文小才

區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策發(fā)展展望

文小才

1.區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策目標(biāo)明確。區(qū)域稅收優(yōu)惠屬于區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的重要內(nèi)容，應(yīng)服從服務(wù)于現(xiàn)階段我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。國家“十二五”規(guī)劃明確指出，要促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，“堅(jiān)持把深入實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略放在區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略優(yōu)先位置，給予特殊政策支持”、“全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地”、“大力促進(jìn)中部地區(qū)崛起，發(fā)揮承東啟西的區(qū)位優(yōu)勢，改善投資環(huán)境”等。所以，現(xiàn)階段我國區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策的基本目標(biāo)是逐步縮小收入分配的地區(qū)差距，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)的共同繁榮，促進(jìn)不同地區(qū)發(fā)展具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間國民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.區(qū)域性稅收優(yōu)惠力度合理適度。稅收優(yōu)惠是把“雙刃劍”，其使用應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理、規(guī)范適度。第一，稅收優(yōu)惠過度，亂開減免稅口子，就必然沖擊財(cái)政收入，導(dǎo)致國家財(cái)力不足，直接影響社會(huì)再生產(chǎn)。第二，較多的區(qū)域稅收優(yōu)惠政策會(huì)破壞現(xiàn)行稅制所形成的公平性、規(guī)范性和統(tǒng)一性。第三，在存在稅收優(yōu)惠的條件下，經(jīng)濟(jì)主體會(huì)較多地考慮稅收經(jīng)濟(jì)利益，從而使一些經(jīng)濟(jì)要素可能長期滯留在低效率但能獲得稅收優(yōu)惠收益的行業(yè)或項(xiàng)目中，這不利于資源的有效配置，一定程度上存在著對市場經(jīng)濟(jì)的扭曲。第四，從各國協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐看，轉(zhuǎn)移支付、投資補(bǔ)給等直接的財(cái)政手段已經(jīng)被證明是負(fù)面作用較小而有效的措施，區(qū)域稅收優(yōu)惠政策只能作為一種輔助政策手段運(yùn)用，其范圍和力度要加以限制。

3.區(qū)域性稅收優(yōu)惠與產(chǎn)業(yè)性稅收優(yōu)惠相結(jié)合?！皟煞ê喜ⅰ鼻?，我國稅收優(yōu)惠政策向地區(qū)傾斜，東部沿海開放地區(qū)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)受惠最多；“兩法合并”后，單純的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策地位日益淡化。當(dāng)前，稅收優(yōu)惠政策帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要突出特色，強(qiáng)調(diào)地方特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而不是對一個(gè)地區(qū)所有的產(chǎn)業(yè)實(shí)施優(yōu)惠，以避免區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同化。因此，新時(shí)期的稅收優(yōu)惠應(yīng)是區(qū)域優(yōu)惠與產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠的有機(jī)結(jié)合。

4.區(qū)域性稅收優(yōu)惠重點(diǎn)由東部轉(zhuǎn)移到中西部。根據(jù)我國當(dāng)前實(shí)際，區(qū)域稅收優(yōu)惠重點(diǎn)應(yīng)由東部轉(zhuǎn)移到中西部。(1)適時(shí)調(diào)整東部稅收優(yōu)惠。與初期相比，我國沿海一些經(jīng)濟(jì)特區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和投資環(huán)境已發(fā)生了翻天覆地的變化，成為國內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)。區(qū)域優(yōu)惠已從過去的主要表現(xiàn)為投資補(bǔ)償改變?yōu)轭~外收益，繼續(xù)保留稅收優(yōu)惠只能導(dǎo)致愈益嚴(yán)重的不公平競爭，應(yīng)調(diào)整某些東部稅收優(yōu)惠。(2)加大中西部地區(qū)稅收優(yōu)惠力度。首先，中西部地區(qū)為東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了較大的稅收犧牲。長期以來，由于價(jià)格機(jī)制不完善，中西部地區(qū)初級產(chǎn)品低價(jià)輸入東部，東部地區(qū)加工品高價(jià)輸入中西部，形成中西部地區(qū)與東部地區(qū)的價(jià)格“剪刀差”。又由于現(xiàn)行流轉(zhuǎn)稅為主的稅制，東部高附加值產(chǎn)品的流轉(zhuǎn)稅實(shí)際稅負(fù)被轉(zhuǎn)移到中西部地區(qū)，形成地區(qū)間稅負(fù)“剪刀差”。其次，我國區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距逐漸加大，稅收優(yōu)惠是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要措施。當(dāng)前，我國稅收優(yōu)惠政策在促進(jìn)中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面力度不夠，需進(jìn)一步加強(qiáng)。

5.采用直接和間接相結(jié)合的優(yōu)惠方式。從優(yōu)惠方式上，應(yīng)將直接稅收優(yōu)惠方式和間接稅收優(yōu)惠方式相結(jié)合。就中西部地區(qū)發(fā)展建設(shè)而言，沒有直接優(yōu)惠的誘惑，難以吸引內(nèi)外部投資；沒有間接優(yōu)惠，長期投資風(fēng)險(xiǎn)太大。此外，直接優(yōu)惠方式雖然對內(nèi)資企業(yè)比較適應(yīng)，但對許多外資企業(yè)則不太適應(yīng)。對外資企業(yè)采用直接稅收優(yōu)惠,要看我國是否與其宗主國簽訂稅收協(xié)定。

6.取消內(nèi)外有別的稅收政策。我國已經(jīng)走過了注重引進(jìn)外資數(shù)量的階段，應(yīng)逐步取消內(nèi)外有別的稅收優(yōu)惠政策，更加注重引入外資的質(zhì)量。事實(shí)上，財(cái)政部已經(jīng)出臺了《關(guān)于對外資企業(yè)征收城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加有關(guān)問題的通知》，自2010年12月1日起，對外商投資企業(yè)、外國企業(yè)及外籍個(gè)人征收城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加。這意味著我國稅收政策內(nèi)外有別的時(shí)代已宣告終結(jié)。當(dāng)然，目前正在執(zhí)行的外資優(yōu)惠政策的取消尚需時(shí)日，要取消其在一般性投資領(lǐng)域如賓館的優(yōu)惠，保留在科技等領(lǐng)域的優(yōu)惠政策。

7.適當(dāng)下放稅收優(yōu)惠政策權(quán)限。就產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠而言，有些領(lǐng)域的稅收優(yōu)惠應(yīng)該是全國性的比如科技創(chuàng)新，有些則應(yīng)該是地方性的，要結(jié)合地方發(fā)展情況以及產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)制定相應(yīng)的政策。這必然要求中央政府下放稅收管理權(quán)限，因?yàn)橹挥械胤秸私獾胤疆a(chǎn)業(yè)發(fā)展，可以有針對性地制定稅收優(yōu)惠的具體政策和措施。目前我國有30多個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)，應(yīng)把稅收優(yōu)惠政策的制定權(quán)適當(dāng)下放到各個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)，由各個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)針對不同產(chǎn)業(yè)實(shí)施稅收優(yōu)惠，中央政府使用最終審批權(quán)進(jìn)行宏觀調(diào)控。如美國的聯(lián)邦、州和地方政府都有制定優(yōu)惠政策的權(quán)限，分工明確，各級政府均在規(guī)定的范圍內(nèi)制定相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策。

8.加強(qiáng)稅收優(yōu)惠管理。我國稅收優(yōu)惠內(nèi)容較多，應(yīng)將在逐步清理規(guī)范的基礎(chǔ)上加強(qiáng)稅收優(yōu)惠管理。第一，加快稅收優(yōu)惠方面的立法步伐。我國現(xiàn)行稅收優(yōu)惠法律的層次較低，權(quán)威性差，難以發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用，應(yīng)對一些已經(jīng)相對成熟的條例、法規(guī)通過必要的程序使之上升到法律層面。第二，加強(qiáng)稅收優(yōu)惠的國際協(xié)調(diào)。迄今為止中國已與30多個(gè)國家簽訂了雙邊稅收協(xié)定，這在與中國有邦交的100多個(gè)國家中所占比例還很低，還不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)國際化的要求，因此，稅收優(yōu)惠政策國際化協(xié)調(diào)步伐應(yīng)當(dāng)加快。第三，建立稅收優(yōu)惠的可行性論證和績效分析評估制度。對擬發(fā)布的稅收優(yōu)惠要進(jìn)行可行性分析論證，對已有的稅收優(yōu)惠實(shí)施績效要進(jìn)行分析評估。第四，建立稅收優(yōu)惠的預(yù)算制度。應(yīng)借鑒經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，建立稅式支出制度，更好地核算和控制稅收優(yōu)惠導(dǎo)致的稅款損失。

(李摘自《河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)》(雙月刊)2014年第3期《中國區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策發(fā)展展望》)