中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)稅學(xué)院 趙興羅 劉孝誠

“分稅制”改革20年：回顧與反思

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)稅學(xué)院 趙興羅 劉孝誠

1994年的“分稅制”財(cái)政體制改革自實(shí)施至今已滿20年，a“分稅制”是個不準(zhǔn)確的概念！1994年的所謂分稅制，其實(shí)只是著重于稅收領(lǐng)域的中央與地方劃分收入的一個制度性措施，并沒有對統(tǒng)一的稅收制度進(jìn)行中央地方兩級肢解（劃分）。事實(shí)上，根據(jù)我國政體，地方政府沒有被賦予制定稅收的權(quán)力。準(zhǔn)確地說，1994年的改革是“稅收收入的中地劃分制”。這里之所以用“分稅制”，是考慮到全社會已對“分稅制”約定俗成?！胺侄愔啤必?cái)政改革初步確立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的基本框架，卓有成效地解決了當(dāng)時(shí)中地收支失衡的嚴(yán)重問題，但是，從實(shí)施以來的過程觀察，“分稅制”在自身存在諸多缺陷的同時(shí)，還帶來了一些新的財(cái)政問題?；仡櫤头此家炎哌^20年歷程的“分稅制”，對于完善我國當(dāng)前的財(cái)稅體制具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

分稅制；財(cái)政管理體制；中國財(cái)政史

一、分稅制改革20年的回顧

1994年我國實(shí)行了以市場經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)模式并由財(cái)政包干體制向分級分稅的財(cái)政體制轉(zhuǎn)變的改革，這場改革，由于適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的國情，其實(shí)施強(qiáng)化了中央的宏觀調(diào)控能力，規(guī)范、穩(wěn)定了中央和地方財(cái)政分配關(guān)系，調(diào)動了中央和地方的積極性，為建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制奠定了重要基礎(chǔ)。

（一）“分稅制”改革的歷史背景。

改革開放前，我國財(cái)政體制的基本特征是高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支的管理模式。改革開放初期，在一定程度上對財(cái)政管理體制進(jìn)行了適當(dāng)?shù)姆謾?quán)和分級管理的探索。為了解決“統(tǒng)收統(tǒng)支”財(cái)政體制激勵不足的問題，實(shí)行了財(cái)政包干體制。這種體制存在嚴(yán)重弊端，主要體現(xiàn)在以下方面：

1.中央財(cái)政陷入嚴(yán)重危機(jī)。當(dāng)時(shí)的財(cái)政包干體制主要是包死基數(shù)，超收多留，其結(jié)果，一方面導(dǎo)

致財(cái)政收入不能與國民經(jīng)濟(jì)同步增長，1980～1990年間，國內(nèi)生產(chǎn)總值平均增長率為9.50%，但經(jīng)濟(jì)的高速增長并沒有帶動和促進(jìn)國家財(cái)力的同步增長，財(cái)政收入占GDP的比重由1978年的31%下降到1993年的12.60%；另一方面，中央財(cái)政收入在國家財(cái)政收入中所占的比重由1984年的40.51%下降到1993年22.02%。b項(xiàng)懷誠：《“分稅制”改革的回顧和展望——在武漢大學(xué)110周年校慶“專家論壇”上的報(bào)告》，載于《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2004年第1期，第6頁。中央財(cái)政捉襟見肘，且背負(fù)著大量的債務(wù)，加劇了中央的財(cái)政困難。1993年的財(cái)政赤字達(dá)到近300億元，而當(dāng)時(shí)中央財(cái)政收入僅有900億元，赤字占中央財(cái)政收入的1/3，中央財(cái)政難以為繼，甚至出現(xiàn)向“富?！钡牡胤秸桢X。c劉尚希：《分稅制的是與非》，載于《經(jīng)濟(jì)研究參考》2012年第7期，第20頁。這種狀況嚴(yán)重威脅到國家的統(tǒng)一與安全，嚴(yán)重?fù)p害中央政府的政治控制力。中央政府在財(cái)力分配中失去主導(dǎo)地位，陷入“弱中央”狀態(tài)。此時(shí)，保證國家必要的開支成為燃眉之急。1993年7 月23日，時(shí)任副總理的朱镕基來到全國財(cái)政稅務(wù)工作會議上，對所有參加會議的人員說：“在現(xiàn)行體制下，中央財(cái)政十分困難，現(xiàn)在不改革，中央財(cái)政的日子過不下去了?！碧岣摺皟蓚€比重”成為改革的首要目標(biāo)，改革財(cái)政大包干體制迫在眉睫。

2.資源配置效率被扭曲。財(cái)政包干體制是按照企業(yè)隸屬關(guān)系劃分企業(yè)所得稅，在地方財(cái)政管理權(quán)限擴(kuò)大的情況下，這種制度安排極易強(qiáng)化地方的利益機(jī)制，激發(fā)地方追求短期利益，地方競相發(fā)展那些見效快、利稅多的項(xiàng)目，最終導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)，資源配置效率被嚴(yán)重扭曲。

3.全國統(tǒng)一市場難以形成。財(cái)政包干體制要求流轉(zhuǎn)稅的劃分按照屬地征收原則，為取得盡可能多的財(cái)政收入，地方政府必然實(shí)行地區(qū)封鎖、限制生產(chǎn)要素流通等辦法截流稅收，符合市場經(jīng)濟(jì)要求的全國統(tǒng)一市場很難形成。

4.財(cái)政制度不穩(wěn)定。財(cái)政包干體制的實(shí)質(zhì)是“契約關(guān)系”，中央與各地方（省級）實(shí)行“一對一”的談判。一對一談判取決于各地方的談判能力，受到的外界影響因素太多，在財(cái)政制度上很難做到確實(shí)、穩(wěn)定，這必然增加中央和地方的談判交易費(fèi)用，從制度上與市場經(jīng)濟(jì)體制的要求相背離。

正是由于上述特定的社會經(jīng)濟(jì)背景，中央決定進(jìn)行財(cái)政管理體制改革。十四屆三中全會通過的《關(guān)于社會主義市場經(jīng)濟(jì)若干重大問題的決議》提出了分稅制改革，1993年12月15日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，并于1994年1月1日起實(shí)行。由此，我國財(cái)政管理體制開始進(jìn)入具有里程碑意義的分稅制運(yùn)行軌道。

（二）分稅制改革的歷史經(jīng)驗(yàn)。

1.市場經(jīng)濟(jì)條件下政府調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)必須保證必要的基本財(cái)力。建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)，必須發(fā)揮市場機(jī)制這只“看不見的手”在資源配置中的決定性作用，同時(shí)也離不開政府這只“看得見的手”的宏觀調(diào)控作用。中央政府調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)，必須掌握財(cái)政的主動權(quán)。分稅制改革前，由于中央財(cái)力極度薄弱，因而那些需要國家財(cái)政投入的國防、基礎(chǔ)研究和各方面必需的建設(shè)資金嚴(yán)重匱乏，中央政府的宏觀調(diào)控能力被嚴(yán)重弱化。分稅制實(shí)施后，全國財(cái)政收入和“兩個比重”顯著提高。隨著GDP的增長，全國財(cái)政收入由1993年的4348.95億元增加到1994年的5218.10億元，到2012年達(dá)到117 210 億元。與此同時(shí)，財(cái)政收入占GDP的比重也由12.6%提高到2012年的22.57%；中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重，由1993年的22.0%增長到1994年的55.70%，2012年這一比重是47.10%。可以說，20年分稅制是中央財(cái)政財(cái)力不斷增強(qiáng)的過程，中央和地方的財(cái)力對比發(fā)生了顛覆性的改變。

中央財(cái)政收入比重反映了財(cái)政集中的程度。一般來說，統(tǒng)一的發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家，中央財(cái)政收入比重都在60% 以上。分稅制改革后，隨著中央財(cái)政收入占財(cái)政收入比重的提高，中央在調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)問題時(shí)掌握了財(cái)政的主動權(quán)，適應(yīng)了掌控社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

2.建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)必須發(fā)揮財(cái)政體制的基礎(chǔ)性作用。財(cái)政體制是任何一個國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基石，建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)必須發(fā)揮財(cái)政體制的基礎(chǔ)性作用。1994年分稅制為構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制框架奠定了基礎(chǔ)，財(cái)政體制改革在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善過程中具有基礎(chǔ)性作用，主要體現(xiàn)在：一是分稅制為市場經(jīng)濟(jì)的公平競爭提供了基礎(chǔ)。這一作用主要是通過稅制改革實(shí)現(xiàn)的。分稅制改革前，以產(chǎn)品稅為主的流轉(zhuǎn)稅體系阻礙產(chǎn)業(yè)分工，不利于企業(yè)的專業(yè)化分工協(xié)作；以所得稅制成分設(shè)計(jì)的所得稅制阻礙不同所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展；受到包干制影響，不少企業(yè)，甚至行業(yè)都不繳稅，企業(yè)實(shí)行一戶一率的承包制，根本談不上公平競爭。市場經(jīng)濟(jì)要求企業(yè)成為自主決策、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的微觀主體，如果不建立符合市場經(jīng)濟(jì)的稅收制度，企業(yè)改革就無法推進(jìn)，與市場相適應(yīng)的現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)也難以進(jìn)行。二是為全國統(tǒng)一市場的形成奠定了基礎(chǔ)。分稅制改革前實(shí)行收入劃分以企業(yè)隸屬關(guān)系為依據(jù)的大包干體制，地方政府競相通過行政封鎖和行政保護(hù)發(fā)展那些價(jià)高稅大的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品，相互封鎖市場，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重扭曲。分稅制改革要求按照稅種劃分中央和地方的收入，對包干制進(jìn)行改革，從根本上消除了這種現(xiàn)象。地方政府之間的競爭開始由行政手段轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)手段，地方爭相改變投資環(huán)境，以吸引更多的外來投資者，這就為市場體系的發(fā)育創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件，激活了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力，為調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提供了可能。

3.稅收制度改革是分稅制的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。分稅制是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的財(cái)政體制，其內(nèi)容之一就是在中央政府和地方政府之間劃分稅種和稅權(quán)，因而，合理的稅收制度成為分稅制的重要基礎(chǔ)。而稅收制度不是一成不變的，它需要隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷改革和完善。譬如，分稅制改革前，企業(yè)所得稅制的改革既按照企業(yè)的隸屬關(guān)系，又區(qū)分為國內(nèi)、國外企業(yè)兩套稅收制度，這在當(dāng)時(shí)是非常必要的。但隨著我國加入WTO，政府對企業(yè)的管理逐步取消了“按身份”管理的制度，因此，再按照行政隸屬關(guān)系在政府之間劃分所得稅就失去了依據(jù)。對于個人所得稅，由于當(dāng)時(shí)人們的收入比較有限，稅源不大，并且從鼓勵地方積極性的角度看，與地方利益掛鉤有利于稅源控制。但是，隨著收入水平的提高以及政府調(diào)節(jié)再分配的需要，個人所得稅日益重要，因而進(jìn)一步完善個人所得稅以及在中央和地方之間重新劃分稅種十分必要。財(cái)政部分別于2002年和2003年對所得稅制進(jìn)行了制度調(diào)整，實(shí)行“所得稅共享”。再如，1994年分稅制改革將產(chǎn)品稅改為增值稅，當(dāng)時(shí)非常重要的改革目標(biāo)就是增加財(cái)政收入，但近年來，隨著我國財(cái)政收入的不斷增長，增值稅這一歷史使命已經(jīng)完成，因而，2004年、2007年分別在東北三省和中部地區(qū)的老工業(yè)基地實(shí)行由生產(chǎn)型增值稅改為消費(fèi)型增值稅的轉(zhuǎn)型試點(diǎn)，2009年1月1日起在全國范圍內(nèi)推行。實(shí)踐表明，稅收制度建設(shè)是完善分稅制的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，改革和完善分稅制，稅收制度建設(shè)極其重要。

4.財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。我國幅員遼闊，各地資源稟賦、發(fā)展條件和經(jīng)濟(jì)水平差異極大，如果任由各地發(fā)展，必然出現(xiàn)“馬太效應(yīng)”。社會主義的本質(zhì)要求走“共同富?！敝?，地區(qū)之間協(xié)調(diào)平衡發(fā)展自然是“共同富?！钡谋疽?。分稅制改革前，中央財(cái)政收入在本級支出都難以維持的情況下，要平衡地區(qū)財(cái)力差距根本無力實(shí)現(xiàn)，更不可能實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)的基本公共服務(wù)均等化。1994年分稅制改革為實(shí)現(xiàn)國家長治久安和構(gòu)建和諧社會奠定了堅(jiān)實(shí)的歷史基礎(chǔ)。通過分稅制改革，中央政府調(diào)控地方財(cái)力差距的能力得到了極大提升，也為當(dāng)前我國實(shí)施的基本公共服務(wù)均等化政策以及構(gòu)建和諧社會提供了重要的物質(zhì)前提。此外，分稅制還使地方與中央兩個積極性都得到了較好地發(fā)揮，使我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展有了充足的動力，從而保證了國民經(jīng)濟(jì)的長期持續(xù)增長。這些都對維護(hù)國家統(tǒng)一及其長治久安起到了決定性作用。正是基于對分稅制這一寶貴經(jīng)驗(yàn)的認(rèn)識，剛剛閉幕的十八屆三中全會將財(cái)稅改革提升到國家治理的角度，提出“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障”。a十八屆三中全會關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，http://finance.ifeng.com/a/20131112/11064301_0. shtml。

二、分稅制改革20年的反思

（一）反思一：1994年分稅制不是完全分稅制，地方政府不具有稅收立法權(quán)。

“完全分稅制”，也稱徹底分稅制，是徹底劃分中央和地方稅收管理權(quán)限，不設(shè)置中央地方共享稅的一種分稅制制度?！安煌耆侄愔啤?，也稱不徹底分稅制，是稅收管理權(quán)限交叉，設(shè)置中央稅、地方稅以及中央和地方共享稅的分稅制制度。1994年我國分稅制改革雖然吸納了西方市場經(jīng)濟(jì)國家的一些制度元素，但更多地是依據(jù)我國國情實(shí)施的。基于當(dāng)時(shí)我國的現(xiàn)實(shí)，“分稅制”改革選擇了中央財(cái)權(quán)相對集中、財(cái)力相對分散的集權(quán)式模式，即中國式的不完全分稅制。這一財(cái)政分權(quán)模式不同于西方國家聯(lián)邦制下的分稅制，這是因?yàn)椋?/p>

在西方，財(cái)政聯(lián)邦主義與聯(lián)邦制的政治架構(gòu)是緊密聯(lián)系在一起的。在聯(lián)邦制下，地方政府在政治、法律、財(cái)政上都是享有主權(quán)的獨(dú)立政治實(shí)體。財(cái)政聯(lián)邦主義的邏輯起點(diǎn)是解決市場失靈，即通過財(cái)政分權(quán)讓地方政府更有效地提供公共產(chǎn)品。在聯(lián)邦制的政治架構(gòu)中，中央和地方的事權(quán)劃分是事先界定的，并以憲法嚴(yán)格約束。而在我國的單一制政治體制下，中央政府的權(quán)力不是來自地方政府，而是相反的過程，不存在聯(lián)邦制國家那樣的政治分權(quán)。我國的財(cái)政分權(quán)是在從高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中，為解決“計(jì)劃失靈”而實(shí)施的。比較而言，中西方在財(cái)政分權(quán)的歷史前提、邏輯起點(diǎn)、內(nèi)容、方式及地方政府競爭等都有著重大區(qū)別。

在確定分稅制的完善程度時(shí)，稅收立法權(quán)是關(guān)鍵。這是因?yàn)?，?shí)行分稅制，必須保證中央政府與地方政府都享有一定的、獨(dú)立的稅收立法權(quán)。獨(dú)立的稅收立法權(quán)是徹底分稅制的標(biāo)志。如果作為分稅制一方的政府沒有稅法的獨(dú)立立法權(quán)限，分稅制就不完全是西方分權(quán)理論所謂的徹底分稅制。分稅制要求不同級次的政府都具有法律主體的地位和資格，否則，就變成了一種變相的收入分成辦法和稅收分級管理辦法。此外，分稅制如果不以立法權(quán)為核心標(biāo)準(zhǔn)，則任何一個國家任何一個時(shí)期的稅收管理體制均可命名為分稅制。我國現(xiàn)行的分稅制，地方政府不具有稅收立法權(quán)，而立法權(quán)不下放的分稅制所能解決的問題只能限于稅收的征收管理問題。

在我國的單一制政治體制下，賦予地方政府獨(dú)立的稅收立法權(quán)可能還有相當(dāng)?shù)碾y度?；诖耍晟品侄愔凭托枰獜奈覈木唧w國情出發(fā)，把在改革開放過程中分稅制的豐富實(shí)踐提煉為理論，然后用于指導(dǎo)今后財(cái)政分權(quán)的實(shí)踐。例如，在完善省以下財(cái)政體制時(shí)就可以考慮，在政治架構(gòu)基本穩(wěn)定的前提下實(shí)行“行政分權(quán)”，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性；分稅制的核心在于分稅，把所有的稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅，然后各收各的稅，等等?？傊?，要把中國式的不完全財(cái)政分權(quán)置入本國的土壤進(jìn)行改革，決不能盲目地用財(cái)政聯(lián)邦主義的理論指導(dǎo)我國分稅制改革的實(shí)踐。

（二）反思二：必須高度重視土地財(cái)政和地方債務(wù)問題。

1994年的分稅制改革后，財(cái)權(quán)過分集中在中央政府，地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)不對稱，地方不得不另辟財(cái)源，土地財(cái)政和地方債務(wù)應(yīng)運(yùn)而生。某種意義上說，地方財(cái)政和地方債務(wù)問題就是1994年分稅制的衍生品和后遺癥。

地方政府的財(cái)政來源過度依賴經(jīng)營土地獲得的收入，逐漸演變成地方的“第二財(cái)政”。近年來，各地土地出讓金收入增長迅速，表1列出了2000～2013年全國土地出讓金及其相當(dāng)于地方一般預(yù)算收入比例的情況。從表1可以看出，地方政府對土地財(cái)政的依賴程度，土地出讓金相當(dāng)于地方一般預(yù)算收入比例，由9.3%上升到2010年的71.7%，其他多數(shù)年份基本保持在50%左右。

從財(cái)政管理體制角度看，形成土地財(cái)政的根本原因在于：1994年分稅制改革增加了中央財(cái)政收入，相應(yīng)地削減了地方財(cái)政收入。地方政府固定收入的稅收僅剩下土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、房地產(chǎn)稅、車船稅、契稅、屠宰稅、筵席稅等小稅種，主要稅種都是與中央共享的收入，而地方缺乏財(cái)政收入支柱。這就使得土地相關(guān)的稅種成為地方政府?dāng)U充稅源的首選，城市擴(kuò)張為地方政府充實(shí)財(cái)政收入帶來了大量稅收。當(dāng)?shù)胤截?cái)政拿不出錢時(shí)，賣地這一既簡單又直接獲益的辦法自然成為地方政府稅收收入的重要渠道。

地方政府將“賣地”視為緩解資金困境的“生財(cái)”之道，謀取的是眼前的發(fā)展方式，透支的卻是社會的未來收益，這無疑是一種“寅吃卯糧”、“飲鴆止渴”的短期行為。一方面，在滾滾而來的財(cái)政收益和“政績”面前，百姓的買房承受能力、耕地保護(hù)紅線都顯得蒼白；另一方面，土地作為全民的公共資源卻被地方的某屆政府將今后50～70年的土地收益一次性收取，實(shí)際上是預(yù)支了未來若干年的土地收益總和。這種“透支賣地”的做法，必然破壞土地資源的合理配置和利用，影響社會的公平分配，損害社會經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和全民的利益。

地方政府一方面依賴土地財(cái)政，另一方面還想盡一切辦法去融資借債，尤其是借助于投融資平臺的負(fù)債規(guī)模急劇膨脹，大規(guī)模的投融資帶來巨額債務(wù)。目前，地方債務(wù)的規(guī)模越來越大。根據(jù)審計(jì)署2011年公布的審計(jì)結(jié)果，2010年中國地方債務(wù)規(guī)模為10.7萬億元，其中，有78個市級和99個縣級政府償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。2013年12月23日，中國社科院發(fā)布的《中國國家資產(chǎn)負(fù)債表2013》稱，2012年中央政府與地方政府總債務(wù)接近27.7萬億元，占當(dāng)年GDP的53%。其中地方債務(wù)19.94萬億元，a社科院：《去年地方債近20萬億》，載于網(wǎng)易財(cái)經(jīng)，http://money.163.com/13/1224/01/9GQSEPPF00253B0H.html#from= keyscan。日益膨脹的地方債務(wù)問題也必須引起高度關(guān)注。

解決“土地財(cái)政”和地方債務(wù)問題，當(dāng)務(wù)之急是從制度上深化對分稅制的改革，按照事權(quán)和財(cái)權(quán)相匹配的原則，給予地方更多的資金支持，使地方財(cái)政有穩(wěn)定的稅源，使其能夠有足夠的財(cái)力支撐地方經(jīng)濟(jì)社會各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，確保將財(cái)政收入更多地用于改善民生。

（三）反思三：分稅制改革應(yīng)遵循財(cái)力、財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配原則。

事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合、以事權(quán)為基礎(chǔ)劃分各級政府的收支范圍以及管理權(quán)限，這是建立完善、規(guī)范、責(zé)權(quán)明晰的分級財(cái)政體制的核心。但事權(quán)與財(cái)權(quán)不清是我國財(cái)政體制多年來存在的主要缺陷。我國分稅制的事權(quán)劃分方式主要不是按照事權(quán)項(xiàng)目而是按照事權(quán)要素來劃分的，其特點(diǎn)是“中央決策、地方執(zhí)行”。而上面政出多門，各個部門紛紛決策、頻繁決策，而地方執(zhí)行和落實(shí)需要足夠的財(cái)力，地方履行事權(quán)的能力受到限制。2007年以后，為解決基層財(cái)政面臨的財(cái)力緊張問題，事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合被財(cái)力與事權(quán)相匹配所取代。原則的改變在一定程度上可以解決地方的某些財(cái)政困難。但是，財(cái)權(quán)與財(cái)力有實(shí)質(zhì)上的不同：財(cái)權(quán)更多強(qiáng)調(diào)中央和地方兩個積極性，而財(cái)力的激勵程度較小。因?yàn)樨?cái)力有實(shí)際財(cái)力和潛在財(cái)力之分，實(shí)際財(cái)力是財(cái)政制度實(shí)際運(yùn)作的結(jié)果，而地方財(cái)政自身所籌集的收入、從上級獲得的轉(zhuǎn)移支付以及各種補(bǔ)助收入都構(gòu)成了地方政府的可支配財(cái)力。潛在財(cái)力轉(zhuǎn)化為實(shí)際財(cái)力的程度，取決于地方政府的財(cái)政努力程度。與事權(quán)匹配的應(yīng)當(dāng)是潛在財(cái)力，但潛在財(cái)力的挖掘往往存在信息不對稱問題。財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配原則，更多考慮了政府間的信息不對稱問題，激勵效果更勝一籌。在分稅制的實(shí)際運(yùn)行中，較為合理的原則是“財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)相匹配”。財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)相匹配，首先需要有一個頂層設(shè)計(jì)，充分考慮從上到下的財(cái)政能力。此外，還需要理順政府間財(cái)政關(guān)系，各部門出政策要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，尤其是需要建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制和完善的制度來統(tǒng)籌財(cái)力的支撐能力。

（四）反思四：隨著條件和環(huán)境的變化，分稅制財(cái)政體制需要不斷地完善和發(fā)展 。

1994年分稅制改革的直接目的是提高“兩個比重”，目前，這一改革目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，在促進(jìn)中央財(cái)政收入比重提高中分稅制發(fā)揮了重要作用。盡管分稅制是與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政管理體制，但受制于當(dāng)時(shí)的條件，1994年分稅制尚不規(guī)范，具有明顯的過渡特征。它是在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，為解決當(dāng)時(shí)能夠解決的問題而出臺的。例如，當(dāng)時(shí)實(shí)行雙軌制，既存在有分稅制，又有舊體制的保留，為保留既得利益而實(shí)行的稅收返還，就是當(dāng)時(shí)實(shí)行分稅制的前提條件。這樣的分稅制不可能一勞永逸。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中出現(xiàn)了許多新情況和新問題，這就有必要依據(jù)現(xiàn)實(shí)條件的變化繼續(xù)改革和完善分稅制財(cái)政體制。當(dāng)前，需要著力解決的問題主要集中在以下方面：

1.地方稅建設(shè)問題。構(gòu)建地方稅體系直接影響地方政府效率，在分稅制下，地方政府承擔(dān)著提供區(qū)域性公共品的重要職責(zé)，在地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。為此，地方財(cái)政應(yīng)擁有能夠取得穩(wěn)定收入的主體稅種，以保證有足夠的和相對穩(wěn)定的收入來源。1994年分稅制改革，留給地方的稅種雖然不少，但較為分散且缺乏主體稅種。今后的改革應(yīng)在保證中央統(tǒng)一立法和加強(qiáng)監(jiān)管的前提下，適當(dāng)下放部分稅收征收和調(diào)節(jié)的權(quán)力，逐步提高增值稅收入分成比例，改革消費(fèi)稅制、房地產(chǎn)稅制和國有土地收益制度，賦予地方一定的稅權(quán)，地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)情況，挖掘稅收潛力，改善財(cái)政狀況，建立起真正的地方財(cái)政。

2.完善轉(zhuǎn)移支付制度。1994年分稅制改革保留了許多舊體制的痕跡，例如，偏重照顧既得利益，而考慮資金使用效率和公共服務(wù)均等化的目標(biāo)不夠，轉(zhuǎn)移支付的方式不夠科學(xué)、不夠規(guī)范等，根據(jù)變化著的新情況完善轉(zhuǎn)移支付制度十分必要。2013年3月10日，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》指出，要盡量減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比例，合并中央對地方轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付的比重和規(guī)模，增強(qiáng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的透明度。結(jié)合我國的具體國情，盡快建立縱橫交錯的轉(zhuǎn)移支付模式，設(shè)計(jì)出科學(xué)規(guī)范的政府轉(zhuǎn)移支付體系，建立穩(wěn)定的轉(zhuǎn)移支付長效機(jī)制。

3.完善預(yù)算管理體制改革。分稅分級預(yù)算管理體制是分稅制的重要組成部分。完善預(yù)算管理體制改革主要集中在健全預(yù)算公開機(jī)制、完善預(yù)決算編制、健全績效評估和支出責(zé)任制度以及健全財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制等方面。

4.構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范的分稅制立法體系。法制化對于規(guī)范一國政府間財(cái)政關(guān)系至關(guān)重要，科學(xué)、規(guī)范的分稅制立法體系，能夠保證政府間財(cái)政關(guān)系的科學(xué)性、穩(wěn)定性和確定性，財(cái)政體制的科學(xué)性、穩(wěn)定性直接影響著地方政府的合理預(yù)期，減少地方政府的短期行為。1994年分稅制財(cái)政管理體制改革，盡管確立了政府間財(cái)政關(guān)系的基本框架，這一基本穩(wěn)定的體制也連續(xù)運(yùn)行了20年，但是，形式完備、內(nèi)容規(guī)范的分稅制立法體系尚未建立。譬如，1994年分稅制改革確定的目標(biāo)是中央收入占六成，地方占四成；中央支出占四成，地方支出占六成，中央用20%的收入調(diào)控地方，但分稅制實(shí)施20年來，這一目標(biāo)從來沒有實(shí)現(xiàn)過。

為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范的分稅制立法體系和財(cái)政體制迫在眉睫！

［1］謝旭人：《中國財(cái)政60年》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2009年版。

［2］高培勇：《共和國財(cái)稅60年》，人民出版社2009年版。

［3］王丙乾：《中國財(cái)政60年回顧與思考》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2009年版。

［4］楊志勇：《中國“十二五”時(shí)期稅收劃分思路探討》，載于《涉外稅務(wù)》2011年第3期。

［5］楊志勇：《分稅制改革是怎么開始的？》，載于《地方財(cái)政研究》2013年第10期。

F812.2

A

2095-3151（2014）40-0013-06