中央財經(jīng)大學 王文素 梁長來

我國先秦政體形態(tài)變化與分權(quán)財政體制變遷

中央財經(jīng)大學 王文素 梁長來

夏商與西周的政體形態(tài)屬于原始聯(lián)邦制，其財政體制屬于原始分權(quán)型財政體制，政體形態(tài)和財政體制相匹配。春秋戰(zhàn)國時期各諸侯國內(nèi)部的改革確立了由分封制演變?yōu)榉饨ㄖ频恼w形態(tài)，逐步建立了中央集權(quán)型的財政體制。諸侯國內(nèi)部政體形態(tài)變化和財政體制的變遷，最終推動了全國范圍內(nèi)的政體形態(tài)變化——秦王朝的建立則標志著中央集權(quán)型封建專制政體和財政集權(quán)體制在全國的建立。先秦歷代的政體形態(tài)變化和財政體制變革表現(xiàn)出較強的匹配性、同步性和法定性，它給我國當前財政體制改革提供了很多有益的啟示。我國當前財政體制改革必須基于我國人民代表大會制度的政體形態(tài)，體現(xiàn)人民意志和維護人民利益，接受人民監(jiān)督；財政體制改革必須以法律為保障，健全和完善財政法制建設，以法律取代行政規(guī)章，調(diào)整和約束財政事項和財政行為；財政體制改革和政治體制改革應同步進行，以政治體制改革的制度創(chuàng)新保證財政體制改革順利進行，以財政體制改革為政治體制改革提供充足的物質(zhì)基礎。

先秦時期；政體；財政體制；改革

一、夏商與西周的政體形態(tài)變化及其財政體制變遷

（一）夏商與西周的政體形態(tài)變化。

我國古籍中曾追記周代以前有夏、商兩代，如《尚書·召誥》：“我不可不監(jiān)于有夏，亦不可不監(jiān)于有殷”；《詩經(jīng)》有“殷監(jiān)不遠，在夏后之世”的句子；a《十三經(jīng)注疏》，中華書局影印，1983年11月第3次印刷。監(jiān)，同鑒（作者注）。除特別標注外，本文引用“十三經(jīng)”資料均采用此版本，下同?！蹲髠鳌贰ⅰ秶Z》、《荀子》等著作也多有此說法。近現(xiàn)代對河南、山西一帶考古發(fā)掘出被認為介于龍山晚期和早商文化之間一些文化遺存（約為公元前1900年至公元前1800年），如青銅器中，綱格紋鼎是1987年河南偃師二里頭出土的夏晚期銅器（現(xiàn)藏于中國社會科學院考古研究所）；另外，20世紀發(fā)掘的三星堆古遺址約為公元前3000年至公元前1000年共2000年的歷史，被譽為“長江文明之源”，與黃河流域一樣，同屬中華文明的母體。出土的眾多青銅器文物證明此時期凌駕于民眾私權(quán)之上的公政權(quán)已經(jīng)形成。因此，我們姑且尊重先人的稱謂，將那個時期的文明稱為夏代。

夏代是我國后世史籍追憶的最早奴隸制國家，是由諸多部落和部落聯(lián)盟組成的松散聯(lián)合體。其政體類似一種松散的原始聯(lián)邦制形式，各部落聯(lián)盟對外遵奉夏王的號令和調(diào)遣，共同發(fā)起對其他部落聯(lián)盟的戰(zhàn)爭；對本部落內(nèi)部事情，各部落則擁有絕對獨立的管轄權(quán)限。在這種原始的松散的聯(lián)邦制政體下，夏王和各部落之間在對外戰(zhàn)爭方面的聯(lián)合行動以及各部落對本部落內(nèi)部事務的獨立管理權(quán)限，則是國家產(chǎn)生初期對中央政府和地方政府之間事權(quán)劃分的雛形。

商代甲骨文資料的出土，為研究當時的國家政權(quán)組成及財政活動提供了強有力的直接證據(jù)。商代的國家政體形態(tài)同夏代基本一致，也屬于原始聯(lián)邦制，但商王對方國部落的統(tǒng)治和影響力要比夏代強化了許多，“葛伯不祀，湯始伐之”，al 《史記·殷本紀》，中華書局1982年版。除特別標注外，本文引用《史記》資料均采用此版本。下同。由此可見一斑。

西周采用“分土封侯”的分封制，《史記》有載“封諸侯，班賜宗彝，作分殷之器物”，bj 《史記·周本紀》。宗彝，宗廟祭祀用的酒器（作者注）。這實質(zhì)上也是原始聯(lián)邦制形式。西周封國基本上有兩種類別：其一，天子家族及其親信所受封的侯國、伯國等，“昔武王克殷，成王靖四方，康王息民，并建母弟，以蕃屏周”，c《左傳·昭公》。蕃，同藩（作者注）?！凹嬷铺煜拢⑵呤粐?，姬姓獨居五十三人”，d《荀子·儒效篇》，《四庫全書精編》，中國文史出版社1999年版?？梢娢髦芊址庥H戚，作為藩國拱衛(wèi)王室；其二，由附屬于天子勢力的方國部落轉(zhuǎn)化而來的屬國，如西周時的楚國即為此例，《史記》有載“楚之先祖出自帝顓頊高陽。高陽者，黃帝之孫，昌意之子也”，ef 《史記·楚世家》。又載“熊繹當周成王之時，舉文、武勤勞之后嗣，而封熊繹於楚蠻，封以子男之田”。f從中央與地方的隸屬關系方面看，天子對憑借自身以及作為諸侯的家族親信組成的超強軍事聯(lián)盟實力，借助爵、祿、予、奪、廢等手段管轄諸侯國，《周禮》有載“以八柄詔王馭群臣”。g《周禮·天官冢宰》。從地方自身管理權(quán)限而言，諸侯國不僅可以擁有自己的軍隊，而且對轄區(qū)內(nèi)的行政管理、稅收立法與征管、刑罰等均有自主權(quán)。諸侯國對天子負有如下義務：其一，受天子之委托管理土地與百姓，《孟子》有“天子適諸侯曰巡狩，巡狩者巡所守也”；h《孟子·梁惠王章句》。其二，受天子調(diào)遣，參與征伐戰(zhàn)事，“天下有道，則禮樂征伐自天子出”。i《論語·季氏》。三代天子與諸侯之間的關系，可視作中央政府和地方政府之間事權(quán)劃分的雛形；其三，向天子繳納貢賦，以供天子之用，“甸服者祭，侯服者祀，賓服者享，要服者貢，荒服者王”，j可見西周諸侯具有向天子繳納貢賦的義務。

（二）夏商與西周的財政體制變遷。

史學家一般認為，國家產(chǎn)生前即已產(chǎn)生公共需求，但由于還沒有專門從事公共事務管理的常設機構(gòu)和眾多管理人員，財政收支活動并不規(guī)范。國家政權(quán)產(chǎn)生之后，財政活動日益頻繁、規(guī)范。關于夏代財政活動的研究，已無當時的史料文獻記載，多數(shù)是根據(jù)后人文獻及考古證據(jù)推測而來，《史記》中有“自虞、夏時，貢賦備矣”，k《史記·夏本紀》。商王紂“厚賦稅以實鹿臺之錢，而盈鉅橋之粟”l等描述；西周“以八則治都鄙：……五曰賦貢，以馭其用……，八曰田役，以馭其眾”，m《周禮·天官冢宰》?！耙跃刨x斂財賄”，“以九式均節(jié)財用”，“以九貢致邦國之用”n《周禮·天官冢宰》。等；還有孟子和龍子對三代貢、助、徹的評論，o《孟子·滕文公》。記載：“夏后氏五十而貢，殷人七十而助，周人百畝而徹，其實皆什一也?！倍甲C明了夏、商與周朝均存在財政活動。三代時期，各方國部落（西周稱為諸侯國，作者注）都保留有獨立的稅收征管權(quán)（周朝前期），自主決定本轄區(qū)內(nèi)的公有財產(chǎn)來源和財政收入形式，然后從公有財產(chǎn)中拿出一部分賓獻給天子，形成天子的中央收入，《左傳》記載：“昔天子班貢，輕重以列，列尊貢重，周之制也。”p《左傳·昭公》。這顯示出三代財政體制屬于原始的分權(quán)型財政體制（諸侯國之間是聯(lián)邦制）。尤其是西周時期財政體制的分權(quán)體現(xiàn)在以下幾個方面：其一，中央與地方之間在財力分配上有了明確的劃分?！鞍倮镏畤菜亩迹欢贾锒惾胗谕?；五十里之國凡四縣，一縣之田稅入于王；二十五里之國凡四甸，一甸之田稅入于王”，ab 《周禮·小司徒》。鄭玄注?？梢娞熳訌闹T侯國的財政收入中分走四分之一作為中央財政收入。其二，諸侯為天子掌管本轄區(qū)內(nèi)的軍、政事務，以土地上的收獲物作為軍、政管理支出，并負有為天子提供軍賦的義務。“六尺為步，步百為畝，畝百為夫，夫三為屋，屋三為井，井十為通，通十為成，成十為終，終十為同，同方百里，同十為封，封十為畿，畿方千里。故丘有戎馬一匹，牛三頭；甸有戎馬四匹，兵車一乘，牛十二頭，甲士三人，步卒七十二人；一同百里，提封萬井，戎馬四百匹，車百乘，此卿大夫釆地之大者，是謂百乘之家；一封三百六十六里，提封十萬井，定出賦六萬四千井，戎馬四千匹，車千乘，此諸侯之大者，謂之千乘之國?！眀當戰(zhàn)爭來臨，諸侯還要帶領軍隊和輜重為天子出征?！胺榛饝蛑T侯”的典故也證明了這一制度。其三，天子與諸侯國之間有轉(zhuǎn)移支付制度?！吨芏Y》載：“若國札喪，則令賻補之；若國兇荒，則令赒委之；若因師役，則令槁襘之；若國有福事，則令慶賀之；若國有禍害，則令哀吊之”。c《周禮·秋官司寇》。即：當諸侯國發(fā)生瘟疫，財用不足時，天子給予補助；當諸侯國發(fā)生災荒時，天子撥給一定數(shù)量的財物予以賑濟；當諸侯國發(fā)生戰(zhàn)事而致國用不足時，由各相鄰的諸侯國提供財富給予幫助，緩解危難，等等?？梢?，周朝不僅有天子向諸侯國的縱向轉(zhuǎn)移支付，還有諸侯國之間的橫向轉(zhuǎn)移支付。

通過三代的政體形態(tài)和財政體制分析，我們認為：三代時期的原始聯(lián)邦制政體形態(tài)，決定和影響了分權(quán)型的財政體制。尤其是西周的分封制政體形態(tài)明確劃分了中央政府和地方政府（諸侯方國）的事權(quán)及財權(quán)，為保證中央政府統(tǒng)治的穩(wěn)定性，還頒布了相應的轉(zhuǎn)移支付制度，形成了典型的分權(quán)型財政體制。至于中央政府與地方政府的事權(quán)和財權(quán)是否相匹配，從諸侯國對天子僅承擔戰(zhàn)事和一般性貢獻義務看，在無長年戰(zhàn)事的情況下，諸侯國的財政支出項目不多，數(shù)量也有限，他們?nèi)粢灾T侯國的收入滿足其自身生存的需要和管理地方行政事務的需要，財力不能說充盈，但也不至于很匱乏。

二、春秋戰(zhàn)國時期的政體形態(tài)變化及其財政體制變遷

（一）春秋戰(zhàn)國時期的政體形態(tài)變化。

春秋與戰(zhàn)國時期是奴隸制向封建制過渡的時期，其政體形態(tài)也逐步由天子為共主的分封制（諸侯之間為聯(lián)邦制）逐步過渡為諸侯各自獨立為政的封建政體。與其相對應，分權(quán)型財政體制也逐步演變?yōu)椋簭谋姸鄠€諸侯國之間考察的相對分權(quán)財政體制和各諸侯國內(nèi)部的集權(quán)型財政體制——諸侯國王不僅具有獨立的財稅征管權(quán)，還有獨立的財稅立法權(quán)。東周時期，周王室勢力影響日漸衰微，成為名義上的天下共主，各諸侯國很少遵奉周王的號令，中央與地方政府的事權(quán)劃分被打破，諸侯割據(jù)稱雄。《史記》載：“周文武所封子弟同姓甚眾，然后屬疏遠，相攻擊如仇讎，諸侯更相誅伐，周天子弗能禁止”；d《史記·秦始皇本紀》?！疤熳庸氯?，號令不行。諸侯恣行，強陵弱，眾暴寡”。e《史記·平津侯主父列傳》。陵，同凌（作者注）。分封制的奴隸主統(tǒng)治政體逐步瓦解，這種瓦解最先從各諸侯國內(nèi)部改革引起。

春秋時期，齊國任用管仲為相，成功進行改革，成就霸主之業(yè)。從改革措施看，齊國開始重視對地方政權(quán)的控制，《管子》記載：“分國以為五鄉(xiāng)，鄉(xiāng)為之師。分鄉(xiāng)以為五州，州為之長。分州以為十里，里為之尉。分里以為十游，游為之宗”。f《管子·立政》，《四庫全書精編》，中國文史出版社1999年版。蚤，同早（作者注）。除特別標注外，本文引用《管子》資料均采用此版本。下同。為了使百姓安于本業(yè)，勤耕墾，《管子》中有“鄉(xiāng)置師以說道之”g《管子·權(quán)修》。記載：“厚愛利足以親之，明智禮足以教之，上身服以先之，審度量以閑之，鄉(xiāng)置師以說道之，然后申之以憲令，勸之以慶賞，振之以刑罰，故百姓皆說為善，則暴亂之行無由至矣。”一說。這實際上表明齊國通過將國劃分為不同的行政區(qū)域，任命“師”、“長”、“尉”、“宗”這樣的官吏來管理地方政務。齊國只需要控制好官吏的任命，即可控制地方政權(quán)。在分封制下，封國內(nèi)行政權(quán)甚至軍權(quán)都是高度自治的。而在層級制下，軍權(quán)直接受控于中央，地方政權(quán)事務則通過中央政權(quán)委派的地方官吏予以控制。相比于分封制，層級制下中央集權(quán)程度要高很多。這樣的層級制，實際上就是封建社會時期郡縣制的雛形。而到戰(zhàn)國時期，吳起在楚國變法，“明法審令，捐不急之官，廢公族疏遠者，以撫養(yǎng)戰(zhàn)斗之士”，a《史記·孫子吳起列傳》。實際上也是廢除世襲的分封制，強化中央對地方政權(quán)、財權(quán)以及軍權(quán)的控制，以實現(xiàn)楚國爭霸事業(yè)。

從春秋時期的齊國、晉國、魯國的改革以及戰(zhàn)國時期的魏國、楚國、秦國的改革，我們可以發(fā)現(xiàn)諸侯國政體由世襲分封制（諸侯國之間是聯(lián)邦制）演變?yōu)榉饨ㄖ醒爰瘷?quán)制度的變遷路徑。這些諸侯國的改革雖然各有不同，但也有其共同特點：

提水灌溉的末級渠系水價：末級渠系水價=（管理費用+配水人員勞務費+維修養(yǎng)護費用+泵站運行成本費）/終端供水量

第一，改革的目的均是為了爭霸權(quán)和在列國中建立以自己為核心的統(tǒng)治體系。春秋前期列國爭霸主要是諸侯大國間的彼此爭霸以及大國兼并小國，這種斗爭和兼并實質(zhì)上是為了建立以自己為核心的統(tǒng)治體系，“平王之時，周室衰微，諸侯強并弱，齊、楚、秦、晉始大，政由方伯”，b《史記·周本紀》。因此，孟子認為“春秋無義戰(zhàn)”；c《孟子·心章句》。而春秋晚期及戰(zhàn)國時期，爭霸形式演變?yōu)榍浯蠓驅(qū)?quán)和卿大夫之間的相互兼并，這一時期的世襲諸侯逐漸被新興的地主階級即卿大夫階級取代。以齊國為例，“（簡公四年夏五月）甲午，田常弒簡公于袪州。田常乃立簡公弟驁，是為（齊）平公”，de 《史記·齊太公世家》?！岸?，康公卒，呂氏遂絕其祀。田氏卒有齊國，為齊威王，強於天下”。e再如晉國，“（晉）靜公二年，魏武侯、韓哀侯、趙敬侯滅晉后而三分其地”。f《史記·晉世家》。卿大夫之間的斗爭與兼并，仍然是為了建立以自己為核心的統(tǒng)治體系。

第二，春秋初期改革的主要內(nèi)容均是逐步消除世襲分封制存在的物質(zhì)基礎——井田制，建立起封建君主制的物質(zhì)基礎——私田制。齊國打破井田制，將公田直接均分給農(nóng)戶去種，并讓其自行經(jīng)營，《管子》有載“均地分力，使民知時也，民乃知時日之蚤晏，日月之不足，饑寒之至于身也；是故夜寢蚤起，父子兄弟，不忘其功。為而不倦，民不憚勞苦”。g《管子·乘馬》。晉國“作爰田”制度也是將公田無償分給國人，供其使用，承認了土地私有。魯國“初稅畝”制度改革，不僅承認了土地私有制，而且允許其自由轉(zhuǎn)讓或出售。這些改革都沉重地打擊了奴隸主分封制國家存在的物質(zhì)基礎——井田制，逐步建立起私田制。

第三，戰(zhàn)國時期改革的主要內(nèi)容是打通新興地主階級政治地位晉升的通道，鞏固地主階級的政權(quán)。魏國改革廢除了奴隸社會盛行的“世卿世祿”制度，建立起“食有勞而祿有功，使有能而賞必行”h《說苑·政理》，《四庫全書精編》，中國文史出版社1999年版。的新型制度，使得地主階級可以憑借戰(zhàn)功實行政治地位的提升；公布《法經(jīng)》為地主階級崛起創(chuàng)造條件。楚國則從削奪公室貴族政治特權(quán)的改革舉措入手，“廢公族疏遠者，以撫養(yǎng)戰(zhàn)斗之士”。i《史記·孫子吳起列傳》。這些舉措也是為實現(xiàn)楚國地主階級政治地位的提升。秦國起用商鞅進行變法，徹底廢除井田制，廢除舊有的宗室貴族世代食祿制度，實行依軍功賞田宅和“制土分民”制度，頒布一系列法律法令，不僅瓦解了秦國奴隸制存在的物質(zhì)基礎，還打通了新型地主階級政治地位晉升的路徑，使得秦國國力不斷提升。

經(jīng)過各諸侯國前赴后繼的改革，在各諸侯國內(nèi)部基本實現(xiàn)了終結(jié)世襲分封制的奴隸主階級統(tǒng)治，開啟了新型地主階級封建君主統(tǒng)治的新政體形態(tài)。孕育于諸侯國內(nèi)部的這種政治體制的改革，最終打破了奴隸社會所保留到最后的這根稻草標志——東周王室名義上的統(tǒng)治地位。由此而言，春秋戰(zhàn)國時期是由分封制政體形態(tài)向封建中央集權(quán)政體形態(tài)過渡的時期，封建中央集權(quán)政體形態(tài)先從各諸侯國內(nèi)部逐步建立起來，然后由于秦統(tǒng)一六國而演變?yōu)槿珖y(tǒng)一的封建集權(quán)政體形態(tài)。

（二）春秋戰(zhàn)國時期的財政體制變遷。

春秋戰(zhàn)國時期各諸侯國的政治體制改革同時伴隨著財政體制變遷，這些財政體制的改革是為適應政治形勢變化的需要和保障政治體制變革走向成功的重要舉措。從各諸侯國改革措施來看，它們所蘊含的共同特征包括：

第一，諸侯國財政體制改革的主要目的是為爭霸籌集更多財力資源，如，司馬遷就認為“管仲既用，任政于齊，齊桓公以霸，九合諸侯，一匡天下，管仲之謀也”。ad 《史記·管晏列傳》。無論是春期時期的齊國、楚國，還是戰(zhàn)國時期的魏國、秦國等，它們的財政制度方面的改革主要是為確保實現(xiàn)霸主地位而籌集更多的物質(zhì)保障，即籌集更多的軍費、軍用物資和士兵。沒有雄厚的國家財政物資保障，是實現(xiàn)不了爭霸宏圖的。以齊國為例，管仲在齊國的改革措施中，雖然也有輕征薄賦、重視民生之舉措，但其根本目的還是強化國家實力，實現(xiàn)齊國爭當霸主的目標?！巴醢灾テ渌詮娗?，廢其所慮而請，故天下樂從也”，b《管子·國蓄》。從另一角度來看，他的改革措施實際上就是通過薄賦斂以固稅基，從而為國家?guī)砀嘭斦杖?，也是財政集?quán)的表現(xiàn)。而魏國、楚國的廢除井田制，鼓勵民眾墾荒，以“盡地力之教”，c《漢書·食貨志》。實質(zhì)上也是為國家籌集更多財政收入的舉措。因此，從春秋至戰(zhàn)國，各諸侯國的改革實質(zhì)上也是財政集權(quán)的一個過程。史實也證明，春秋時期的齊國、楚國、晉國等霸主和戰(zhàn)國時期的魏國、楚國、秦國等霸主，都是因為國家財政實力雄厚而軍事力量雄厚，才幫助其實行霸主基業(yè)，而一旦國力衰弱，其霸主地位立即被其他強國所取代。

第二，諸侯國財政體制改革的主要內(nèi)容是用集權(quán)型財政體制取代分權(quán)型財政體制。春秋戰(zhàn)國時期變法的各國，盡管變法措施不同，但它們都是在試圖強化君主（即代表新興地主階級利益的國君）對國家的控制力度，所以稅收立法權(quán)和征管權(quán)逐步集中于君主手中，世襲的公族宗室的免稅特權(quán)逐步被廢除，財政集權(quán)程度逐步提高。財政集權(quán)與行政集權(quán)、軍事集權(quán)同步進行?！肮苤偌热握帻R……通貨積財，富國強兵”，d可證明此點。

第三，諸侯國除加強對賦稅的征管外，多數(shù)還推行官營制度和國家調(diào)控制度，以增加財政收入。例如，春秋時期的齊國“官山?！闭?，e對鹽、鐵實行專營專賣制度；戰(zhàn)國時期的魏國采取穩(wěn)定糧價的“平糴”政策；等等。

通過對春秋戰(zhàn)國時期政體形態(tài)變化和財政體制變遷的研究，我們可以發(fā)現(xiàn)：第一，從東周王室角度來看，世襲分封制的政體形式只是名義上存在，與之對應的周天子與諸侯國之間的分權(quán)型財政體制也名存實亡；第二，從各諸侯國來看，世襲分封制的政體形態(tài)已經(jīng)消亡，新興地主階級統(tǒng)治的君主專制政體形態(tài)建立，與之相對應，以“天子”為中心的地方領主分權(quán)的財政管理體制逐漸被以郡縣制為基礎的集權(quán)財政管理體制所取代?？梢?，政體形態(tài)變化和財政體制變遷依舊存在著直接的對應關系。

三、先秦時期政體形態(tài)變化與財政體制變遷的基本特征

（一）政體形態(tài)與財政體制之間相互對應。

在夏商、西周時期，政體形態(tài)上采取的是原始聯(lián)邦制，各部落方國在對外戰(zhàn)爭方面共同遵守天子號令，而在部落方國內(nèi)部事務管理上保持獨立。這種原始聯(lián)邦制的政體形態(tài)決定了原始的分權(quán)財政體制。各部落方國在獲取本部落或本國的財政收入后，僅按天子的要求定期或不定期將其中一部分財政收入上繳給天子，其余財政收入供本部落或本國使用，這是典型的分權(quán)財政體制。同樣，在春秋戰(zhàn)國時期，各諸侯國為實現(xiàn)霸主事業(yè)，在國內(nèi)進行變法，政治上強化中央集權(quán)，通過輕征薄斂紓民困以寬稅基，進而集聚財力，實質(zhì)上就孕育著財政集權(quán)。因此，從先秦時期來看，政體形態(tài)和財政體制之間是相互對應的，原始聯(lián)邦型政體決定了原始分權(quán)型財政體制，封建中央集權(quán)政體決定了財政集權(quán)體制。

（二）政體變革與財政體制變革同步進行。

從春秋戰(zhàn)國時期變法的齊、楚、魏、秦等國來看，在政治體制改革的同時，必定進行著財政體制變革。這是因為一方面財政是政治的物質(zhì)保障，政治體制改革必然要求財政體制變革提供相應的財力保障，另一方面財政是政治的重要組成部分，財政體制變革是政治體制變革的重要內(nèi)容。如果政治體制變革與財政體制變革不同步進行，最終必然會導致改革的失敗。以春秋時期魯國改革為例，公元前594年，魯國開始廢井田制，推行“初稅畝”，從律法上承認了土地私有制，為實現(xiàn)封建土地私有制奠定了基礎。然而，魯國的政治體制改革并沒有同時開展，國內(nèi)分封的卿大夫?qū)?quán)現(xiàn)象并未改觀，這使得魯國始終未能獲得霸主地位，最終出現(xiàn)“三桓亂魯”。這證明了政治體制改革和財政體制改革的不同步，必將導致國內(nèi)政治混亂，弊政叢生。

（三）政治改革和財政體制變革必須以律法給予保障。

在春秋戰(zhàn)國時期，齊、魏、楚、秦等國的變革，有一個顯著的共同之處，就是頒布律法以保證改革的順利推進?！豆茏印酚小胺ㄖ撇蛔h，則民不相私”，a《管子·法禁》?！胺簿龂仄?，莫重于令”。b《管子·重令》。李悝為保證在魏國改革的成功，頒布了《法經(jīng)》，以法規(guī)范民眾行為。商鞅為推動秦國改革，將李悝的《法經(jīng)》帶至秦國，并以其為參照，制訂了《秦律》。這都表明政治改革和財政體制改革，除了獲得國君的支持外，還要依賴于律法，以律法保障改革的推行。盡管彼時律法制度多數(shù)是國君和少數(shù)公卿意志的體現(xiàn)，但它在規(guī)范下層官僚和百姓行為，以保證國君意志和改革措施被下層官僚和百姓遵奉方面，發(fā)揮了重大作用。律法也可以被看做是推行中央集權(quán)政體的有效手段。

四、先秦時期政體形態(tài)變化和財政體制變遷對當前財政體制改革的啟示

（一）財政體制要與政體形態(tài)相匹配。

先秦時期的原始分權(quán)型財政體制與原始聯(lián)邦制政體相匹配，各諸侯國逐步建立的財政集權(quán)體制與其逐步建立的封建中央集權(quán)政體相匹配。我國當前所要建立的財政體制，也必然要與我國人民代表大會制度的政體形態(tài)相匹配。人民代表大會制度界定了我國的政權(quán)組織形式和基本政治體制，它宣告我國的一切權(quán)力屬于人民，代表人民行使立法權(quán)、行政權(quán)及相應的治理權(quán)限。而財政體制作為政治體制的一項重要內(nèi)容，其改革除了必須由人民代表大會決定，重視發(fā)揮地方人民代表大會的積極性和作用，使人民享受行使參與治國的權(quán)力——通過人民代表伸張本地區(qū)人民的公共訴求；還要保證財政體制改革符合廣大人民利益——賦予各級政府向所轄范圍人民提供相應公共產(chǎn)品的財力。

（二）財政體制改革需要政治體制改革提供制度保障。

財政既是政治的物質(zhì)基礎，也是政治的重要內(nèi)容。先秦時期各諸侯國的改革，充分地表明了財政體制改革必須與政治體制改革同步進行，需要政治體制改革為財政體制改革提供制度保障。各個諸侯國的財政體制改革與政治體制改革相得益彰，保障了諸侯國對內(nèi)圖強，對外擴張的現(xiàn)實政治、軍事和經(jīng)濟需要。我國當前財政體制改革的核心是處理好中央政府與地方政府的關系，尤其是要劃分清楚二者在支出責任和財力方面的匹配責任，這不僅僅只是財政問題，更是政治問題。中央和地方在支出責任方面的劃分，不僅要充分保障地方政府在地方事務方面的自主性和責任匹配性，還要充分保障中央政府在調(diào)節(jié)地方差距和協(xié)調(diào)跨區(qū)域公共事務的調(diào)控能力，這就需要我國充分發(fā)揮智慧，對政治體制進行大膽改革?？傊斦w制改革需要依賴于政治體制改革，由政治體制改革提供制度保障，財政體制改革才能獲得成功。

（三）財政體制改革需要法律體系予以支持。

先秦時期各諸侯國的改革，也表明改革必定會觸動既得利益集團的利益，僅僅依靠賢明的國君還不足以保障改革成功，更需要配套的法律體系對改革予以支持，只有法治觀念深入人心了，改革的成果才能被堅持下來。魏國李悝變法、楚國吳起變法，雖然都重視了律法作用，但法治觀念未被國人所認可和堅持，最終導致國君亡、變法成果被推翻。而秦國商鞅變法，律法觀念深入人心，最終國君亡、商鞅被車裂，但變法成果卻被繼承下來。我國當前的財政體制改革更多的是缺乏法律支持，多數(shù)改革辦法是以政府文件和行政制度的形式公布實施的，而這些政府文件和行政制度一方面在權(quán)威和穩(wěn)定性方面不如法律，另一方面他們?nèi)菀资苄姓组L個人偏好影響。所以通過立法機關完善財政立法，將財政體制改革納入法治軌道，不僅可以保障財政體制改革順利推行，還可以法律形式保障改革成果被堅持和繼承下去，不至于形成“人走政息”局面。

（四）財政體制改革需要適應社會發(fā)展需要。

夏商與西周之所以采取原始聯(lián)邦制政體和原始分權(quán)制財政體制，而春秋戰(zhàn)國時期各諸侯國之所以積極推動封建中央集權(quán)的政治體制和財政體制改革，是因為當時的社會發(fā)展需要和生產(chǎn)力發(fā)展水平在不斷變化。同樣，戰(zhàn)國時期各諸侯國為什么不繼續(xù)堅持夏商與西周時期的政治體制和財政體制，也是因為鐵質(zhì)農(nóng)具的廣泛使用，使生產(chǎn)力得到突飛猛進的發(fā)展，土地私有制逐步確立。以新興地主階級為主體的政治體制（諸侯國強權(quán)制取代天子分封制）和財政體制（履畝而稅為財政收入主要形式和以軍事支出為公共支出主要內(nèi)容）必然代替建立在土地公有制基礎上的政治體制和財政體制。當前，我國已經(jīng)建立起社會主義市場經(jīng)濟體制，要素市場、商品市場以及國家政治和經(jīng)濟發(fā)展基本情況，都與1994年時發(fā)生了更大的變化，這也就要求我們的財政體制必須繼續(xù)深化改革，建立起新的適應于當前及未來發(fā)展實際的財政體制。

當然，這里還需要說明一點：有學者稱中國自古以來就不存在財政分權(quán)，中國社會發(fā)展和中國文化的特點決定了我們只適合采用財政集權(quán)體制。筆者不同意這個觀點。我們反對在當前階段建立財政集權(quán)體制，但我們更認為：建立什么樣的財政體制，不應取決于人為主觀意識，而是需要建立其與社會發(fā)展階段相適應的財政體制。我們的闡述證明：中國歷史上存在過財政分權(quán)——夏商與西周時期的原始財政分權(quán)體制，就維持了千年之久。

（五）財政體制改革需要廣大人民的積極參與和支持。

先秦時期各諸侯國改革，都十分重視普通百姓的參與，因為財政收入歸根結(jié)底來源于普通百姓的物質(zhì)生產(chǎn)。以秦國變法為例，商鞅在變法之初，首先要取信于百姓，讓百姓相信國家頒布的律法制度言而有信，必須遵守。當這種觀念深入人心了，才能使得百姓遵守律法，以律法來規(guī)范自己的行為。同樣，管仲在齊國的改革，也十分重視普通百姓的參與，通過各種措施激勵百姓安居樂業(yè)，積極參與各行各業(yè)的物質(zhì)生產(chǎn)，創(chuàng)造財富，與此同時也為國家創(chuàng)造財政收入。我國當前的財政體制改革需要以保障廣大人民的根本利益為出發(fā)點和歸宿點，吸收廣大人民的智慧，取得廣大人民的支持。這就意味著，我國當前的財政體制改革要陽光化，要認真聽取人民群眾的意見和建議，要認真接受人民群眾的監(jiān)督。只有讓人民群眾認識到財政體制改革最終將維護大眾利益，人民群眾才會支持和積極參與，政府才會得到廣泛擁護和認可。

[1] 《十三經(jīng)注疏》中華書局影印，1983年11月第3次印刷。

[2] [漢]司馬遷：《史記》，中華書局1982年版。

[3] [漢]班固:《漢書》，中華書局1960年版。

[4] [宋]范曄：《后漢書》，中華書局1964年版。

[5] [清]王先謙：《荀子集解》，中華書局2010年版。

[6] 齊豫生：《四庫全書精編》，中國文史出版社1999年版。

[7] 王子英、孫翊剛、門志：《中國歷代食貨志匯編簡注》，中國財政經(jīng)濟出版社1987年版。

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