閔 登，周 維

(成都理工大學(xué)旅游與城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)院，四川成都610059)

1 我國(guó)耕地面積現(xiàn)狀

第二次全國(guó)土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)耕地面積為13 538.5萬(wàn) hm2，約合20.307 7 億畝。全國(guó)人均耕地 0.101 hm2(1.52畝)，不到世界人均水平的一半。數(shù)據(jù)顯示，從耕地總量和區(qū)位看，全國(guó)有996.3萬(wàn)hm2(14 945萬(wàn)畝)耕地位于東北、西北地區(qū)的林區(qū)、草原以及河流湖泊最高洪水位控制線范圍內(nèi)和25°以上陡坡，其中，相當(dāng)部分需要根據(jù)國(guó)家退耕還林、還草、還濕和耕地休養(yǎng)生息的總體安排作逐步調(diào)整;有相當(dāng)數(shù)量耕地受到中、重度污染，大多不宜耕種;還有一定數(shù)量的耕地因開(kāi)礦塌陷造成地表土層破壞、地下水超采，已影響正常耕種。全國(guó)耕地調(diào)查數(shù)據(jù)有所增加，主要是由于調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)方法的改進(jìn)和農(nóng)村稅費(fèi)政策調(diào)整等因素影響，但適宜穩(wěn)定利用的耕地也就是1.2億多hm2(18億多畝)，我國(guó)的糧棉油及其他農(nóng)產(chǎn)品就是這些實(shí)有耕地生產(chǎn)的。

2 耕地的重要作用

“土地是財(cái)富之母”，對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)人口大國(guó)和農(nóng)業(yè)大國(guó)，耕地還在社會(huì)、生態(tài)和精神等領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用。

2.1 耕地具有基礎(chǔ)性的經(jīng)濟(jì)價(jià)值

據(jù)測(cè)算，耕地提供人類88%的食物以及其他生活必需品，95%以上的肉、蛋、奶是由耕地提供的產(chǎn)品轉(zhuǎn)化而來(lái)的，以農(nóng)產(chǎn)品為原料的加工業(yè)產(chǎn)值占到輕工業(yè)產(chǎn)值的50%～60%。耕地直接或間接為農(nóng)民提供了40%～60%的經(jīng)濟(jì)收入和60%～80%的生活必需品。由此可見(jiàn)，耕地在我國(guó)農(nóng)業(yè)乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中有著不可替代的基礎(chǔ)性作用。

2.2 耕地具有重要的社會(huì)價(jià)值

“民以食為天，地為糧之本”，耕地是糧食生產(chǎn)的載體，是糧食安全的根本保障?！盀檎?，首在足食”，這是歷代治國(guó)安邦的經(jīng)驗(yàn)。在農(nóng)業(yè)科技還沒(méi)有重大突破的情況下，必須要有穩(wěn)定的一定數(shù)量和質(zhì)量的耕地作保障，以穩(wěn)定和提高糧食生產(chǎn)能力，保證國(guó)家糧食安全。我國(guó)有13億人口，其中65%生活在農(nóng)村，耕地還擔(dān)負(fù)著農(nóng)民的就業(yè)、養(yǎng)老和發(fā)展問(wèn)題，承擔(dān)著農(nóng)民的基本生存保障功能，因此，耕地是農(nóng)民穩(wěn)定、農(nóng)村發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，而農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定則是國(guó)家物價(jià)持續(xù)穩(wěn)定的重要前提，進(jìn)而促進(jìn)了全社會(huì)的穩(wěn)定。

2.3 土地具有精神價(jià)值

耕耘、收獲，既是農(nóng)民的物質(zhì)需要，也是農(nóng)民的精神寄托。馬克思認(rèn)為，未來(lái)社會(huì)勞動(dòng)會(huì)成為第一需要，而不是謀生的手段。土地不僅是農(nóng)民的“泥飯碗”，而且在耕地上耕耘、勞作，寄托著千百萬(wàn)農(nóng)民的幸福追求和勞動(dòng)創(chuàng)造?！叭f(wàn)物土中生”，人類在耕作中不斷進(jìn)行著實(shí)踐和創(chuàng)新，延續(xù)和創(chuàng)造著人類的文明。從某種意義上說(shuō)，耕地是人類物質(zhì)文明和精神文明的來(lái)源，是人類的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。

3 造成近年來(lái)耕地?cái)?shù)量減少的途徑分析

3.1 造成耕地?cái)?shù)量減少的四種途徑

造成近年來(lái)我國(guó)耕地?cái)?shù)量減少的主要途徑有四種:一是建設(shè)占用耕地;二是生態(tài)退耕占用耕地;三是災(zāi)毀耕地;四是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整耕地。災(zāi)毀耕地屬于自然因素，基本上不受人類的控制;生態(tài)退耕減少的耕地主要是坡耕地和旱地等劣等地，這部分耕地關(guān)系到生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，耕作的成本非常高，從社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展角度來(lái)看，這部分耕地退耕勢(shì)在必行，有利于防治水土流失和改善生態(tài)環(huán)境。農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)內(nèi)部的調(diào)整方向是雙向的，也就是說(shuō)既可以由耕地向其他農(nóng)地流轉(zhuǎn)，也可以由其他農(nóng)地向耕地流轉(zhuǎn)。以上三個(gè)方面的耕地減少，對(duì)耕地保護(hù)和糧食安全不具有根本性的破壞力。

3.2 建設(shè)占用耕地分析

建設(shè)占用耕地，特別是城鎮(zhèn)建設(shè)用地是造成我國(guó)近年耕地?cái)?shù)量減少的主要原因。這些占用耕地中其中有相當(dāng)一部分屬于未批先用、非法占用。據(jù)10個(gè)省、市的統(tǒng)計(jì)，在458.1萬(wàn)畝園區(qū)實(shí)際用地中，未經(jīng)依法批準(zhǔn)的用地達(dá)到314.6萬(wàn)畝，占68.7%。大量被圈占的耕地并沒(méi)有真正開(kāi)發(fā)，有多達(dá)43%的耕地被長(zhǎng)期閑置、撂荒。數(shù)量眾多、面積驚人的開(kāi)發(fā)區(qū)，占用的耕地量不容小視。重慶市撤銷了50多個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)，海南省撤銷了67個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)。而全國(guó)人均耕地最少的浙江省有742個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)，規(guī)劃面積4000多km2，相當(dāng)于全省現(xiàn)有城市和建制鎮(zhèn)面積的3.6倍。另一個(gè)大規(guī)模占地的就是大學(xué)城。近年來(lái)，各地?zé)嶂杂陂_(kāi)發(fā)大學(xué)城，用地一個(gè)比一個(gè)多。陜西的西部大學(xué)城占地400 hm2;山東菏澤大學(xué)文化城占地466.67 hm2;南京宣布投入50億元巨資，打造全國(guó)最大的仙林大學(xué)城，其規(guī)劃面積達(dá)70 km2，相當(dāng)于目前26個(gè)北京大學(xué)的面積。據(jù)調(diào)查，已經(jīng)批準(zhǔn)和正在申請(qǐng)的大學(xué)城用地，絕大部分為耕地，征地?cái)?shù)量巨大。遼寧的大學(xué)城用地543.4 hm2，大多來(lái)源于征地;浙江的5個(gè)大學(xué)城規(guī)劃用地面積2 240 hm2，其中70%以上為耕地。隨意占用土地導(dǎo)致土地面積持續(xù)不斷減少的勢(shì)頭當(dāng)前仍然沒(méi)有得到完全遏止。

4 我國(guó)耕地資源保護(hù)中存在的一些問(wèn)題

4.1 部分地方政府領(lǐng)導(dǎo)依法行政的意識(shí)不強(qiáng)

有的地方政府為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，只關(guān)注于地方財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值的增長(zhǎng)，對(duì)耕地保護(hù)只停留在簽訂責(zé)任狀、應(yīng)付上級(jí)檢查等表面上，缺乏耕地保護(hù)的積極性，這是耕地銳減勢(shì)頭得不到遏制的直接原因。

4.2 農(nóng)民缺乏耕地保護(hù)動(dòng)力

耕地的主要利用方式是種植糧食作物，由于種糧效益低下，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，農(nóng)民缺乏耕地保護(hù)的動(dòng)力。

1)種植業(yè)經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)低于征地收益，土地被征用獲得的補(bǔ)償相當(dāng)于農(nóng)民30～40年種地的收入，因此很多農(nóng)民對(duì)于征地表現(xiàn)出了很高的積極性，對(duì)保護(hù)耕地沒(méi)有概念。

2)種植經(jīng)濟(jì)作物收益高于種糧收益，農(nóng)民主動(dòng)將耕地轉(zhuǎn)變?yōu)閳@地或林地，這是耕地減少的另一個(gè)重要原因。

4.3 部分法律法規(guī)不利于耕地保護(hù)

1)建設(shè)占用耕地成本低，耕地?cái)?shù)量保護(hù)壓力大。

2)基本農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定模糊，耕地質(zhì)量保護(hù)無(wú)保證。

3)土地執(zhí)法權(quán)不配套，制止破壞耕地行為無(wú)力度。

4)土地違規(guī)違法查處不力。

5 對(duì)保護(hù)耕地的措施的一些思考

5.1 樹(shù)立耕地保護(hù)戰(zhàn)略觀

耕地保護(hù)事關(guān)國(guó)家糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定，盡管現(xiàn)在的各類戰(zhàn)略研究很多，但真正將耕地納入國(guó)家發(fā)展全局考慮的綜合研究還不多。因?yàn)楦乇Ｗo(hù)工作沒(méi)有納入社會(huì)整體規(guī)劃，致使耕地保護(hù)指導(dǎo)思想經(jīng)常搖擺不定;耕地資源消費(fèi)戰(zhàn)略不明朗，對(duì)社會(huì)各類用地方式和規(guī)模缺乏應(yīng)有的調(diào)控和評(píng)價(jià)，致使耕地保護(hù)工作對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的反應(yīng)滯后，缺乏整體性應(yīng)對(duì)策略。

5.2 強(qiáng)化耕地資源資產(chǎn)觀

耕地資源是一種重要的資產(chǎn)。隨著大規(guī)模的耕地資源利用，耕地資源稀缺性日益凸現(xiàn)。耕地既是資源，又是重要的資產(chǎn)，資源很珍貴，資產(chǎn)要珍惜。實(shí)行耕地資源資產(chǎn)化管理不僅是一種管理觀念和管理方式的變化，而且涉及整個(gè)資源管理體制的變化和制度變遷;資產(chǎn)化管理造成強(qiáng)烈的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，促使人們節(jié)約耕地，合理利用耕地，努力提高耕地資源的使用效率，有效地改變了人們利用耕地的行為規(guī)則;資產(chǎn)化管理要求培育發(fā)達(dá)的資源市場(chǎng)體系，通過(guò)公平、公正、公開(kāi)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)耕地資源的優(yōu)化配置，要求運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)耕地資源的開(kāi)發(fā)和利用，因而能有效地克服單純以行政方式管理資源的弊病，大大加強(qiáng)了對(duì)耕地資源的管理，提高了整個(gè)社會(huì)的福利水平。

5.3 堅(jiān)持耕地有效需求觀

當(dāng)前，耕地保護(hù)工作的主角是政府，耕地保護(hù)很大程度上是政府的一廂情愿，農(nóng)民缺乏耕地保護(hù)的基本動(dòng)力。究其原因，除了耕地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理，沒(méi)有賦予農(nóng)民基本的財(cái)產(chǎn)權(quán)保障外，更多的是農(nóng)業(yè)利益太低，農(nóng)民缺乏對(duì)耕地的基本有效需求，導(dǎo)致耕地資源被棄荒和其他不合理利用。要在保障糧食綜合生產(chǎn)能力的前提下，允許一定程度的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，允許農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，以增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較利益，使耕地成為農(nóng)民的真正資產(chǎn)，能獲取一定的收益，從而形成自發(fā)的保護(hù)耕地的內(nèi)在動(dòng)力。

5.4 引入耕地征用市場(chǎng)觀

對(duì)耕地保護(hù)影響最大的問(wèn)題是農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用。由于征地制度改革滯后，對(duì)農(nóng)民集體土地征用補(bǔ)償采取的還是原來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的以土地衍生物價(jià)值(土地產(chǎn)出)補(bǔ)償?shù)姆绞?，?biāo)準(zhǔn)很低，造成農(nóng)民長(zhǎng)期生活缺乏基本保障。征用后的土地出讓采用的則完全是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方式，造成了征用補(bǔ)償和土地出讓收益之間的巨大利差。在利益驅(qū)動(dòng)下，很多地方政府置耕地保護(hù)責(zé)任于不顧，大量亂征濫用耕地，以至造成嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。因此，必須盡快制定農(nóng)民分享出讓收益的辦法，如在土地出讓收益中切出一定的比例，用于失地失業(yè)農(nóng)民的社會(huì)保障支出。

5.5 革新耕地資源責(zé)任觀

實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度的出發(fā)點(diǎn)不是阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，而是為了更好地為可持續(xù)發(fā)展服務(wù)，因此不能站在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的對(duì)立面去談實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。最嚴(yán)格的土地管理制度不是管死土地資源，而是要管好、用活土地資源，建立規(guī)范的土地市場(chǎng)，盤(pán)活土地資產(chǎn)，節(jié)約利用，高效利用土地資源;實(shí)行最嚴(yán)格的土地制度不是國(guó)土資源部一家的事，是關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)各行業(yè)、社會(huì)各個(gè)階層、國(guó)家政府各個(gè)部門(mén)的大事，必須全民總動(dòng)員;最嚴(yán)格的土地制度的實(shí)施范疇不應(yīng)局限于國(guó)土資源部職責(zé)范圍內(nèi)的土地資源，要將草原、濕地、林地等資源通盤(pán)考慮。要建立耕地保護(hù)地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，既要將數(shù)量保護(hù)納入到對(duì)行政首長(zhǎng)的責(zé)任考核中，又要拓寬考核范圍，將耕地質(zhì)量和耕地環(huán)境等可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)納入到首長(zhǎng)責(zé)任考核中去。

［1］宋戈.中國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中土地利用問(wèn)題研究［D］.哈爾濱:東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，2004.

［2］楊銘.我國(guó)耕地資源現(xiàn)狀令人擔(dān)憂［J］.河南國(guó)土資源，2003(S1).

［3］紀(jì)純.近年來(lái)我國(guó)耕地?cái)?shù)量變化及其途徑和原因分析［J］.現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，2005(10).