陳少?gòu)?qiáng) 賈 穎

財(cái)政與稅收

深化財(cái)政專項(xiàng)資金改革的若干建議

陳少?gòu)?qiáng) 賈 穎

一、以財(cái)力和事權(quán)的匹配作為財(cái)政專項(xiàng)資金改革的基本導(dǎo)向。

1.下放政府事權(quán)，并將相應(yīng)的財(cái)政專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)化為一般性轉(zhuǎn)移支付資金。流行的觀點(diǎn)認(rèn)為，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付由財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)為一般性轉(zhuǎn)移支付是因?yàn)槟壳柏?cái)政專項(xiàng)資金占比偏高(2012年中國(guó)財(cái)政專項(xiàng)資金規(guī)模約為1.9萬(wàn)億元，占財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金總規(guī)模的47%左右)。這種觀點(diǎn)缺乏說(shuō)服力，因?yàn)榘l(fā)達(dá)國(guó)家內(nèi)部財(cái)政專項(xiàng)資金占比也大相徑庭。歐盟財(cái)政專項(xiàng)資金占比普遍較高，而美國(guó)財(cái)政專項(xiàng)資金占比高達(dá)90%以上。因此，不能簡(jiǎn)單以國(guó)外財(cái)政專項(xiàng)資金的占比來(lái)確定中國(guó)財(cái)政專項(xiàng)資金改革方向。

筆者認(rèn)為，財(cái)政專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)為一般性轉(zhuǎn)移支付資金的關(guān)鍵主要不是因?yàn)樨?cái)政專項(xiàng)資金的規(guī)模有多大，不是因?yàn)樨?cái)政專項(xiàng)資金管理和使用存在這樣或那樣的問(wèn)題，而是配合地方政府事權(quán)劃分的需要，上級(jí)政府把本應(yīng)由地方承擔(dān)的事權(quán)交給地方，并把相應(yīng)的財(cái)政專項(xiàng)資金并入一般性轉(zhuǎn)移支付資金，以實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)力和事權(quán)的匹配，切實(shí)提高地方政府財(cái)政統(tǒng)籌運(yùn)用的能力。

2.上收政府事權(quán)，并將相應(yīng)的財(cái)政專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)化為政府本級(jí)直接支出。財(cái)政專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)化的另一條出路就是轉(zhuǎn)化為中央或省級(jí)政府本級(jí)財(cái)政支出，納入本級(jí)政府一般性預(yù)算的盤子。筆者認(rèn)為，中國(guó)之所以出現(xiàn)將大量事權(quán)委托給下級(jí)政府，源于對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的片面理解。長(zhǎng)期以來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以市場(chǎng)化為本質(zhì)特征，但政府特別是中央政府要承擔(dān)必要的責(zé)任。尤其是在現(xiàn)代社會(huì)，中央政府不再僅僅充當(dāng)“守夜人”，而是要加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控和市場(chǎng)監(jiān)管。中國(guó)是單一制國(guó)家，正在建立一個(gè)成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，中央政府的某些職能不僅不能削弱，而且要強(qiáng)化。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，中央政府普遍實(shí)施大部制，中央政府在食品藥品安全、能源、社會(huì)保障、司法、邊境事務(wù)、跨流域河道管理、全國(guó)性的環(huán)境保護(hù)等方面承擔(dān)相當(dāng)大的責(zé)任。在當(dāng)前地方政府承擔(dān)一些委托性事權(quán)效率不高的情況下，建議上述中央委托性事權(quán)應(yīng)由中央政府直接承擔(dān)，而不再由中央和地方政府共同負(fù)責(zé)或者完全交由地方政府承擔(dān)。相應(yīng)地，省級(jí)政府也應(yīng)將一部分事權(quán)(本應(yīng)由省級(jí)政府承擔(dān)的軍隊(duì)離退休干部養(yǎng)老金、醫(yī)療費(fèi)等)承擔(dān)起來(lái)。

3.保留政府事權(quán)，并將分散使用的財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行整合。并非所有政府性事權(quán)都需要調(diào)整，不少政府間事權(quán)劃分總體上是合理的，主要是財(cái)政專項(xiàng)資金過(guò)于分散、不利于提高效率，為此需要將這些資金進(jìn)行整合和歸并，以利于政府集中資金辦大事。

整合財(cái)政專項(xiàng)資金在美國(guó)也有先例。1966年，美國(guó)聯(lián)邦政府頒布一部綜合的健康計(jì)劃和公共衛(wèi)生服務(wù)修正案，將原來(lái)的九個(gè)專項(xiàng)撥款合并成一個(gè)健康分類撥款，開啟了財(cái)政專項(xiàng)資金整合的先河。尼克松執(zhí)政期間，美國(guó)通過(guò)了綜合就業(yè)和培訓(xùn)法案(CETA)、社區(qū)分類撥款體系(CBGS)兩個(gè)分類撥款法案，財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)一步整合。到20世紀(jì)80～90年代中期，迫于聯(lián)邦財(cái)政赤字的壓力，分類撥款發(fā)展達(dá)到頂峰。

結(jié)合國(guó)內(nèi)外財(cái)政專項(xiàng)資金改革的實(shí)踐，筆者建議對(duì)中國(guó)財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行進(jìn)一步整合：

一是對(duì)同一個(gè)部門管理的性質(zhì)和用途相近的財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行歸并整合，減少專項(xiàng)撥款項(xiàng)目。

二是要研究各部門之間?？畹恼蠁?wèn)題，對(duì)于目標(biāo)、用途相同或相近的財(cái)政專項(xiàng)資金要盡可能地向?qū)嵤┑捻?xiàng)目靠攏，引入美國(guó)整塊撥款的財(cái)政專項(xiàng)資金形式，上級(jí)政府只對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的支出方向做出規(guī)定，下級(jí)政府自主掌握具體分配和管理的權(quán)力，以真正做到資源共享，最大限度地發(fā)揮出資金的使用效益。

4.對(duì)其他財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行清理?！扒謇怼笔菍?duì)完成歷史使命、市場(chǎng)可以替代、規(guī)模太小，以及多年結(jié)余的財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行清理：

一是已經(jīng)完成社會(huì)使命的財(cái)政專項(xiàng)資金。一些財(cái)政專項(xiàng)資金在歷史上發(fā)揮過(guò)積極作用，但隨著社會(huì)形勢(shì)的變化，其歷史使命已經(jīng)完成，無(wú)須再保留。

二是市場(chǎng)可以代替的財(cái)政專項(xiàng)資金。一些財(cái)政專項(xiàng)資金設(shè)立的目的是培育市場(chǎng)發(fā)育和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，隨著市場(chǎng)供求形勢(shì)的變化，市場(chǎng)逐步發(fā)育成熟，不再需要中央財(cái)政專項(xiàng)的支持。

三是規(guī)模太小的財(cái)政專項(xiàng)資金，這類財(cái)政專項(xiàng)資金規(guī)模太小，作用不明顯。

四是對(duì)項(xiàng)目支出進(jìn)度超過(guò)預(yù)算確定期限一年以上而形成的結(jié)余、滯留賬上超過(guò)三年以上不用的財(cái)政專項(xiàng)資金結(jié)余等歷年結(jié)余。

二、妥善解決財(cái)政專項(xiàng)資金整合中的新問(wèn)題。

為使財(cái)政專項(xiàng)資金整合進(jìn)展順利，還需要注意三點(diǎn)：

一是減少部門阻力。政府從更高層面進(jìn)行指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，加強(qiáng)財(cái)政部門和其他政府部門的溝通和配合。財(cái)政專項(xiàng)資金整合要從社會(huì)上反映最強(qiáng)烈的項(xiàng)目入手，循序漸進(jìn)，由易到難。

二是加強(qiáng)上下級(jí)政府協(xié)調(diào)。上級(jí)政府要對(duì)擬整合或者已經(jīng)整合的財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行研究，提早制定資金使用和管理辦法，并征求地方政府的意見；下級(jí)政府要根據(jù)上級(jí)政府要求，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，提高資金使用效果。

三是加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算各環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)。在預(yù)算環(huán)節(jié)，研究制定財(cái)政專項(xiàng)資金中長(zhǎng)期滾動(dòng)預(yù)算，提高整合后的財(cái)政專項(xiàng)資金的編制效率。在執(zhí)行環(huán)節(jié)，確定預(yù)算執(zhí)行的重點(diǎn)和標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行順暢。在監(jiān)督環(huán)節(jié)，建立嵌入式財(cái)政專項(xiàng)資金業(yè)務(wù)流程支出監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)事前評(píng)估、事中控制和事后監(jiān)督和糾正，推進(jìn)財(cái)政專項(xiàng)資金內(nèi)控體系建設(shè)。在績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，抓緊制定整合財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)制度，引入獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，提高財(cái)政專項(xiàng)資金使用效果。

三、提高財(cái)政專項(xiàng)資金管理能力。

在明確財(cái)政專項(xiàng)資金改革方向的基礎(chǔ)上，也要注重財(cái)政專項(xiàng)資金的管理能力：

一是加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，堵塞制度漏洞。特別是盡量減少或者取消配套，增加地方政府財(cái)政執(zhí)行能力。

二是提高政府財(cái)政專項(xiàng)資金的執(zhí)行能力，主要是：加強(qiáng)培訓(xùn)，引入資金分配的競(jìng)爭(zhēng)性分配，并針對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金在立項(xiàng)、分配和監(jiān)管過(guò)程中存在的問(wèn)題，提出進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政專項(xiàng)資金管理的相關(guān)措施。

(李摘自《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第5期《財(cái)政專項(xiàng)資金改革研究》)