彭 健

進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政體制的思考

彭 健

1.堅(jiān)持分級(jí)財(cái)政體制的基本改革方向?？傮w而言，20年的改革探索和運(yùn)行實(shí)踐表明，分稅制財(cái)政體制是與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的一種財(cái)政體制安排。分稅制財(cái)政體制摒棄了按照企業(yè)隸屬關(guān)系劃分中央與地方收入的傳統(tǒng)辦法，以稅種為基礎(chǔ)來界定中央與地方之間的收入，將企業(yè)置于不分大小、不論行政級(jí)別、依法納稅、公平競爭的地位；調(diào)動(dòng)了各級(jí)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、開辟財(cái)源、增加收入的積極性，財(cái)政收入穩(wěn)定增長機(jī)制得以確立；提升了中央財(cái)政實(shí)力，增強(qiáng)了中央政府的宏觀調(diào)控能力與政治控制力，建立起保證國家政令統(tǒng)一和維護(hù)國家穩(wěn)定安全的財(cái)政體制基礎(chǔ)。1994年之前，我國的財(cái)政體制始終處于多變的、不穩(wěn)定的狀態(tài)之中。財(cái)政體制在四十多年里變動(dòng)了不下十五次，最短的一次僅維持了一年。頻繁變換的財(cái)政體制，造成了中央與地方之間的不信任以及互相猜疑。而一個(gè)市場經(jīng)濟(jì)國家的財(cái)政體制應(yīng)該是穩(wěn)定、規(guī)范、公平及透明的分配體制。1994年分稅制改革初步達(dá)到了這一目的。因此，深化財(cái)政體制改革應(yīng)堅(jiān)持分級(jí)財(cái)政體制的基本方向，在合理界定政府與市場邊界的基礎(chǔ)上，清晰而合理地劃分各級(jí)政府的事權(quán)與支出責(zé)任，理順中央和地方收入劃分，進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和省以下財(cái)政體制，真正實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府財(cái)力與事權(quán)的基本匹配。

2.以明晰政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分為深化改革的切入點(diǎn)。清晰、合理、規(guī)范的事權(quán)與支出責(zé)任劃分是配置財(cái)權(quán)與財(cái)力的重要依據(jù)，也是保證各級(jí)政府職責(zé)不越位、不缺位、不錯(cuò)位的體制基礎(chǔ)。針對(duì)目前政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分中的交叉、重疊、錯(cuò)位等問題，應(yīng)在穩(wěn)步推進(jìn)省直管縣和鄉(xiāng)財(cái)縣管改革，構(gòu)建中央、省、市縣三級(jí)財(cái)政架構(gòu)的基礎(chǔ)上，依照外部性、信息處理的復(fù)雜性和激勵(lì)相容等原則，重塑政府間的事權(quán)與支出責(zé)任架構(gòu)。在事權(quán)劃分方面，應(yīng)將關(guān)系全國政令統(tǒng)一、維護(hù)統(tǒng)一市場、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)以及確保國家各領(lǐng)域安全的重大事務(wù)，集中到中央層面，以加強(qiáng)國家的統(tǒng)一管理，提高全國的公共服務(wù)能力和水平；將具有地域管理信息優(yōu)勢但對(duì)其他區(qū)域影響較大的公共事務(wù)作為中央與地方共同事權(quán)；將地域信息性強(qiáng)、外部性弱并主要與當(dāng)?shù)鼐用裼嘘P(guān)的事務(wù)交給地方，調(diào)動(dòng)和發(fā)揮各級(jí)地方政府的積極性，更好地滿足本地居民的公共服務(wù)需求。與事權(quán)劃分相對(duì)應(yīng)，中央財(cái)政主要負(fù)責(zé)國防、外交、國家安全、實(shí)施宏觀調(diào)控、協(xié)調(diào)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展、全國性及跨地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)項(xiàng)目以及中央機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)和中央直接管理的事業(yè)發(fā)展等支出項(xiàng)目；省級(jí)財(cái)政主要負(fù)責(zé)省域內(nèi)的公共安全、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、國土整治、河流治理、道路規(guī)劃、省級(jí)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)以及省級(jí)管理的事業(yè)發(fā)展等支出項(xiàng)目；市、縣級(jí)財(cái)政主要負(fù)責(zé)轄區(qū)范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、民生改善以及行政管理等方面的具體支出事宜。而義務(wù)教育、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)和公共衛(wèi)生等涉及全體國民素質(zhì)及利益方面的支出為中央、省、市縣三級(jí)財(cái)政共有的職責(zé)范圍。為保證各項(xiàng)基本公共服務(wù)的有效供給，應(yīng)適當(dāng)上移事權(quán)與支出責(zé)任的重心。一方面，適當(dāng)擴(kuò)展中央政府的事權(quán)與支出責(zé)任范圍，將養(yǎng)老保險(xiǎn)、司法、高等教育、具有顯著外部性特征的公共衛(wèi)生服務(wù)、食品藥品安全監(jiān)管、跨區(qū)域重大項(xiàng)目的建設(shè)和維護(hù)等事關(guān)全體人民利益的公共服務(wù)職能集中到中央層面；另一方面，提高省級(jí)政府在基本醫(yī)療衛(wèi)生、醫(yī)療保險(xiǎn)、基礎(chǔ)教育、環(huán)境改善與污染治理等方面的支出責(zé)任。

3.進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分，適度提高中央的財(cái)政集中度。鑒于我國目前中央財(cái)政集中度過低這一現(xiàn)實(shí)情況，在全面實(shí)行全口徑預(yù)算管理的基礎(chǔ)上，可考慮適度提高中央財(cái)政集中度，具體收入劃分思路如下：(1)增值稅由中央與地方共享收入，改為中央收入并由中央全額負(fù)擔(dān)出口退稅。為減少對(duì)地方收入的影響，短期內(nèi)可考慮在不改變中央地方增值稅分配格局的情況下，將原地方分享的增值稅收入根據(jù)人口等客觀因素在地區(qū)之間重新分配，改變目前按來源地分享增值稅的狀況；從長期來看，可考慮允許地方開征零售環(huán)節(jié)銷售稅，由地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)自定稅目和稅率。(2)企業(yè)所得稅的稅源具有較強(qiáng)的流動(dòng)性，為減少稅源流動(dòng)對(duì)地方財(cái)政收入的影響，維護(hù)企業(yè)之間的公平競爭和市場經(jīng)濟(jì)的正常秩序，可考慮提高中央政府的企業(yè)所得稅分享比例。(3)個(gè)人所得稅具有收入分配性質(zhì)，可考慮由中央、地方比例分成制改為中央、地方按核定稅基分享制，地方按固定比例征稅，中央按超額累進(jìn)辦法征稅。(4)為解決證券交易印花稅的稅基分布在全國而只由個(gè)別地區(qū)分享所引發(fā)的不公平，可考慮將證券交易印花稅劃為中央稅。(5)房產(chǎn)稅流動(dòng)性弱，地方政府具有信息優(yōu)勢和征管優(yōu)勢，適宜劃為地方收入。(6)為支持中西部地區(qū)的發(fā)展，可以將資源稅繼續(xù)留給地方，但最好留在省本級(jí)，以免出現(xiàn)資源分布不均衡帶來的財(cái)力分配不均衡。(7)對(duì)于環(huán)境保護(hù)稅、社會(huì)保障稅等擬開征的新稅種，可將其作為共享稅，并在收入劃分上以中央為主。

4.健全轉(zhuǎn)移支付制度，著力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。隨著事權(quán)和支出責(zé)任重心的上移和中央財(cái)政集中度的提高，需要對(duì)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付體系做相應(yīng)調(diào)整與規(guī)范。針對(duì)我國的現(xiàn)實(shí)國情，轉(zhuǎn)移支付的政策目標(biāo)主要應(yīng)定位于均衡地區(qū)間財(cái)力差距，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。為有效實(shí)現(xiàn)上述政策目標(biāo)，需要不斷優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大一般轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，逐步減少和歸并專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加轉(zhuǎn)移支付的透明度和穩(wěn)定性。首先，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，更好地發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)橫向財(cái)政失衡的作用。進(jìn)一步完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度框架，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，提高其資金來源的確定性，優(yōu)化資金分配方式，積極運(yùn)用公式法和因素法合理分配一般性轉(zhuǎn)移支付資金。在明確基本公共服務(wù)均等化短期、中期和長期目標(biāo)的基礎(chǔ)上，針對(duì)不同時(shí)期的政策目標(biāo)，選擇切實(shí)可行的轉(zhuǎn)移支付完善路徑。當(dāng)前階段，應(yīng)加大對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付力度，優(yōu)先彌補(bǔ)禁止和限制開發(fā)區(qū)域的收支缺口，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，切實(shí)推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)。其次，完善專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度。根據(jù)政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分，對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行分類清理、整合和規(guī)范，大幅度壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。合理設(shè)定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)入門檻和準(zhǔn)入機(jī)制，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及時(shí)調(diào)整。全面清理名不副實(shí)和已經(jīng)過時(shí)的項(xiàng)目，嚴(yán)格控制引導(dǎo)類、救濟(jì)類和應(yīng)急類項(xiàng)目，逐步取消競爭性領(lǐng)域的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。對(duì)保留的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目進(jìn)行甄別，歸并重復(fù)交叉的項(xiàng)目。減少中央對(duì)地方事權(quán)和支出項(xiàng)目的干預(yù)，將現(xiàn)行對(duì)地方支出責(zé)任范圍內(nèi)實(shí)施的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付調(diào)整并入一般性轉(zhuǎn)移支付。各項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分配程序應(yīng)公開、透明，涉及民生的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目應(yīng)直接面對(duì)最終受益人。最后，在推進(jìn)相關(guān)改革的基礎(chǔ)上，逐步健全轉(zhuǎn)移支付法律法規(guī)制度。通過法律法規(guī)明確轉(zhuǎn)移支付的政策目標(biāo)、資金來源、分配程序與標(biāo)準(zhǔn)，確保轉(zhuǎn)移支付運(yùn)行框架的合法性和規(guī)范性，保障轉(zhuǎn)移支付的政策實(shí)施效果。

5.完善省以下財(cái)政體制，充分發(fā)揮省級(jí)財(cái)政的調(diào)節(jié)能力。第一，健全縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制。財(cái)政部于2010年在全國范圍內(nèi)部署推進(jìn)縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制建設(shè)。至2012年年底，基本實(shí)現(xiàn)了最初設(shè)定的政策目標(biāo)，縣級(jí)政府財(cái)力水平明顯提高、提供基本公共服務(wù)的能力顯著增強(qiáng)，取得階段性成效。為進(jìn)一步鞏固保障成果，使縣級(jí)財(cái)政真正邁入良性運(yùn)行的軌道，還應(yīng)通過強(qiáng)化省級(jí)政府的屬地管理責(zé)任，完善縣級(jí)財(cái)政良性運(yùn)行的制度保障，建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制績效評(píng)價(jià)體系等措施，構(gòu)建責(zé)任明確、動(dòng)態(tài)保障、注重績效、公開透明的長效機(jī)制，不斷提高縣級(jí)政府財(cái)力保障水平，使縣級(jí)政府財(cái)力與其基本支出責(zé)任動(dòng)態(tài)匹配，真正使改革成果惠及基層民眾。第二，以房產(chǎn)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅和資源稅改革為突破口，加快地方稅主體稅種建設(shè)，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供穩(wěn)定、持續(xù)的財(cái)力支持。一是在重慶、上海房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，加快房產(chǎn)稅立法和改革步伐，有效整合現(xiàn)有房地產(chǎn)相關(guān)稅種，逐步將耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等相關(guān)稅種并入房產(chǎn)稅，以房產(chǎn)的評(píng)估價(jià)值為計(jì)稅依據(jù)按年計(jì)征，賦予地方政府根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況制定差別稅率的權(quán)利，逐步將其打造為地方政府的支柱財(cái)源；二是適應(yīng)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，擴(kuò)大城市維護(hù)建設(shè)稅的計(jì)稅范圍，提高其在地方稅收收入中的比重；三是適時(shí)推進(jìn)資源稅改革，在促進(jìn)資源合理開發(fā)、節(jié)約使用的同時(shí)，可望將其打造為中西部地區(qū)的地方主體稅種。第三，健全省以下轉(zhuǎn)移支付制度。與省直管縣和鄉(xiāng)財(cái)縣管改革相配套，可選擇省、縣兩級(jí)財(cái)政為省以下轉(zhuǎn)移支付實(shí)施的主體，建立省對(duì)縣的轉(zhuǎn)移支付制度，轉(zhuǎn)移支付數(shù)額由省直接測算到縣。按照中央對(duì)省的轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)，對(duì)目前各地區(qū)較為繁雜的省以下轉(zhuǎn)移支付形式進(jìn)行梳理，構(gòu)建以一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付為基本架構(gòu)的省以下轉(zhuǎn)移支付體系。一般性轉(zhuǎn)移支付著力于實(shí)現(xiàn)省域內(nèi)基本公共服務(wù)的均等化；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付側(cè)重于體現(xiàn)省級(jí)政府的特定政策目標(biāo)；橫向轉(zhuǎn)移支付主要在解決具有外部性特征的生態(tài)保護(hù)和環(huán)境污染問題等方面發(fā)揮特定作用。通過構(gòu)建規(guī)范合理的省域內(nèi)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，實(shí)現(xiàn)省以下各級(jí)政府間基本財(cái)力的均衡。

(李摘自《財(cái)經(jīng)問題研究》2014年第5期《分稅制財(cái)政體制改革20年：回顧與思考》)