西南財經(jīng)大學 付志宇

分稅制百年考

西南財經(jīng)大學 付志宇

1994年的分稅制改革至今彈指間已是二十年，個中曲折自不待言，然而中國分稅制財政體制的實踐已有百余年。本文從大歷史角度，分析分稅制的引入背景及實踐過程，反思百年稅制，從中得出分稅制是歷史發(fā)展的必然。

分稅制；改革；歷史

“折戟沉沙鐵未銷，試將磨洗認前朝?！狈侄愔茝囊痪啪潘哪陮嵭兄两瘢瑥椫搁g已是二十年，個中曲折自不待言。但如將這一“禮制”置于中國的數(shù)千年歷史長河中觀察，則遠不止此時日。從形式要件看，最早可上溯到三代，《周禮》中的九賦九貢之禮明確了周王室與諸侯國之間的貢納機制，可視為中央與地方收入分配之雛形。中唐時期因藩鎮(zhèn)割據(jù)形成的“留州、送使、上貢”體制則被《劍橋中國隋唐史》的作者認為是一種原始的分稅制（本人十年前也曾撰文區(qū)別其與現(xiàn)代分稅制之異同）。而真正意義的分稅制乃是在晚清預備立憲時濫觴，北洋政府成立之初立法，國民政府定都南京后定型，全面抗戰(zhàn)后調(diào)整的一系列學理爭論與制度設計，前后長達半個世紀之久。質(zhì)言之，分稅制的引入乃是近代中國遭遇三千年未有之變局作出的被動調(diào)整，是當時禮崩樂壞制度失范后國家“禮失而求諸野”的無奈之舉。

晚清法務重臣沈家本對清季朝野學習西方制度的風氣有過精要論述：“方今中國，屢經(jīng)變故，百事艱難。有志之士，當討究治道之原，旁考各國制度，觀其會通，庶幾采擷精華，稍有補于當世?！必斦贫仍凇爸蔚馈敝?，自然也是向西方學習的主要內(nèi)容。1905年清政府預備立憲，派載澤等五大臣出國考察憲政，其中就包括財政制度。五大臣回國后于次年頒行《清理財政章程》，詔令京師及各省報送收支數(shù)據(jù)，用于建立現(xiàn)代財政制度。不久清廷又派唐紹儀等人出國考察財政，對西方的分稅制和預算制度專事研究，回國后提出清理財政六項措施。一九○八年憲政編查館與資政院公布了預備立憲的籌備事項，其中有“訂頒國家稅地方稅章程”條款。該內(nèi)容引起眾多輿論關注，這一方面是“師夷長技”的實用主義選擇，另一方面也導致國人“以夷變夏”的情感失落。一九一○年度支部在基本清查各省財政收支的基礎上奏請中央申飭各省督撫將“何項應入國稅，何項應入地方稅，詳擬辦法咨明度支部分別核定”。但在具體的地方稅劃分層級和范圍問題上，各封疆大吏提出了不同意見。如后來編撰《清史稿》的四川總督趙爾巽建議“將國家地方兩大部分劃定，再就地方一部各按本省情況細為劃分較為確當”，江蘇巡撫程德全認為“現(xiàn)定稅法似宜以行政綱目為標準，先分國家地方兩級，地方稅中只分官治自治兩種”，兩廣總督張鳴岐則提出“有一級之行政即應有一級之稅，分為省稅、府廳州縣稅、城鎮(zhèn)鄉(xiāng)稅三種”。也有人認為，財政體制應與行政體制相吻合，如河南巡撫寶棻強調(diào)要“視將來督撫所處地位以為斷，欲解決地方稅之等級，必以此為前提”，東三省總督錫良也指出應“俟官制頒布后劃分較有節(jié)次”。地方態(tài)度莫衷一是，中央只能體意屈從。近代以來督撫肆意截留稅收，度支部對各省地方稅劃分根本無力干預，只得“令其自行刪節(jié)，督撫以為可加則加之，以為可減則減之，以為不可加不可減則不加不減之”。分稅制從倡行到清帝退位數(shù)年間只限于中央與地方文牘往還，形同畫餅。

中華民國成立之初江蘇都督程德全即提出劃分國地兩稅議案，得到各省支持。一九一二年北洋政府財政總長周學熙專門設置調(diào)查委員會，派員分赴各地調(diào)查財政狀況，厘定稅目，以劃清兩稅界限。一九一四年財政部正式頒布《劃分國家稅地方稅法》，中國歷史上第一個現(xiàn)代意義的分稅制正式建立，到今年正值百年。此次分稅有兩方面意義：一是厘定稅目，改良稅制，“整理財政之道，首在改良稅制。改良稅制之方，首在厘定兩稅。前清末季，中央征稅悉委各省代征，國家財政之基礎已不鞏固。軍興以來，舊章既已破壞，新制尚待籌議，中央乏接濟之財源，益陷于困難之域。故非厘定稅目，則國家與地方之財政永無劃清之日”。二是奠定基礎，以臻完備，“預定賦稅系統(tǒng)之雛形，為將來施行之基礎，調(diào)和貧富，酌劑盈虛。創(chuàng)新稅，即所以去惡稅；改舊稅，即所以廢復稅。數(shù)年之后，兩稅之界限，以劃分而愈明；賦稅之系統(tǒng)，以改正而益?zhèn)?。庶足追各國之成?guī)，而進于完備之境”。北洋政府時期的分稅制是一種相對集中的財政體制，其中田賦等十七項為中央稅，商稅等十九項為地方稅。當時主要的稅源基本上都收歸中央，地方不過一些雜細稅種，這種劃分無疑帶有傳統(tǒng)的重內(nèi)輕外體制特征。不過，與前清高度集權的體制相比，顯然是一種歷史進步。

一九二八年國民政府定都南京后隨即召開了第一次全國財政會議，劃分國家和地方收支，實行地方自治。財政部長宋子文在開幕式上指出劃分宗旨是“中央集權與地方分權并重”，建設現(xiàn)代財政制度。會議議決國家稅包括鹽稅、關稅等十五項，地方稅包括田賦、契稅等十二項。將來的新稅中所得稅、遺產(chǎn)稅屬于國家稅，營業(yè)稅、土地稅則歸地方。國民政府首次分稅明確了中央和地方的財力關系，為地方自治奠定了基礎。但是獨立稅制實行不徹底，縣一級財力不足成了三十年代中國地方自治所遇到的瓶頸問題。國民政府《財政年鑒》評價此次分稅“地方財政之規(guī)模因以具備”，但“所謂地方財政系以省級為主體，縣則附庸于省，殊無獨立地位可言”。有鑒于此，一九三四年召開的第二次全國財政會議通過劃分省縣收支的五項原則，國家財政收支系統(tǒng)采用三級制，國家稅包括關稅、所得稅、遺產(chǎn)稅等稅，省稅包括營業(yè)稅等稅，縣稅包括土地稅、房產(chǎn)稅等稅。從此，地方財政的范圍擴大到縣，縣級財政成為一級獨立系統(tǒng)。孫中山主張地方自治，以縣為基，這次調(diào)整對于促進地方自治作用明顯。國民政府賦稅司長賈士毅評價其“自國地兩稅劃分，縣屬事業(yè)日廣，收支日增，于是縣地方財政乃漸獨立，亦遂有預算決算之制定，而縣地方財政遂與省地方財政同居重要地位”。

全面抗戰(zhàn)開始后，各省收入有限，只能新辟稅源，盡逾常規(guī)。而縣級財政也漸涉苛細，陷入混亂無序，財政收支系統(tǒng)改訂已刻不容緩。一九四○年召開的第三次全國財政會議討論并通過《改訂財政收支系統(tǒng)實施綱要》，把全國財政分為國家財政和自治財政兩大系統(tǒng)，國家稅收包括土地稅、營業(yè)稅、所得稅、遺產(chǎn)稅等稅，自治稅收則包括土地改良物稅、屠宰稅、牌照稅、行為取締稅等稅。此次調(diào)整將省級財政并入國家財政之中，便于中央統(tǒng)籌分配；縣級財政得以獨立，利于推進自治，各地有望實現(xiàn)均衡發(fā)展。馬寅初肯定其“由于省級財政之歸并于中央財政系統(tǒng)，原屬地方之田賦與營業(yè)稅，及契稅收入列為中央收入之大宗，有助于抗戰(zhàn)者至巨，確實收到相當成效”。但這種分稅制屬于戰(zhàn)時財政政策，主要稅收均歸國家系統(tǒng)，地方自治系統(tǒng)收入與其龐大支出不相符合，帶來地方征收苛雜之弊。

抗戰(zhàn)勝利后，國民政府再一次對分稅制進行調(diào)整。一九四六年還都南京后旋即召開第四次全國財政會議，通過修正的《財政收支系統(tǒng)法》，規(guī)定中央稅包括關稅、貨物稅、所得稅、遺產(chǎn)稅等稅，省稅包括營業(yè)稅、土地稅等稅，縣稅包括土地改良物稅、屠宰稅、牌照稅、筵席及娛樂稅等稅。正如國民政府主席蔣中正在大會發(fā)言時所云，“我國幅員遼闊，縣市單位數(shù)以千計，承上啟下，現(xiàn)行省制實居重要地位。省級財政宜即恢復，以收提綱挈領、臂指相使之效。此次改訂財政收支系統(tǒng)，仍分三級，并將主要收入劃歸地方，以期地方建設事業(yè)得以充分發(fā)展”。此次調(diào)整解決了地方財權的分配問題，尤其是重建省級財政成為改制要點。當然，一九四六年分稅制也存在其他方面的弊端，如稅種按收入分成導致省縣之間責任不明，省級收入缺乏。因此，國民政府隨后又于一九四八年重新制定《國稅省稅縣稅劃分辦法》，就實行憲政后三級財政所適用的稅種做了明確劃分。但當時內(nèi)戰(zhàn)正熾，行政院無力推行該法案，國民政府時期的最后一次分稅制改革只能胎死腹中。

中華人民共和國成立至改革開放三十年間，一直實行高度集中的財政體制。這一體制奉蘇聯(lián)經(jīng)濟理論為圭臬，與當時的計劃經(jīng)濟體制及三級制行政體制相對應，自身無功過可言。歷史進入二十世紀九十年代后，在搞活放開的指揮棒下，財政體制不斷進行調(diào)整，大多采用分灶吃飯的包干體制，地方分權日益強化，總體上呈現(xiàn)一種弱干強枝，弱內(nèi)強外的局面。另一方面，部分已經(jīng)學會“睜眼看世界”的決策者與學術先行者也開始反思蘇聯(lián)經(jīng)濟學理論僵化封閉的教條，吸收西方經(jīng)濟學說中對中國財政實踐有所補益的成分。在財力艱難和理論貧瘠的雙重壓力下，中央政府終于下決心改弦更張，采用西方通行的分稅制模式來集中當時已經(jīng)散布于各地的財力。經(jīng)過二十年的改革實踐，到目前能夠得出實現(xiàn)既定目標的基本判斷。中央收回財權意味著重新掌握主動權，可以運用財力調(diào)度和配置資源，真正做到對地方“如臂使指，莫不制從”。同時，近年來中央政府也運用增加的財力辦成一些好事大事，鑄就親民愛民的良好印象。但是，此次時隔四十五年后重新推行的分稅制與歷史上的做法區(qū)別較大。首先，采用的制度載體不夠成熟，過渡期的雙軌制特征明顯，當時迫于壓力實行增量分成的稅收返還機制，時至今日仍大量采用收入分成和專項轉(zhuǎn)移支付作為對地方的非正式約束。其次，推進的程度范圍不算徹底，地方各級政府之間無稅可分，各省自行其是，無規(guī)律可循，導致縣級財力倒掛嚴重。最后，缺少相關配套制度，其他領域的改革迄今仍付闕如，極大制約了分稅制的深入推進。

“秦人不暇自哀，而后人哀之。后人哀之而不鑒之，亦使后人而復哀后人也?！被仡欀袊越詠碜哌^的百年分稅史，幾個政權為之做出過探索。雖說是非成敗轉(zhuǎn)頭空，這些探索已成歷史陳跡，但如果不能以之為鑒，又會歷史重演。分稅制與政權盛衰休戚相關，總結(jié)其成敗興替之道對時下進行的改革實踐不無參考價值。我們要尊重分稅制自身的運行規(guī)律，不以一時一事之得失為標準，也不以一人一代之利鈍為轉(zhuǎn)移。反思分稅百年，可以得出以下判斷：其一，分稅制并非二十年前首創(chuàng)，歷經(jīng)長期演化發(fā)展。其二，分稅制亦非自創(chuàng)，乃是西學為用之舶來品。其三，分稅制乃一國行政之載體，應與政體若合符節(jié)。其四，分稅制之要義在于規(guī)范分稅行為，以期央地相諧，互不干涉。其五，分稅制之癥結(jié)在省以下之分稅，尤以確?？h級財力為難。認清這些基本規(guī)律，反觀未來改革之關節(jié)，自然綱舉而目張。一言蔽之，應把握中央集權之度，張弛有法；應規(guī)范稅目獨立之限，寬嚴有據(jù)；應考慮稅負彈性之量，輕重適度；應注重培植遠期之稅，長短結(jié)合?！暗乐冢m千萬人吾往矣”，相信只要認清方向，找準目標，分稅制必能得以光大！

F812.2

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2095-3151（2014）40-0019-03