李仕波 陳開江

農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)

農(nóng)民工市民化困境的破解路徑

李仕波 陳開江

1.構(gòu)建覆蓋農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房保障體系。第一，須對(duì)城市住房制度進(jìn)行進(jìn)一步的改革，積極推動(dòng)覆蓋農(nóng)民工群體的城市保障性住房體系的構(gòu)建，以此改變農(nóng)民工只能通過(guò)婚嫁、投資和技術(shù)移民等在城市落戶定居的方式，推進(jìn)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶定居的進(jìn)程。具體來(lái)說(shuō)，可由政府制定相應(yīng)政策，使公租房、廉租房的申請(qǐng)不再受戶籍的限制，使在城市具有穩(wěn)定工作的農(nóng)民工可享有租住公租房、廉租房的福利。第二，鼓勵(lì)和支持雇傭農(nóng)民工數(shù)量較多的、具有經(jīng)濟(jì)能力的企業(yè)在符合規(guī)定用途的用地范圍內(nèi)，建設(shè)農(nóng)民工公寓及農(nóng)民工集體宿舍，以改善農(nóng)民工的居住條件。第三，引導(dǎo)住宅開發(fā)商建造面向農(nóng)民工的低租金住房，向用工單位或農(nóng)民工個(gè)人出租。第四，制定覆蓋農(nóng)民工群體的住房公積金繳存和使用辦法，將住房公積金制度的覆蓋面擴(kuò)大至農(nóng)民工群體。對(duì)擁有穩(wěn)定工作的農(nóng)民工，規(guī)定由其所在單位和個(gè)人共同繳納住房公積金。第五，推進(jìn)“以土地?fù)Q住房”、“以宅基地?fù)Q住房”的財(cái)產(chǎn)權(quán)利置換工程，以此降低農(nóng)民工進(jìn)城落戶定居的“門檻”，使農(nóng)民工在一定程度上承擔(dān)自身市民化所需的部分成本。

2.剝離公共服務(wù)的戶籍綁定屬性，改革創(chuàng)新公共服務(wù)制度。第一，實(shí)行戶籍制度改革，將公共服務(wù)與戶籍剝離。城市政府要依據(jù)自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和增擴(kuò)公共服務(wù)的承受能力，以在城鎮(zhèn)就業(yè)年限、社保繳納年限和居住年限為基準(zhǔn)，制定相應(yīng)的農(nóng)民工落戶標(biāo)準(zhǔn)，逐步把有穩(wěn)定工作和收入，并長(zhǎng)期舉家在城市務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工及其家人轉(zhuǎn)化為城市市民。具體來(lái)說(shuō)，就是要全面放寬對(duì)中小城市和小城鎮(zhèn)的落戶限制，完善大城市現(xiàn)行戶口落戶政策，逐步賦予農(nóng)民工享有與城鎮(zhèn)市民同等水平公共服務(wù)的權(quán)利。第二，對(duì)未落戶的農(nóng)民工，實(shí)行流動(dòng)人口居住證制度。要以居住證為載體，建立并完善與居住年限等條件相對(duì)應(yīng)的基本公共服務(wù)提供機(jī)制，逐步向持有居住證的農(nóng)民工提供與城市市民同等水平的基本公共服務(wù)。第三，根據(jù)常住人口配置公共服務(wù)資源。要將農(nóng)民工納入城市的基本公共服務(wù)體系，保障農(nóng)民工平等地享有城市政府所提供的基本公共服務(wù)。第四，建立健全農(nóng)民工社會(huì)保障體系。要逐步擴(kuò)大農(nóng)民工的社會(huì)保障覆蓋面，把符合條件的農(nóng)民工納入城市低保覆蓋范圍；在養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用征繳方面，應(yīng)酌情減、免農(nóng)民工的繳納額度，所減、免的繳納額度由財(cái)政承擔(dān)。第五，推行保障農(nóng)民工隨遷子女平等接受義務(wù)教育的政策。要把農(nóng)民工隨遷子女納入城鎮(zhèn)教育財(cái)政保障體系，由政府按照學(xué)校實(shí)際接收學(xué)生數(shù)向?qū)W校劃撥教育經(jīng)費(fèi)，不許以任何形式對(duì)在公辦學(xué)校就讀的農(nóng)民工隨遷子女收取贊助費(fèi)、借讀費(fèi)等額外費(fèi)用；制定農(nóng)民工隨遷子女異地參加高考的辦法，對(duì)長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)就讀的農(nóng)民工隨遷子女，應(yīng)允許其就地參加高考。

3.增強(qiáng)進(jìn)城農(nóng)民工的就業(yè)能力，提升中小城市農(nóng)民工的就業(yè)容量。首先，政府應(yīng)加大對(duì)農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)的資金投入力度，同時(shí)應(yīng)適當(dāng)減、免農(nóng)民工接受職業(yè)技能培訓(xùn)的相關(guān)費(fèi)用，使之能夠負(fù)擔(dān)得起接受職業(yè)技能培訓(xùn)所需的費(fèi)用。其次，應(yīng)敦促企業(yè)開展農(nóng)民工崗位技能培訓(xùn)，足額提取并合理使用農(nóng)民工教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，以此形成農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)投入的長(zhǎng)效機(jī)制。再次，優(yōu)化和調(diào)整城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，在繼續(xù)發(fā)揮大城市輻射帶動(dòng)作用的同時(shí)，讓公共資源配置向中小城市及小城鎮(zhèn)傾斜，加快發(fā)展中小城市，分批次有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)，推動(dòng)大中小城市與小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展，為農(nóng)民工市民化提供均衡的就業(yè)支撐。最后，要大力培育和發(fā)展以就業(yè)為取向的城市產(chǎn)業(yè)，以拓展農(nóng)民工的就業(yè)容量，提升城市的就業(yè)吸納能力。

4.構(gòu)建由政府主導(dǎo)的多元化的農(nóng)民工市民化公共成本分擔(dān)機(jī)制。由于我國(guó)需要由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到城市的人口十分龐大，因此，需要巨額的資金投入。而這筆資金，需要由政府、企業(yè)、個(gè)人等各方予以合理分擔(dān)。對(duì)此，應(yīng)構(gòu)建一個(gè)公共成本分擔(dān)機(jī)制，第一，應(yīng)確定成本負(fù)擔(dān)主體和支出責(zé)任。具體來(lái)說(shuō)，政府需要負(fù)擔(dān)農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)、醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育、保障性住房、養(yǎng)老保險(xiǎn)以及市政公共設(shè)施等方面的農(nóng)民工市民化的公共成本；企業(yè)應(yīng)為農(nóng)民工繳納基本社保費(fèi)用，并承擔(dān)農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)的相應(yīng)成本；農(nóng)民工個(gè)人應(yīng)積極參加社保、職業(yè)技能培訓(xùn)，并按相關(guān)規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)的費(fèi)用。第二，各級(jí)城市政府應(yīng)注重構(gòu)建農(nóng)民工市民化公共成本分擔(dān)的長(zhǎng)效機(jī)制，從體制層面保障農(nóng)民工市民化公共成本分擔(dān)機(jī)制的有效運(yùn)行。第三，中央政府應(yīng)制定與農(nóng)民工市民化相配套的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，切實(shí)做到哪個(gè)城市吸納的農(nóng)民工的數(shù)量多，哪個(gè)城市就會(huì)得到較多的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。第四，借助市場(chǎng)力量解決農(nóng)民工市民化公共成本投入不足的問題。具體說(shuō)來(lái)，就是要制定相應(yīng)政策，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。

(李摘自《城市問題》2014年第5期《農(nóng)民工市民化面臨的制約因素及破解路徑》)