閔弟杉 胡元艷

（貴州省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局 測(cè)繪院，貴州 貴陽(yáng)550018）

0 引言

務(wù)川是貴州省、遵義市北聯(lián)重慶特別是北入武陵山廣大地區(qū)的門戶和咽喉，是重慶及武陵山地區(qū)南聯(lián)貴州協(xié)作區(qū)的橋梁和紐帶。務(wù)川將在國(guó)家及我省調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、大力發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)和在務(wù)正道區(qū)域布局實(shí)施煤電鋁一體化循環(huán)經(jīng)濟(jì)工業(yè)基地的背景下，按照省委省政府工業(yè)強(qiáng)省、城市化帶動(dòng)的戰(zhàn)略方針，著力推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展。兩化發(fā)展需要大量財(cái)力支撐的同時(shí)，更需要大量的建設(shè)用地加以保障。一方面，近三年來務(wù)川經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，本論規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)已所剩無幾，建設(shè)用地供求矛盾日益突出，耕地保護(hù)任務(wù)非常艱巨；另一方面，務(wù)川縣農(nóng)村建設(shè)用地總量10倍于城鎮(zhèn)建設(shè)用地，且布局較為分散，利用效率低。因此，通過農(nóng)村建設(shè)用地整治，將廢棄、分散、利用低效的農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行有序的縮減，不但可以為務(wù)川工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展提供大量的建設(shè)用地保障，緩解耕地占補(bǔ)平衡的壓力。同時(shí)可以對(duì)相似地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤工作有一定的指導(dǎo)作用。

1 務(wù)川縣農(nóng)村建設(shè)用地利用中存在的問題

1.1 農(nóng)村居民點(diǎn)多、散、亂現(xiàn)象比較嚴(yán)重

受自然條件及傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的限制和影響，務(wù)川縣農(nóng)村居民點(diǎn)的分布大多是沿各級(jí)、各類公路布設(shè)，部分農(nóng)戶則為了耕作方便散居在山地、耕地之中。自然村猶如“滿天繁星”到處散落，這一現(xiàn)象在務(wù)川西北部表現(xiàn)尤為突出。

1.2 農(nóng)村居民點(diǎn)用地比較粗放

據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，2010年年末,貴州省農(nóng)村居民點(diǎn)共計(jì)328030.24hm2，同年，居住在鄉(xiāng)村的人口22997688人（第六次人口普查），人均村莊用地面積為142.64 m2。大大超過了建設(shè)部頒布的村莊人均用地100—120m2的標(biāo)準(zhǔn)。務(wù)川縣人均村莊用地面積為287.29m2,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過貴州省人均村莊用地面積，農(nóng)村居民點(diǎn)用地利用率不高。另外,由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃布局，致使村民建房選址較為隨意,亂搭亂建和超占現(xiàn)象多,亦造成土地嚴(yán)重浪費(fèi)。

1.3 存在“空心村”現(xiàn)象，并有繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)

隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民越來越多，并在城市長(zhǎng)期居住下來，而村內(nèi)的房屋任其空置。同時(shí)村民重新修建住房后，原有舊房也沒有拆除，形成一戶多宅，造成部分農(nóng)村閑置的宅基地。根據(jù)我省“十二五”發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)和主要任務(wù)以及務(wù)川縣十二五發(fā)展規(guī)劃，至“十二五”末城鎮(zhèn)化率年均遞增2個(gè)百分點(diǎn)以上，到達(dá)40%以上，城鎮(zhèn)城人口達(dá)到15萬(wàn)人，39萬(wàn)人中有10萬(wàn)人要住到城市中去，以目前貴州省人均用地142.64m2計(jì)算，將有11426.4hm2的農(nóng)村宅基地可能閑置。

1.4 農(nóng)村工礦廢棄地較多

務(wù)川縣礦產(chǎn)資源豐富，尤其是汞礦產(chǎn)出地質(zhì)條件優(yōu)越，開發(fā)利用的外部環(huán)境良好。采礦用地172.77hm2，占土地總面積的0.06%。采礦用地現(xiàn)狀布局較為分散，私人采礦點(diǎn)較多，占地面積大。由于有些礦場(chǎng)片面追求經(jīng)濟(jì)利益和缺乏管理導(dǎo)致開采無序，土地?fù)p毀較為嚴(yán)重，影響當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境建設(shè)。目前很多私人采礦點(diǎn)已經(jīng)關(guān)閉，原來的農(nóng)村工礦用地將造成閑置廢棄，因此農(nóng)村廢棄工礦用地必需整治。

2 務(wù)川縣農(nóng)村建設(shè)用地整治中存在的問題

2013年隨著全省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作的開展，務(wù)川縣逐步開始實(shí)施一些包含農(nóng)村居民點(diǎn)、工礦廢棄地等各類農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾的土地整治項(xiàng)目，全縣共實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目500畝。但由于這項(xiàng)工作開展時(shí)間較短，各地經(jīng)驗(yàn)不足，本著先易后難的原則，項(xiàng)目主要對(duì)象多數(shù)都是選擇實(shí)施相對(duì)比較容易的農(nóng)村工礦廢棄地，需進(jìn)行安置的農(nóng)村居民點(diǎn)用地僅38畝，這一方面反映出務(wù)川縣農(nóng)村建設(shè)用地整治尚有較大潛力可挖；另一方面，通過近三年來的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目的開展也反映出務(wù)川縣在農(nóng)村建設(shè)用地整治工作中一些亟待解決的問題。

2.1 與之相關(guān)的法律法規(guī)缺乏

整治工作涉及土地管理部門、當(dāng)?shù)卣驼螀^(qū)村民個(gè)體三者間的權(quán)力和利益。然而，目前法律法規(guī)僅僅是針對(duì)整治工作進(jìn)行宏觀上的規(guī)定，對(duì)整治過程不能進(jìn)行全程的法律約束和控制，不能達(dá)到農(nóng)村建設(shè)用地整治過程有法可依，有規(guī)可循。導(dǎo)致在整治工作中部分權(quán)力得不到保障，特別是作為弱勢(shì)群體的農(nóng)民的合法權(quán)益得不到保證，進(jìn)而產(chǎn)生對(duì)農(nóng)村土地整治工作的抵觸情緒，導(dǎo)致整治工作不能順利實(shí)施。農(nóng)民個(gè)體利益、農(nóng)村集體利益及地方政府利益無法得到合理的協(xié)調(diào)，進(jìn)而影響土地整治工作的整體推進(jìn)和協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.2 對(duì)整治工作的內(nèi)涵認(rèn)識(shí)不深，專項(xiàng)規(guī)劃滯后

土地整治工作開展的時(shí)間長(zhǎng)，但就農(nóng)村土地整治工作而言開展相對(duì)較少。普遍存在重視農(nóng)用地整治，而輕視建設(shè)用地整治的情況。對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地整治工作的內(nèi)涵認(rèn)識(shí)不夠深入，實(shí)施經(jīng)驗(yàn)不足，沒有充分掌握農(nóng)村建設(shè)用地的基本情況，特別是農(nóng)村居民點(diǎn)分布分散、多、小的特點(diǎn)，導(dǎo)致編制的專項(xiàng)規(guī)劃不能充分指導(dǎo)整治工作的實(shí)施。

目前編制的土地專項(xiàng)規(guī)劃與農(nóng)村建設(shè)用地整治相關(guān)的規(guī)劃有《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃》、《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)施規(guī)劃》和《土地整治專項(xiàng)規(guī)劃》等。三個(gè)規(guī)劃編制的背景、側(cè)重點(diǎn)、規(guī)劃期限均不一致。同時(shí)三個(gè)規(guī)劃與新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃相缺乏銜接，導(dǎo)致整治工作實(shí)施沒有形成整體規(guī)劃和布局，實(shí)施效果不明顯，效益不高。

2.3 農(nóng)村建設(shè)用地整治資金需求龐大、來源渠道單一

農(nóng)村建設(shè)用地整治工程包括農(nóng)民集體及個(gè)人的重新布局安置和整治區(qū)域工程建設(shè)，工程量較大，因此資金是否充足到位，是整治工作的關(guān)鍵問題。然而從目前整治資金的來源看，主要是政府財(cái)政資金單方投入，缺乏多渠道的資金來源。

2.4 農(nóng)村建設(shè)用地整治沒有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和完整的體系

農(nóng)村建設(shè)用地整治是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，所包含的搬遷安置補(bǔ)償、工程建設(shè)施工、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作涉及一系列政策性、技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)，由于工作處于起步階段各級(jí)各類標(biāo)準(zhǔn)尚未建立，或者已建立但缺乏對(duì)一定區(qū)域的統(tǒng)一化和規(guī)范化，從而出現(xiàn)了相鄰縣（市）、相鄰鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、相鄰項(xiàng)目區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不一致，甚至存在較大差異的現(xiàn)象，從而對(duì)今后同類項(xiàng)目的推進(jìn)帶來一定難度。

2.5 農(nóng)村建設(shè)用地整治工作粗放、缺乏規(guī)范化

與以往的農(nóng)用整理相比農(nóng)村建設(shè)用地整治具有其獨(dú)特的性質(zhì),農(nóng)村建設(shè)用地整治是一項(xiàng)民心工程，要求相關(guān)工作人員深入實(shí)際，踏實(shí)工作，細(xì)心到位，實(shí)現(xiàn)多贏。采取行政強(qiáng)制措施實(shí)施會(huì)產(chǎn)生很大的阻礙，由于部分項(xiàng)目工作比較粗放、不規(guī)范，群眾工作做得不到位，甚至出現(xiàn)層層克扣，安置補(bǔ)償不及時(shí)、不到位的現(xiàn)象，影響了群眾的積極性。因此，必須通過制度創(chuàng)新形成利益激勵(lì)機(jī)制，分別針對(duì)地方政府、村集體組織和農(nóng)民個(gè)體三者的利益采取不同的激勵(lì)驅(qū)動(dòng)機(jī)制，促使在機(jī)制的驅(qū)動(dòng)下充分調(diào)動(dòng)地方政府主動(dòng)投入、農(nóng)民群眾積極參與。

3 務(wù)川縣農(nóng)村建設(shè)用地整治對(duì)策

農(nóng)村建設(shè)用地整治作為土地整治的重要部分，具有重要的地位和明確的意義。由于在近幾年的實(shí)施中遇到了巨大的阻力，為緩解建設(shè)用地的巨大需求壓力，快速推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整治工作可以從以下幾個(gè)方面入手：

3.1 完善地方法規(guī)，加強(qiáng)整治工作的法制建設(shè)

不斷完善地方法規(guī)，在法規(guī)中明確農(nóng)村建設(shè)用地整治過程中的各個(gè)環(huán)節(jié)所涉及的當(dāng)?shù)卣?、相關(guān)部門和村民個(gè)體之間的權(quán)力、義務(wù)和利益。完善土地整治利益激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，為整治工作提供有效的法律保障。

3.2 完善專項(xiàng)規(guī)劃編制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)整治工作

統(tǒng)一規(guī)劃的目的在于統(tǒng)籌各部門協(xié)調(diào)開展整治工作，合理利用農(nóng)村建設(shè)用地、統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設(shè)。農(nóng)村建設(shè)用地整治專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)與生態(tài)移民規(guī)劃、退耕還林規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃等充分銜接，做到統(tǒng)籌規(guī)劃，分項(xiàng)實(shí)施，同步推進(jìn)。

（1）加強(qiáng)土地整治宣傳力度

充分利用各種渠道，對(duì)整治專項(xiàng)規(guī)劃、年度實(shí)施方案、整治收益等進(jìn)行廣泛宣傳，提高公眾對(duì)整治工作的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)民眾對(duì)整治工作的支持力度，動(dòng)員各種社會(huì)力量參與土地整治。

（2）加大土地整治規(guī)劃的公眾參與、社會(huì)監(jiān)督

強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施的部門協(xié)調(diào)與溝通配合，加強(qiáng)規(guī)劃民主決策和公眾參與，建立完善的規(guī)劃信息公開制度。廣泛征詢社會(huì)公眾和土地權(quán)利人意見，將公眾參與制度貫穿規(guī)劃實(shí)施全過程，將規(guī)劃方案成果、規(guī)劃實(shí)施信息予以公示，接受社會(huì)監(jiān)督。

3.3 拓寬資金的渠道、加強(qiáng)籌措的力度、規(guī)范資金使用

地方各級(jí)人民政府必須高度重視整治資金籌措，應(yīng)將農(nóng)村建設(shè)用地整治后置換出來的建設(shè)用地指標(biāo)帶來的收益為整治資金的重要來源。同時(shí)制定農(nóng)村建設(shè)用地整治資金管理辦法，明確整治收益的分配對(duì)象，按照“誰(shuí)出資金整治，誰(shuí)分配收益”的原則,確保投資方的利益。逐步引導(dǎo)社會(huì)資金參與農(nóng)村建設(shè)用地整治工作，拓寬整治資金來源渠道。

出臺(tái)各種優(yōu)惠政策措施，鼓勵(lì)鼓勵(lì)村民個(gè)人投資，市場(chǎng)成熟的地區(qū)可以通過招商引資，社會(huì)企業(yè)的投資。同時(shí)，建立農(nóng)村建設(shè)用地整治資金賬戶，實(shí)行專戶專管、?？顚Ｓ?，保障資金使用合法合規(guī)。

3.4 加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)整治規(guī)劃實(shí)施管理和規(guī)范技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

依據(jù)地方法規(guī)制定詳細(xì)的規(guī)劃實(shí)施管理辦法，為規(guī)劃高效、順利的實(shí)施提供有力的保障。管理辦法中明確規(guī)定土地整治規(guī)劃實(shí)施的主、客體的責(zé)任和義務(wù)。嚴(yán)格執(zhí)行土地整治規(guī)劃相關(guān)技術(shù)規(guī)范，涉及務(wù)川土地整治的項(xiàng)目的申請(qǐng)、立項(xiàng)、批復(fù)、設(shè)計(jì)及工程驗(yàn)收等必須符合國(guó)家、省、市等相關(guān)政策和行業(yè)技術(shù)規(guī)范，對(duì)不符合相關(guān)政策和技術(shù)規(guī)范的項(xiàng)目一律不予立項(xiàng)、批復(fù)和進(jìn)行工程竣工驗(yàn)收。

3.5 實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)督制度，并實(shí)行工作的激勵(lì)機(jī)制

在嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)的前提下，地方各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)地方實(shí)際情況制定規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督管理辦法和考核機(jī)制，對(duì)規(guī)劃實(shí)施的每個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督，確保各項(xiàng)工作順利落實(shí)。

在實(shí)施的過程中分別針對(duì)地方政府、村集體組織和農(nóng)民個(gè)體三者的利益采取不同的激勵(lì)機(jī)制，促使在機(jī)制的驅(qū)動(dòng)下充分調(diào)動(dòng)地方政府主動(dòng)投入、農(nóng)民群眾積極參與。

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