廣西交通投資集團(tuán)有限公司 李 東

地方政府投融資平臺公司風(fēng)險及持續(xù)發(fā)展研究

廣西交通投資集團(tuán)有限公司 李 東

地方政府投融資平臺公司(以下簡稱“平臺公司”)是由地方政府及其所屬部門通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實體，如各類投資控股公司、建設(shè)投資公司、交通投資公司等。平臺公司作為解決地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后而財力不足的有效運作載體，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，但在其高速發(fā)展的同時也面臨不少問題和風(fēng)險，必須在深化改革中加以解決以實現(xiàn)其持續(xù)發(fā)展。

一、平臺公司發(fā)展歷程及存在問題

地方政府投融資平臺公司是特定歷史條件下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物。我國工業(yè)化的迅猛發(fā)展帶動了城市化快速進(jìn)程，但受地方財力不足所限，相應(yīng)的建設(shè)資金無法滿足發(fā)展需要，部分地方政府試行通過設(shè)立投融資平臺公司來籌集建設(shè)資金。1994年財稅體制實行了分稅制的重大改革，一方面加強(qiáng)了中央政府的財力，削弱了地方政府的財力，而轉(zhuǎn)移支付制度的不完善也直接影響了地方政府的財力；另一方面，大量的公共事務(wù)支出加大了地方政府的負(fù)擔(dān)。其后果是造成了地方政府用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維持運轉(zhuǎn)的資源有限，加上信貸政策影響，地方政府不得不采取企業(yè)化運作模式，大量平臺公司應(yīng)運而生。

2008年爆發(fā)的世界金融危機(jī)，是平臺公司發(fā)揮主導(dǎo)作用的催化劑，為其發(fā)展提供了契機(jī)。為消除金融危機(jī)的影響，在“保增長、擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)”的宏觀經(jīng)濟(jì)政策背景下，中央出臺了4萬億元的刺激經(jīng)濟(jì)計劃，其中部分資金需由地方政府承擔(dān)；而為應(yīng)對危機(jī)，地方政府積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策中，也各自推出高額的投資計劃。而2009年3月央行與銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出的“鼓勵地方政府通過設(shè)立合規(guī)的地方政府投融資平臺等方式……支持有條件的地方政府組建投融資平臺”，則被認(rèn)為在政策上支持和推動地方政府通過平臺公司籌措建設(shè)資金。受益于政策刺激，地方政府對投融資具有空前的熱度，平臺公司的數(shù)量、融資規(guī)模一度出現(xiàn)了迅猛增長；同時，各大商業(yè)銀行積極增加信貸規(guī)模，在信貸投放主體上，平臺公司占據(jù)了絕對優(yōu)先的地位。通過平臺公司市場化的融資方式，地方政府在財力有限的情況下有效地籌集必要的建設(shè)資金，極大地緩解了城市化建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展瓶頸，對改善民生和地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有積極現(xiàn)實意義。

但在高速發(fā)展同時，囿于其固有的特殊政府背景，平臺公司也出現(xiàn)了不少問題，主要表現(xiàn)為：(1)政府主導(dǎo)為主，企業(yè)缺乏自主決策和自我約束機(jī)制；(2)投資運作不規(guī)范，風(fēng)險難以控制；(3)舉債融資規(guī)模增長過快，超出企業(yè)自身償債能力，持續(xù)發(fā)展問題堪憂；(4)地方政府違規(guī)或變相提供擔(dān)保，政府性債務(wù)膨脹導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險增大等。這些問題的存在，在一定程度上影響了平臺公司效用的發(fā)揮和持續(xù)的發(fā)展。

二、平臺公司的風(fēng)險分析

(一)財政風(fēng)險。

平臺公司固有的投資的政府主導(dǎo)性、融資活動政策性、投資項目的公益性等特點，決定了其債務(wù)承擔(dān)不僅僅是單純的金融信貸或企業(yè)償付等風(fēng)險，而是關(guān)乎地方政府財政風(fēng)險的問題?，F(xiàn)實中，平臺公司向金融機(jī)構(gòu)融資時，仍然需要以地方政府的還款保證或擔(dān)保承諾函等作為主要的兜底擔(dān)保，這實質(zhì)上已經(jīng)構(gòu)成地方政府的隱形負(fù)債，償債風(fēng)險由平臺公司轉(zhuǎn)嫁到地方政府財政。當(dāng)平臺公司債務(wù)超過某個臨界值，或者由于相關(guān)政策或經(jīng)濟(jì)行為不能如期償還時，這些債務(wù)風(fēng)險則立即轉(zhuǎn)化為地方政府的財政風(fēng)險。據(jù)審計署2013年第32號(總第174號)《審計結(jié)果公告》，截至2013年6月30日，審計的7170個融資平臺公司，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為40 755.54 億元，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)8832.51億元，政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)20 116.37億元，分別占同項地方政府性債務(wù)的37.44%、33.14%、46.36%。因此，一旦平臺公司沒有較好的經(jīng)營性收入和充沛的現(xiàn)金流來償還債務(wù)本息，極有可能需要地方政府以當(dāng)年的財政資金償還，極大地增加了地方政府的財政風(fēng)險，需要地方政府花費相當(dāng)?shù)臅r間才能削減。

(二)金融風(fēng)險。

平臺公司的金融風(fēng)險主要是指金融機(jī)構(gòu)面臨的信貸風(fēng)險，包括資金流動性風(fēng)險、信息不對稱風(fēng)險、法律道義風(fēng)險。平臺公司憑借政府信用擴(kuò)張，占據(jù)了相對較多的金融資源，中長期貸款占比過高、存貸款期限不匹配等形成了資金流動性風(fēng)險；金融機(jī)構(gòu)與地方政府之間的信息不對稱、金融機(jī)構(gòu)之間的信息不對稱等形成了信息不對稱風(fēng)險；平臺公司向金融機(jī)構(gòu)融資時作為兜底擔(dān)保的地方政府的還款保證或擔(dān)保承諾函屬無效的擔(dān)保形式，不具有法律效力而形成了法律道義風(fēng)險。自金融危機(jī)以來，平臺公司的貸款多次出現(xiàn)超常規(guī)擴(kuò)張，不僅使銀行等金融機(jī)構(gòu)增大了潛藏的信貸風(fēng)險，而且加劇了未來的金融系統(tǒng)性風(fēng)險。由于平臺公司的政府主導(dǎo)性，對金融機(jī)構(gòu)而言，其償還壓力尚在可控范圍之內(nèi)，但是由此形成的信用風(fēng)險缺口可能會導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)計提的壞賬準(zhǔn)備增加而降低盈利能力，帶來了經(jīng)營風(fēng)險，從而對金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生負(fù)面影響，在相當(dāng)長的一個時期內(nèi)或許形成金融體系信貸質(zhì)量方面的隱患，同時也對金融行業(yè)的信貸資產(chǎn)安全形成顯著的潛在壓力。

(三)債務(wù)風(fēng)險。

平臺公司的債務(wù)風(fēng)險指項目籌到債務(wù)資金建成投產(chǎn)后，項目本身的收益率未能達(dá)到可行性研究的測算值，無法通過項目自身運營產(chǎn)生的現(xiàn)金流覆蓋本息，平臺公司的債務(wù)負(fù)擔(dān)加重而使各參與方遭受損失的風(fēng)險。平臺公司的債務(wù)風(fēng)險具有不確定性、可能性、潛在性。主要包括以下三個方面：一是信用風(fēng)險。平臺公司近年來的融資行為普遍以地方政府還款承諾作為信用保證，這在嚴(yán)格意義上是不具備法律效力的，某些地方政府履約的可能性則會降低。當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)財力不足、不能如期履行償債義務(wù)時，債務(wù)風(fēng)險就會凸顯。二是市場風(fēng)險。平臺公司投資項目的(準(zhǔn))公益性特點，決定了收益低、投資回收期長、還貸能力差的特性，債務(wù)還款主要來自項目投資收益和國有土地使用權(quán)出讓收入，二者受市場的供需關(guān)系和宏觀政策影響較大而不具穩(wěn)定性，一旦其急劇下降將導(dǎo)致平臺公司的資金鏈條斷裂，可能觸發(fā)平臺公司的債務(wù)風(fēng)險。三是金融風(fēng)險。較多體現(xiàn)在利率風(fēng)險和匯率風(fēng)險方面。潛在的加息可能使信貸風(fēng)險成本上升，此外，如果涉及國際貸款或發(fā)行國際債券，還將面臨較高的匯率風(fēng)險。

(四)企業(yè)持續(xù)發(fā)展的風(fēng)險。

平臺公司的資金主要投向基礎(chǔ)性公益設(shè)施等固定資產(chǎn)項目，且項目貸款以中長期為主，投資回收期較長，在目前粗放式平臺公司的治理下，極易造成平臺公司資金鏈斷裂；地方政府注入的資本金不足，平臺公司的資產(chǎn)多為公益性的重資產(chǎn)，變現(xiàn)能力差，與承擔(dān)投資任務(wù)不匹配，短期內(nèi)盈利能力不足，現(xiàn)金流難以覆蓋債務(wù)本息；決策管理機(jī)制不科學(xué)，公司治理結(jié)構(gòu)不合理，高管層配備往往過于行政化，投資經(jīng)營業(yè)務(wù)不熟悉，駕馭市場和經(jīng)營管控能力差，風(fēng)險意識差，過于依賴行政干預(yù)，經(jīng)營風(fēng)險較大；地方政府財力有限，支持力度不足，擔(dān)保不到位；現(xiàn)行信貸政策對平臺企業(yè)實行特殊監(jiān)測，借貸規(guī)模受限，融資手段單一，短貸長投多，借新還舊多，企業(yè)負(fù)債率偏高，有息負(fù)債比重大，融資成本較高等，使平臺公司的持續(xù)發(fā)展面臨重大問題。

三、實現(xiàn)平臺公司持續(xù)發(fā)展的措施和建議

實現(xiàn)平臺公司持續(xù)健康發(fā)展，必須從頂層設(shè)計做起，除了深化財稅體制改革，合理劃分中央和地方政府的財權(quán)和事權(quán)之外，還要切實強(qiáng)化地方債務(wù)管控，推進(jìn)平臺公司的改革，加強(qiáng)企業(yè)和項目管理，提高經(jīng)營效益，促進(jìn)平臺公司持續(xù)健康發(fā)展。

(一)切實轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)平臺公司管理體制改革。

國務(wù)院總理李克強(qiáng)在2014年4月23日主持召開的國務(wù)院常務(wù)會議指出，要按照黨的十八大和十八屆二中全會、三中全會精神，加快投融資體制改革，推進(jìn)投資主體多元化，進(jìn)一步落實企業(yè)投資自主權(quán)的政策措施。這為進(jìn)一步理順平臺公司的再定位奠定了基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國地方政府和平臺公司的投資與融資行為之間仍然存在“越位”、“缺位”與“錯位”的關(guān)系。平臺公司的轉(zhuǎn)型關(guān)鍵在于地方政府職能和角色轉(zhuǎn)變，厘清地方政府和平臺公司之間的法律關(guān)系，合理劃分、界定、明確各自的權(quán)責(zé)和運營機(jī)制。地方政府應(yīng)專注于宏觀監(jiān)管與市場失衡部分，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中平臺公司投融資具有自主性的領(lǐng)域應(yīng)逐漸退出，只需要干預(yù)平臺公司或其他經(jīng)濟(jì)主體不愿意或無力進(jìn)行投融資的其他基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域；對企業(yè)愿意并且能夠進(jìn)行投融資的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，應(yīng)該最大限度地允許和鼓勵平臺公司自主決定投融資行為。

同時，地方政府要按照《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》(國發(fā)[2010]19號)要求，對平臺公司進(jìn)行清理規(guī)范，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和能力適度控制平臺公司的規(guī)模，按照平臺公司的資產(chǎn)性質(zhì)和業(yè)務(wù)范疇分類管理，通過增加注冊資本、注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、改制重組、財政貼息等方式，提高平臺公司的資產(chǎn)質(zhì)量和償債能力。

對于平臺公司業(yè)務(wù)中的公益性非經(jīng)營性項目，項目效益主要為社會效益和環(huán)境效益，很難產(chǎn)生直接的收入來償還該項目的投入資金。地方政府可按照上一年地方財政收入總額的一定比例設(shè)立相應(yīng)的償債基金，并由財政部門實行專項管理，?？顚Ｓ?，以財政貼息等形式保證各期還款的順利進(jìn)行。

(二)拓寬地方政府融資渠道，規(guī)范負(fù)債行為。

債券融資作為一種公開、透明、高效的融資形式，是公認(rèn)的地方政府融資的主流渠道。2014年5月20日，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)深化經(jīng)濟(jì)體制改革的要點，明確地方政府融資“開明渠，堵暗道”，建立以政府債券為主體的地方政府融資機(jī)制，剝離平臺公司的融資職能。因此，在提高政府財政透明度、完善地方政府債券風(fēng)險管理機(jī)制、構(gòu)建地方政府信用評級體系及信息披露制度的基礎(chǔ)上，推進(jìn)地方政府公開合法發(fā)債，開放地方政府直接融資途徑，以破解地方政府建設(shè)資金短缺難題，搭建直接融資和間接融資相輔相成的新融資體系，提高資金使用效能，從根本上解決平臺公司融資引發(fā)的財政風(fēng)險和金融風(fēng)險問題。相對于平臺公司，市政債券在信息披露、風(fēng)險控制、融資成本等方面具有較強(qiáng)的優(yōu)勢，可允許有條件、有能力的地方政府發(fā)行市政債券，顯性化隱藏的地方債務(wù)，改變風(fēng)險在銀行體系過于集中的現(xiàn)狀，通過市場化的約束機(jī)制進(jìn)行監(jiān)督，推動、促進(jìn)運作的規(guī)范化。

此外，對地方政府的舉債和擔(dān)保等負(fù)債行為，應(yīng)根據(jù)《預(yù)算法》等法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范和約束，促使地方政府及時把因平臺公司形成的隱性負(fù)債顯性化、合規(guī)化。對設(shè)立新平臺公司進(jìn)行嚴(yán)格控制，把對平臺公司的規(guī)范納入到政府債務(wù)管理的范疇，把地方政府的隱性負(fù)債、或有負(fù)債風(fēng)險和規(guī)?？刂圃诳煽氐姆秶鷥?nèi)。

(三)開放公共基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域，推進(jìn)平臺公司市場化轉(zhuǎn)型。

地方政府要減輕財政和平臺公司的壓力，必須開放公共基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域，如將地方公共基礎(chǔ)設(shè)施按受益人群的多寡和必需程度的差異分類，有針對性地在某些項目上引入社會資本，讓社會資金參與到基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)當(dāng)中，以發(fā)揮平臺公司的杠桿作用，募集更多的資金，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多樣化、運營管理規(guī)范化。具體可從以下三方面進(jìn)行：(1)在基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施領(lǐng)域進(jìn)一步向社會資本開放，對法律法規(guī)未禁入的行業(yè)，允許社會資本積極介入并獲取一定的回報。(2)公私合作伙伴關(guān)系(PPP)作為一種融資、籌資機(jī)制的創(chuàng)新，同時也是一種管理創(chuàng)新，應(yīng)根據(jù)公共基礎(chǔ)設(shè)施的不同性質(zhì)、類型，靈活采取BOT、BT等多種模式，吸引社會資本參與投資、建設(shè)和運營有合理回報的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，形成政府和政府、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)與社會資本合理分工與合作的投融資體制。(3)強(qiáng)化政策支持，加大投入力度，鼓勵保險資金采取信托、債券、股權(quán)等多種形式，靈活參與基礎(chǔ)設(shè)施和重點產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)。

(四)合理的金融支持和嚴(yán)格的風(fēng)險防控相結(jié)合，促進(jìn)平臺公司平穩(wěn)發(fā)展。

平臺公司大多投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項目，較好地保障了地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的資金需要，推動了民生改善和社會事業(yè)發(fā)展。因而目前地方政府的投融資格局還將在一定的時期內(nèi)延續(xù)，平臺公司的融資角色淡出還需要一個過程。為此，金融監(jiān)管部門和各金融機(jī)構(gòu)應(yīng)在風(fēng)險可控的前提下，綜合評估平臺公司信用，合理確定并切實保證貸款規(guī)模，加強(qiáng)和提升對平臺公司的信貸支持和服務(wù)；進(jìn)一步拓寬平臺公司建設(shè)項目的抵(質(zhì))押物范圍和還款來源，允許以項目資產(chǎn)等作為合法抵押擔(dān)保物，允許項目貸款以項目自身收益、借款人其他經(jīng)營性收入作為還款來源；積極探索綜合運用多種政策資源的有效模式，建立金融支持平臺公司的風(fēng)險分散和政策保障機(jī)制。

同時，金融監(jiān)管部門以及各商業(yè)銀行應(yīng)認(rèn)真落實國家的相關(guān)政策，制定相應(yīng)的辦法或規(guī)則，強(qiáng)化平臺公司的風(fēng)險監(jiān)管，監(jiān)控資金的流程和用途，通過建立專項撥備等形式，在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)把控平臺公司的借貸規(guī)模及風(fēng)險，有效地緩釋過于積聚的信貸風(fēng)險，防范系統(tǒng)性風(fēng)險的發(fā)生。

(五)創(chuàng)新平臺公司的融資模式，降低融資成本。

過去，平臺公司的融資渠道主要來自于銀行貸款，過于單一的模式使其債務(wù)風(fēng)險難以釋放。平臺公司在行使職能時，不能過度依賴政府支持，應(yīng)建立多元化的融資方式。首先，要與金融機(jī)構(gòu)繼續(xù)保持良好的溝通與協(xié)作，通過自身的發(fā)展提高信用等級和融資條件，不斷提升間接融資空間。其次，應(yīng)充分利用活躍的資本市場，采取發(fā)行短期融資券、中期票據(jù)、公司債券、私募股權(quán)基金、信托理財產(chǎn)品等多種模式，增大直接融資比重。最后，鼓勵和推動平臺公司證券化以及商業(yè)銀行將相應(yīng)資產(chǎn)證券化，一方面平臺公司通過盤活部分存量資產(chǎn)進(jìn)行證券化，減少對銀行信貸的過度依賴；另一方面商業(yè)銀行通過將平臺公司貸款資產(chǎn)證券化，提高平臺公司貸款資產(chǎn)的質(zhì)量以有效釋放有關(guān)的信貸風(fēng)險。通過不斷優(yōu)化投融資運作途徑，有效降低融資成本，改善債務(wù)結(jié)構(gòu)，確保國有資產(chǎn)的保值增值，逐步降低政府債務(wù)風(fēng)險。

(六)完善平臺公司內(nèi)控機(jī)制，提高自我發(fā)展能力。

首先，要改進(jìn)平臺公司的治理結(jié)構(gòu)。目前大多數(shù)平臺公司均由地方國資委履行出資人職責(zé)，但地方國資委對監(jiān)管企業(yè)的規(guī)范法規(guī)大多以一般工商企業(yè)為對象，對平臺公司的監(jiān)管仍處于一個探討階段。平臺公司必須是符合融資標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)代公司制企業(yè)。為此，要按照《公司法》的規(guī)定，建立健全股東會、董事會和監(jiān)事會共存的法人治理結(jié)構(gòu)，同時要切實引入獨立董事機(jī)制并和監(jiān)事會機(jī)制有機(jī)結(jié)合，要保證各權(quán)力機(jī)構(gòu)能規(guī)范地行使職權(quán)，以提高平臺公司的經(jīng)營效率和管理水準(zhǔn)，成為具有獨立項目法人責(zé)任的市場化主體。

其次，要健全決策機(jī)制，從嚴(yán)防范投融資風(fēng)險。以制度化的法人治理結(jié)構(gòu)，從規(guī)范的角度來防范、實現(xiàn)投融資風(fēng)險控制。通過引進(jìn)、培養(yǎng)大量的專業(yè)化人才，建立獨立

的投資發(fā)展機(jī)構(gòu)，專職從事平臺公司的投融資工作，及時識別、預(yù)防投融資風(fēng)險，并從制度設(shè)計層面保證重大投融資決策的程序和流程，避免投資盲目可能造成的經(jīng)濟(jì)損失。

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