體土地所有權(quán)和國家土地所有權(quán)是兩個平等的民事權(quán)利主體。二要修改《土地管理法》中關(guān)于任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地的規(guī)定。在法律上明確不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)的前提下，允許集體建設(shè)用地入市。三要制定規(guī)范集體建設(shè)用地入市的條文，充分保障農(nóng)民獲得集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的級差收益的權(quán)利，確保農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)收益的主要獲得者。四要在法律上明確集體建設(shè)用地入市的對象、條件、范圍、方式，以及流轉(zhuǎn)的主體、程序、收益處置與管理等，對其作出原則性的規(guī)定，進(jìn)而為集體建設(shè)用地入市提供法律依據(jù)。

(三)建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制。

“要按照初次分配基于產(chǎn)權(quán)、再次分配稅收參與的原則，合理分配集體建設(shè)用地使用和流轉(zhuǎn)中的土地收益?！保?］一要將土地出讓收入和成本支出全部納入財政專戶和“收支兩條線”管理，實行收支全額預(yù)算管理，保障征地補償資金能夠全額到位，并由政府機(jī)構(gòu)直接向被征地農(nóng)戶支付征地補償費。二要提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，我國現(xiàn)行法律規(guī)定的征地補償標(biāo)準(zhǔn)，無論是與農(nóng)民的生產(chǎn)生活保障要求相比，還是與土地供應(yīng)的市場價格和土地增值相比，都顯得很低，從保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益要求出發(fā)，必須提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，完善被征地農(nóng)民合理規(guī)范的保障機(jī)制。三要讓中央政府參與土地出讓金的分享，通過對分享比例的調(diào)節(jié)，弱化地方政府?dāng)U大土地收益的動機(jī)，加強對地方政府土地開發(fā)的節(jié)制力度。四要建立合理的土地出讓金使用制度，借鑒香港土地基金成功經(jīng)驗，建立國有土地收益基金，規(guī)范土地收益的管理和使用，將土地出讓金收入按土地出讓年度分期使用，控制當(dāng)期政府土地收益使用規(guī)模，在當(dāng)前政府和未來政府之間合理分配土地出讓金。

(四)加快土地財稅制度改革。

完善現(xiàn)代土地稅收制度是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的內(nèi)在要求。集體建設(shè)用地入市交易，這意味著在土地收益初次分配中，農(nóng)村集體獲得了土地增值的大部分收益。但是，集體建設(shè)用地的自然增值，與政府在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中投資的基礎(chǔ)設(shè)施等因素密不可分，政府應(yīng)該分享部分的土地增值收益。雖然政府不能直接從建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中獲取收益，但可以通過稅收的形式間接分享。在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的過程中，政府可開征的土地稅費包括:一是在農(nóng)村開征農(nóng)地占用稅。把現(xiàn)在的征地占用稅的征稅對象擴(kuò)大為農(nóng)地占用稅，農(nóng)地范圍包括耕地、果園用地、林業(yè)用地、草地和養(yǎng)殖用地等可以用作農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的用地，一旦土地被非農(nóng)產(chǎn)業(yè)所占用，就應(yīng)該開征農(nóng)地占用稅。二是在城市開征地價稅。對城市土地持有者，今后應(yīng)開征地價稅，這種稅應(yīng)該成為今后城鎮(zhèn)土地稅收的重要稅種。三是在城鄉(xiāng)共同開征物業(yè)稅。隨著集體建設(shè)用地入市推進(jìn)，地方政府喪失了獲取征地差價的巨大利益空間，土地財政模式必然會受到的沖擊，地方政府可能因為財政困難而阻礙集體建設(shè)用地入市。因此，必須探索土地財政的替代性制度，建立現(xiàn)代土地稅收體系，為地方政府提供長期而有保障的稅收來源。從國際經(jīng)驗看，物業(yè)稅是發(fā)達(dá)國家地方財政收入的主要稅種，在地方財政扮演非常重要角色。物業(yè)稅能夠為地方政府提供穩(wěn)定的稅收來源，有助于解決地方財政過度依賴土地出讓收入的難題。可以“在城市試點并開征物業(yè)稅的基礎(chǔ)上，對農(nóng)村流轉(zhuǎn)入市的建設(shè)用地逐步開征物業(yè)稅?！保?1］在城鄉(xiāng)同時開征累進(jìn)物業(yè)稅的基礎(chǔ)上，將物業(yè)稅歸為地方稅種，增加地方財政收入。

此外，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場交易規(guī)則的確立難以通過市場自主交易來達(dá)成，需要依靠地方政府來制定相應(yīng)交易規(guī)則。因此，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場還必須加快轉(zhuǎn)變政府職能，糾正地方政府角色錯位，加快地方政府由城市經(jīng)營者向城市管理者轉(zhuǎn)變。

［1］《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，http://www.gov.cn/jrzg/2008-10/19/content_1125094.htm。

［2］《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，http://news.xinhuanet.com/mrdx/2013-11/16/c_132892941.htm。

［3］李建建、黎元生:《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)視野下的征地制度改革》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2010年版。

［4］諸培新、唐鵬:《農(nóng)地征收與供應(yīng)中的土地增值收益分配機(jī)制創(chuàng)新——基于江蘇省的實證分析》，載于《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2013年第1期。

［5］席曉娟、徐亮:《中國現(xiàn)行土地稅完善之法律研究》，載于《社會科學(xué)家》2007年第9期。

［6］張合林:《中國城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場理論與制度創(chuàng)新研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2008年版，第349頁。

［7］王小映:《平等是首要原則》，載于《中國土地》2009年第4期。