遼寧社會科學(xué)院 梁啟東 李天舒

產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)發(fā)展模式的現(xiàn)實特征和創(chuàng)新途徑
——以遼寧省為例

遼寧社會科學(xué)院 梁啟東 李天舒

產(chǎn)業(yè)園區(qū)是產(chǎn)業(yè)空間聚集的載體，一般是指一個國家或者一個地區(qū)的政府根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求，通過行政或市場等多種手段，劃出一定的區(qū)域，制定發(fā)展規(guī)劃與政策，由政府或政府委托其他部門進行統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)、管理和經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)區(qū)域。“十一五”時期以來，遼寧產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的一個重大變化就是產(chǎn)業(yè)布局的理念和思路實現(xiàn)了重大的突破，堅持以產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)和產(chǎn)業(yè)集群化拓展新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為以增量調(diào)結(jié)構(gòu)的推動力量，已經(jīng)成為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展的重要載體，成為拉動老工業(yè)基地制造業(yè)乃至整體經(jīng)濟增長的重要引擎。因此，從產(chǎn)業(yè)園區(qū)的視角觀察和把握區(qū)域經(jīng)濟及其產(chǎn)業(yè)競爭力的現(xiàn)狀與前景，探討創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)發(fā)展模式問題，對推進區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和長遠發(fā)展具有重要的意義。

一、產(chǎn)業(yè)園區(qū)已經(jīng)成為區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本載體

產(chǎn)業(yè)園區(qū)是個較為寬泛的概念，是高新區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)、出口加工區(qū)、技術(shù)城等各種園區(qū)和開發(fā)區(qū)的統(tǒng)稱。產(chǎn)業(yè)園區(qū)化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)組織功能特點是：基于產(chǎn)業(yè)園區(qū)這一綜合性功能平臺，提供適宜于企業(yè)進駐和發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施等各種環(huán)境，在一定的地域空間內(nèi)群集大量企業(yè)，以產(chǎn)業(yè)集聚和產(chǎn)業(yè)鏈耦合為基礎(chǔ)，吸納生產(chǎn)要素集中投入，資本人才科技集聚，從而充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)空間布局的生產(chǎn)力作用。東北振興戰(zhàn)略實施以來，特別是“十一五”時期以來，產(chǎn)業(yè)園區(qū)進入集中快速建設(shè)期。近年，遼寧一直把產(chǎn)業(yè)集群工程作為一項重要的工業(yè)發(fā)展工程，著力推進100個重點產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)(其中包括分布在縣域的40個產(chǎn)業(yè)集群)。據(jù)2013年年末的統(tǒng)計，全省超百億產(chǎn)業(yè)集群已經(jīng)達到85個，其中超千億產(chǎn)業(yè)集群達到5個。產(chǎn)業(yè)園區(qū)已經(jīng)構(gòu)成遼寧產(chǎn)業(yè)發(fā)展特別是制造業(yè)的關(guān)鍵部分，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的規(guī)劃、布局、建設(shè)和發(fā)展對區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級產(chǎn)生了較為明顯的促進效應(yīng)。

1.把新興特色產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)作為布局和招商的主題。圍繞優(yōu)勢、特色產(chǎn)業(yè)培育產(chǎn)業(yè)集群、發(fā)展專業(yè)化園區(qū)，主題概念招商、產(chǎn)業(yè)集群招商成為工業(yè)增量發(fā)展的新理念。產(chǎn)業(yè)布局理念從產(chǎn)業(yè)集群概念進而向特色產(chǎn)業(yè)基地概念轉(zhuǎn)變，與“工業(yè)規(guī)模集中”的工業(yè)園區(qū)的概念比較，實現(xiàn)了一個較大的提升。各個城市逐漸形成有特色的主題招商概念并逐漸形成至少一個有品牌、有規(guī)模、有影響力的產(chǎn)業(yè)集群。沈陽的沈北新區(qū)、渾南新區(qū)等都以主題概念鮮明的若干產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)打開了產(chǎn)業(yè)和新城建設(shè)的發(fā)展空間。

2.產(chǎn)業(yè)布局從簡單的點狀、塊狀布局向跨行政區(qū)域的經(jīng)濟區(qū)、經(jīng)濟帶轉(zhuǎn)變。遼寧從2008年起實施遼寧沿海經(jīng)濟帶、沈陽經(jīng)濟區(qū)、突破遼西北三大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，按照在城市連接帶上布局一批園區(qū)和中小城鎮(zhèn)，形成城市帶、經(jīng)濟帶的思路，一批產(chǎn)業(yè)園區(qū)迅速形成和崛起，成為城鎮(zhèn)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要節(jié)點。遼寧沿海經(jīng)濟帶的重點區(qū)域由最初提出的“五點一線”中的7個園區(qū)發(fā)展為2013年年末的45個重點園區(qū)，規(guī)劃總面積超過5000平方公里，已累計開發(fā)土地近1000平方公里，年銷售收入已過萬億元。沈陽經(jīng)濟區(qū)57個產(chǎn)業(yè)園區(qū)初具規(guī)模，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的方向和路徑更加清晰，先進裝備制造、新材料、生物醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出集群式發(fā)展，產(chǎn)業(yè)園區(qū)已經(jīng)成為新興產(chǎn)業(yè)和先進制造業(yè)成長的重要空間。

3.新興產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)協(xié)同推進。把握經(jīng)濟活動的空間集聚與經(jīng)濟增長、新型城鎮(zhèn)興起的關(guān)系，產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)與城市發(fā)展有機融合。以產(chǎn)業(yè)園區(qū)為載體推進城鎮(zhèn)化，新興城鎮(zhèn)與業(yè)已形成的新興產(chǎn)業(yè)集群實現(xiàn)空間布局選擇的同一性。產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)是工業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的平臺，也為新型城鎮(zhèn)化提供了有力支撐。2008年9月本溪市在沈陽和本溪兩個城市的節(jié)點地區(qū)規(guī)劃建設(shè)60平方公里的生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)基地，包括生物醫(yī)藥、醫(yī)療器械和健康服務(wù)三個功能區(qū)。以生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)為依托建設(shè)沈本新城。經(jīng)過5年多的發(fā)展，本溪藥都和生態(tài)新城建設(shè)都已初具規(guī)模。生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)已經(jīng)形成研發(fā)、中試、生產(chǎn)、銷售、物流、教育完整的產(chǎn)業(yè)鏈條，累計引進和落地產(chǎn)業(yè)及科研項目200多個，積蓄產(chǎn)能超過1000億元，53家藥業(yè)企業(yè)實現(xiàn)投產(chǎn)運營，同時還引進6所高校。沈本新城建成區(qū)面積超過20平方公里，集聚人口15萬人。本溪生物醫(yī)藥科技產(chǎn)業(yè)基地已經(jīng)上升為國家級生物醫(yī)藥科技產(chǎn)業(yè)基地、國家級高新技術(shù)開發(fā)區(qū)。

二、產(chǎn)業(yè)園區(qū)現(xiàn)實建設(shè)發(fā)展模式面臨的主要問題

在我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)從行政級別劃分為國家級、省級、市級、縣級等不同級層政府管轄的園區(qū)，最普遍采用的管理體制是園區(qū)管委會作為地方政府的派出機構(gòu)負責(zé)園區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)、管理和運營的準政府管理模式。在現(xiàn)實經(jīng)濟發(fā)展中，產(chǎn)業(yè)園區(qū)已經(jīng)成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中產(chǎn)業(yè)組織和產(chǎn)業(yè)空間布局的重要選擇。如很多省市地方政府都提出未來的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)都要進入產(chǎn)業(yè)園區(qū)的設(shè)想，有的省市明確規(guī)定：今后，凡新建和引進的項目，一般應(yīng)按照產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃進入園區(qū)(基地、小區(qū))發(fā)展，有關(guān)部門原則上不再審批園區(qū)外現(xiàn)址擴規(guī)項目。產(chǎn)業(yè)園區(qū)已經(jīng)成為所在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要組成部分甚至是主體部分，因而采用園區(qū)管委會作為建設(shè)和管理的主體面臨許多新的問題。

1.園區(qū)開發(fā)建設(shè)模式相對單一，政府參與園區(qū)建設(shè)與運營的程度比較高。產(chǎn)業(yè)園區(qū)的特點是規(guī)模比較大，開發(fā)建設(shè)周期比較長，短期內(nèi)難以取得較大的成效。目前，大部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)都是由政府直接或間接負責(zé)管理，包括確定園區(qū)發(fā)展方向、支配和調(diào)動資源，考核和評價相關(guān)的園區(qū)開發(fā)和建設(shè)活動等。很多園區(qū)管委會在園區(qū)建設(shè)發(fā)展中實質(zhì)處于主體地位，負責(zé)園區(qū)規(guī)劃編制、征地、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資、園區(qū)服務(wù)平臺建設(shè)等一系列的運營行為。產(chǎn)業(yè)園區(qū)在建設(shè)發(fā)展中，普遍存在園區(qū)管委會逐漸增加機構(gòu)設(shè)置和人員編制的問題，衍生出龐大的準政府管理機構(gòu)和人員。特別是在產(chǎn)業(yè)園區(qū)跨行政區(qū)設(shè)置的情況下，經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)還存在管理體制的摩擦，面臨行政主體多元、管理體制各異、利益格局復(fù)雜的難題。

2.園區(qū)開發(fā)建設(shè)的融資渠道狹窄，積累了地方財政風(fēng)險。園區(qū)開發(fā)主要依靠政府投入、上級補助和銀行貸款，特別是園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大部分依靠財政直接投入。在投資方式上，尚未形成市場化、多元化園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式。由于園區(qū)建設(shè)各方面的資金需求量大，政府的可用財力和投資能力有限，加重了地方政府債務(wù)負擔(dān)。目前，僅有部分園區(qū)通過組建投資建設(shè)開發(fā)公司建立了相應(yīng)的投融資平臺，還有相當(dāng)多的園區(qū)尚未搭建投融資平臺。

3.園區(qū)的發(fā)展中存在追求規(guī)模速度的慣性，集約化發(fā)展水平有待提高。地方政府主導(dǎo)型的產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)發(fā)展模式，在產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)初期效果比較明顯，可以通過地方政府的主導(dǎo)作用和動員能力，集中人力、物力資源進行大規(guī)模投入，采用產(chǎn)業(yè)、項目引導(dǎo)和投資帶動，從而在較短時間內(nèi)快速積累相關(guān)的產(chǎn)業(yè)資源和形成一定的產(chǎn)業(yè)規(guī)模。但是由于個別地方政府把發(fā)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為追求發(fā)展速度的重要載體，通過廉價供地、稅收減免、低價配置資源等方式招商引資，難以避免不利于產(chǎn)業(yè)園區(qū)可持續(xù)發(fā)展的短期行為。如園區(qū)之間存在一定的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)性問題，經(jīng)濟互補性不足；部分園區(qū)投資強度偏低，土地集約利用率低；部分園區(qū)綜合配套服務(wù)功能與企業(yè)需求有較大差距等。產(chǎn)業(yè)園區(qū)的集中建設(shè)，也容易帶來土地、資金、勞動力等供應(yīng)短缺問題。因此，地方政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展具有一定的風(fēng)險性，如若園區(qū)運轉(zhuǎn)不好，地方政府就會背上包袱和負擔(dān)，甚至影響地方經(jīng)濟的穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展。

三、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)發(fā)展模式的途徑

產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)是漸進的過程，重在構(gòu)建合理緊密的區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工和合作的關(guān)系。產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展中如何處理好政府與市場的關(guān)系是個關(guān)鍵問題，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展前途在很大程度上取決于其組織結(jié)構(gòu)方面的適應(yīng)能力。遼寧經(jīng)過“十一五”時期以來產(chǎn)業(yè)園區(qū)的快速擴張階段，區(qū)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)的空間布局基本完成，發(fā)展定位基本明晰，部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)已經(jīng)具備了相當(dāng)?shù)幕A(chǔ)和潛力，產(chǎn)業(yè)園區(qū)進入提升集約化發(fā)展水平的關(guān)鍵時期，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)發(fā)展模式是產(chǎn)業(yè)園區(qū)實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效等發(fā)展目標的必然選擇。因此，在產(chǎn)業(yè)園區(qū)的管理體制上應(yīng)逐步探索產(chǎn)業(yè)園區(qū)市場化的開發(fā)建設(shè)模式，提升產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)操作和運營管理的效率與效益。把產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)成經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整與發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要載體和主導(dǎo)力量，提升園區(qū)經(jīng)濟對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的帶動力和貢獻率。

1.產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)發(fā)展從政府主導(dǎo)型的模式轉(zhuǎn)入到政府參與型的模式。改革開放伊始，產(chǎn)業(yè)園區(qū)是作為一種特殊經(jīng)濟區(qū)出現(xiàn)，承載著體制創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的先行和示范的重任，因而，采取了政府主導(dǎo)和以管委會準政府機構(gòu)體制對產(chǎn)業(yè)園區(qū)進行建設(shè)和運營管理的模式。在現(xiàn)實的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中，產(chǎn)業(yè)園區(qū)更多地已經(jīng)是作為一種有效的產(chǎn)業(yè)組織形式和合理的產(chǎn)業(yè)空間布局形式而普遍興起，多數(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)不再具有特殊經(jīng)濟區(qū)的定位和功能。因此，應(yīng)逐步轉(zhuǎn)變政府在產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)中的職能和作用，建立政府推動與市場化運作相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理運行機制。形成符合市場經(jīng)濟規(guī)律，與國際慣例接軌的管理體制和運行機制。優(yōu)化行政區(qū)劃管理，支持通過合理的行政區(qū)域調(diào)整，使城市新區(qū)、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)與所在行政區(qū)管轄范圍相一致。

2.鼓勵有條件的園區(qū)實行政企分開，建立專門的園區(qū)資產(chǎn)運營管理公司。健全產(chǎn)業(yè)園區(qū)投資建設(shè)運營機制，鼓勵重點園區(qū)建立國有控股或獨資的建設(shè)開發(fā)公司，即將產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地等資產(chǎn)所有權(quán)及使用權(quán)確權(quán)量化，采取土地量化、資產(chǎn)量化等，建立股份合作經(jīng)營公司，搭建產(chǎn)業(yè)園區(qū)市場化開發(fā)建設(shè)、經(jīng)營和投融資平臺。從各產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理體制現(xiàn)實基礎(chǔ)出發(fā)，推進產(chǎn)業(yè)園區(qū)管委會與建設(shè)開發(fā)公司政企分開、開發(fā)與管理兩權(quán)分離。建設(shè)開發(fā)公司作為園區(qū)的實際運作機構(gòu)，以獨立法人形式代表管委會行使資產(chǎn)經(jīng)營管理權(quán)，統(tǒng)籌推進園區(qū)土地開發(fā)、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資及綜合服務(wù)設(shè)施建設(shè)，并按現(xiàn)代企業(yè)制度和市場經(jīng)濟原則運作。就是說政府是產(chǎn)業(yè)園區(qū)的重要投資主體，但委托專業(yè)化公司對產(chǎn)業(yè)園區(qū)進行市場化運營。園區(qū)建設(shè)開發(fā)公司可通過配套商業(yè)用地開發(fā)、稅收返還、委托基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)、土地升值獎勵等方式，掌握較為穩(wěn)定的現(xiàn)金流和合理的利潤空間，促進園區(qū)穩(wěn)步發(fā)展。如國家級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)盤錦遼東灣新區(qū)，在新區(qū)管委會下設(shè)國有獨資公司(遼濱鑫誠開發(fā)建設(shè)有限責(zé)任公司)，實行獨立法人、獨立經(jīng)營模式，以實體公司的身份全面承擔(dān)起了新區(qū)投融資、商業(yè)地產(chǎn)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等，實現(xiàn)運營主體與園區(qū)企業(yè)共贏。

3.引入專業(yè)的園區(qū)開發(fā)商和園區(qū)運營商，完全實現(xiàn)市場化運作和公司化運營。引入社會資金參與園區(qū)開發(fā)，鼓勵以公有民營、民辦公助、股份制等多種經(jīng)營形式投資產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，擺脫政府作為產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)發(fā)展單一主體的既有格局，豐富產(chǎn)業(yè)園區(qū)的治理機制。引入專業(yè)的工業(yè)地產(chǎn)發(fā)展商，提高項目的管理水平和運營效率。園區(qū)的開發(fā)建設(shè)運營價值鏈涉及諸多的環(huán)節(jié)，包括系統(tǒng)規(guī)劃、開發(fā)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和培育、人口導(dǎo)入、要素聚集、公共服務(wù)等，需要整合很多的專業(yè)知識和能力，直接引入專業(yè)的園區(qū)開發(fā)商和運營商，是提升園區(qū)管理專業(yè)性的一個重要途徑。支持和鼓勵各類投資者采取合資、合作、獨資、租賃等形式到園區(qū)投資創(chuàng)辦企業(yè)園區(qū)、區(qū)中園或園中園，由企業(yè)自主招商、自我發(fā)展。鼓勵支持國內(nèi)外投資者采取BT、BOT等多種合作方式參與園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建造標準廠房、專業(yè)市場、倉儲設(shè)施等功能性、基礎(chǔ)性項目，開展物業(yè)租賃經(jīng)營等。如大連軟件園股份有限公司于1998年開發(fā)運營大連軟件園，首創(chuàng)“官助民辦”園區(qū)開發(fā)管理新模式。從2006年起，大連軟件園股份有限公司又先后在武漢、蘇州等地投資和運營武漢光谷軟件園、蘇州高新軟件園等多個專業(yè)化園區(qū)，已成為國內(nèi)領(lǐng)先的從事園區(qū)綜合開發(fā)、管理和運營的專業(yè)服務(wù)商。

4.鼓勵引進和發(fā)展非政府性質(zhì)的公共服務(wù)機構(gòu)和專業(yè)化中介服務(wù)機構(gòu)，為園區(qū)企業(yè)提供全方位的專業(yè)化服務(wù)。鼓勵和支持企業(yè)參與產(chǎn)業(yè)園區(qū)的公共信息、公共試驗和檢測、技術(shù)創(chuàng)新、金融服務(wù)、人才培養(yǎng)等公共服務(wù)平臺建設(shè)。規(guī)范發(fā)展技術(shù)評估、檢測認證、產(chǎn)權(quán)交易、成果轉(zhuǎn)化、生產(chǎn)力促進中心等中介機構(gòu)。通過政府購買服務(wù)等方式，改善和提高園區(qū)公共服務(wù)的質(zhì)量與水平，更好地滿足園區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)、人才服務(wù)和商務(wù)服務(wù)等需求。探索實行代理招商制，創(chuàng)新招商引資機制。可委托國內(nèi)外知名企業(yè)、各類商會、行業(yè)協(xié)會和社會組織等為產(chǎn)業(yè)園區(qū)招商代理，為園區(qū)引進重大項目發(fā)揮作用。

[1]李毅中：《中國特色的新型工業(yè)化道路內(nèi)涵及其基本特征》，載于《經(jīng)濟學(xué)家》2013年6月8日。

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[6]梁振君：《海南省不少產(chǎn)業(yè)園區(qū)的體制機制創(chuàng)新問題刻不容緩》，載于《海南日報》2012年9月18日。