遼東學(xué)院 苑 梅

一、引言

城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化之間相互影響、相互作用。一方面，城鎮(zhèn)化是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化的空間載體和依托；另一方面，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化是城鎮(zhèn)化的直接原因和動(dòng)力。黨的十八大報(bào)告指出，要建立創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要相適應(yīng)的經(jīng)營(yíng)方式，培育新型經(jīng)營(yíng)主體與發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)是構(gòu)建集約化、規(guī)?；⒔M織化、社會(huì)化的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的客觀要求?？梢?，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的主要建設(shè)內(nèi)容。但是，在城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金、土地與勞動(dòng)力等三大生產(chǎn)要素，正在逐漸發(fā)生變化并影響著新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的建立。

國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化資金支持問題研究，主要集中于加大金融服務(wù)，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)與農(nóng)村工業(yè)化生產(chǎn)，但農(nóng)村城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略在政府主導(dǎo)、市場(chǎng)為輔的金融服務(wù)體系中與融資模式難以適應(yīng)，應(yīng)該嘗試金融支持農(nóng)村工業(yè)化與城鎮(zhèn)化以促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)(范立夫，2010； H.錢納里、M.塞爾昆，1998；劉莉亞，2007；陳正達(dá)，2007)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化土地問題研究，主要集中在空間問題是制約農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的突出矛盾，要解決資源短缺與空間需求(土地需求)的較大矛盾，必須提升空間使用效率(張占倉(cāng)、蔡建霞、陳環(huán)宇、陳峽忠，2012；仇保興，2010；楊重光，2009；王發(fā)曾，2010)，保護(hù)土壤與食品安全是解除未來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)威脅的巨大挑戰(zhàn)(Jie Chen，2007；Marina Tsuji，Atushi Ushimaru，Takeshi Osawa，Hiromune Mitsuhashi，2011)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化勞動(dòng)力問題研究，主要集中在兩個(gè)方面：一是農(nóng)村勞動(dòng)力居住空間模式研究，如汲取農(nóng)村傳統(tǒng)居住空間模式的精華，堅(jiān)持以人為本、生態(tài)節(jié)能、科技創(chuàng)新三項(xiàng)基本設(shè)計(jì)原則(袁醫(yī)娜，2009；駱中釗等，2008；劉敦楨，2004；段進(jìn)等，2002)；二是農(nóng)村勞動(dòng)力經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的素質(zhì)與體能研究，如青壯年勞動(dòng)力普遍減少、農(nóng)業(yè)從業(yè)人員素質(zhì)亟待提高等(陳柳欽，2004)。此外，關(guān)于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)方式的研究，也有從為實(shí)現(xiàn)中國(guó)城鎮(zhèn)化而對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)莊逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代農(nóng)莊的研究，宗旨是把我國(guó)的城市化進(jìn)程與平衡城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、解決“三農(nóng)”問題這兩大主題結(jié)合起來，增加農(nóng)村人口人均資源占有量，尋找一條同時(shí)解決這兩大難題的途徑(張?jiān)郑?009；溫鐵軍、溫厲，2007；秦慶武，2007；劉奇，2007；張妮，2007)。關(guān)于快速城市化下農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式之一的農(nóng)業(yè)景觀研究，主要體現(xiàn)在可持續(xù)發(fā)展(Shiliang Su，Zhenlan Jiang，Qi Zhang，Yuan Zhang，2011)、景觀格局與城市化之間的關(guān)系(Shiliang Su，Rui Xiao，Yuan Zhang，2012；Su et al.,2011；Fotheringham, Brunsdon & Charlton,2002)方面。更為重要的是，也有部分學(xué)者對(duì)城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)所需農(nóng)業(yè)部門的規(guī)模進(jìn)行研究(Markus Brückner，2012；Davis and Henderson,2003；Fay and Opal,2000；Echevarria,1997； Laitner, 2000)。

上述關(guān)于城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村經(jīng)營(yíng)方式研究涉及的資金、土地、勞動(dòng)力研究，主要還是集中于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式，鮮有探討新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系與城鎮(zhèn)化關(guān)系研究。實(shí)際上，不將或鮮將新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系與城鎮(zhèn)化進(jìn)程相結(jié)合進(jìn)行研究，是較難實(shí)現(xiàn)我國(guó)城鎮(zhèn)化成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)再增長(zhǎng)動(dòng)力的。正是立足于此認(rèn)識(shí)基點(diǎn)，本文著重從財(cái)政政策角度探究并實(shí)證研究城鎮(zhèn)化視角下遼寧新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的建立。

二、遼寧新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系面臨的財(cái)政問題分析

(一)遼寧財(cái)政支農(nóng)規(guī)模。

在目前工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的情況下，城鎮(zhèn)化導(dǎo)致工業(yè)化快速發(fā)展，財(cái)政資金更多地傾向于工業(yè)生產(chǎn)和建設(shè)，而面向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)化的資金較為短缺，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的建立尤其需要財(cái)政資金介入。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007～2012年，遼寧省地方財(cái)政農(nóng)林水事務(wù)支出由121.8億元增至405.02億元，年均增長(zhǎng)率28.16%，低于全國(guó)平均30.51%增長(zhǎng)率2.35個(gè)百分點(diǎn)。2012年遼寧省地方財(cái)政農(nóng)林水事務(wù)支出占一般預(yù)算支出8.88%，低于全國(guó)9.51%比重接近1個(gè)百分點(diǎn)。與其他省份相比，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP比重一直較低，從1999年至2012年基本維持在7%左右，全國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP比重基本在12.3%左右，遼寧省明顯低了3個(gè)百分點(diǎn)左右。這與地方財(cái)政農(nóng)林水事務(wù)支出不無關(guān)系。與此同時(shí)，2012年遼寧省政府對(duì)農(nóng)業(yè)提供的財(cái)政支持相當(dāng)于農(nóng)業(yè)本身GDP的17%左右，與發(fā)達(dá)國(guó)家的25%以上，甚至45%～95%左右相比，遼寧省的財(cái)政支持仍需更大改進(jìn)。

(二)遼寧財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)。

2012年，遼寧省財(cái)政籌措9.6億元用于支持“一縣一業(yè)”和畜牧水產(chǎn)、林地經(jīng)濟(jì)等，撥付5.9億元用于支持農(nóng)田水利建設(shè)和水資源保護(hù)，籌措2.7億元對(duì)4993萬畝農(nóng)作物和森林投保予以補(bǔ)貼，從而健全農(nóng)業(yè)生產(chǎn)市場(chǎng)化保障機(jī)制，此外，還整合籌措專項(xiàng)資金，促進(jìn)固定資產(chǎn)投資10億元以上農(nóng)產(chǎn)品深加工重大項(xiàng)目建設(shè)，從而促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展。2012年上半年，省財(cái)政撥付6億元，支持遼西北供水工程；撥付13.3億元，支持農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)；籌措22.4億元，支持滴灌節(jié)水農(nóng)業(yè)工程建設(shè)；籌措21.2億元，支持小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣、中小河流治理等水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。上述財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目多數(shù)涉及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建立，而不注重與其相匹配的科技投入、農(nóng)業(yè)服務(wù)體系建立以及培養(yǎng)農(nóng)戶知識(shí)技能的戰(zhàn)略性投入；另一方面，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)消耗掉大量財(cái)政支農(nóng)資金，其不合理的結(jié)構(gòu)或規(guī)模會(huì)造成支農(nóng)資金的浪費(fèi)，導(dǎo)致遼寧地區(qū)新興農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系建立以及農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展后勁缺乏。

(三)遼寧財(cái)政支農(nóng)使用效益。

關(guān)于財(cái)政支農(nóng)績(jī)效考量大多采用經(jīng)濟(jì)績(jī)效和社會(huì)績(jī)效兩個(gè)指標(biāo)。關(guān)于經(jīng)濟(jì)績(jī)效考量，厲偉等*厲偉、姜玲、華堅(jiān)：《基于三階段DEA模型的我國(guó)省際財(cái)政支農(nóng)績(jī)效分析》，載于《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2013年第12期，第69～77頁(yè)。的研究成果表明，遼寧省財(cái)政支農(nóng)(農(nóng)林水事務(wù)支出)的純技術(shù)效率超過0.9，但規(guī)模效率在0.9以下，表明遼寧省財(cái)政支農(nóng)應(yīng)注重規(guī)模效率改進(jìn)，擴(kuò)大財(cái)政支農(nóng)規(guī)模，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支農(nóng)資金的優(yōu)化配置。關(guān)于社會(huì)績(jī)效考量，本文主要以農(nóng)民消費(fèi)績(jī)效作為指標(biāo)考量。*張宏霞：《遼寧地方財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)證分析》，載于《地方財(cái)政研究》2010年第7期，第45～48頁(yè)。2003～2012年，遼寧省農(nóng)村居民家庭平均每人消費(fèi)支出3716.04元，年均增長(zhǎng)率14.02%，城鎮(zhèn)居民家庭人均現(xiàn)金消費(fèi)支出10 562.70元，年均增長(zhǎng)率11.88%，從絕對(duì)量上看，城鎮(zhèn)居民消費(fèi)水平是農(nóng)村的2.84倍，從相對(duì)量上看，城鎮(zhèn)居民消費(fèi)水平與農(nóng)村居民消費(fèi)水平相差無幾。從上述經(jīng)濟(jì)績(jī)效和社會(huì)績(jī)效看，財(cái)政支農(nóng)支出效益仍需改進(jìn)，大型龍頭企業(yè)不多、產(chǎn)業(yè)鏈龍頭企業(yè)帶動(dòng)力不強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)鏈不完整并缺乏溝通龍頭企業(yè)的中介組織。雖然在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織形式上存在公司+農(nóng)戶、市場(chǎng)+農(nóng)戶等,但各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織松散型居多,且這些組織由于缺乏資金、技術(shù)、信息和管理而導(dǎo)致自身發(fā)展程度較低,一些產(chǎn)業(yè)化組織難以發(fā)揮組織農(nóng)戶的作用。

(四)遼寧財(cái)政宏觀調(diào)控能力。

遼寧省“十一五”期間，農(nóng)業(yè)投入占農(nóng)業(yè)本身GDP的比重依次為10.83%、10.74%、11.47%、17.01%、17.72%，雖呈現(xiàn)逐年上升比重，但與發(fā)達(dá)國(guó)家25%相比還是相差甚遠(yuǎn)。這種比重同時(shí)表明，對(duì)于新興農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的建立缺乏一定的財(cái)力支持。同時(shí)，遼寧14個(gè)地級(jí)市中，財(cái)政收入規(guī)模存在差異導(dǎo)致的財(cái)政支農(nóng)支出比重亦存在較大差別，尤其是部分縣鄉(xiāng)財(cái)政困難導(dǎo)致其支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與支持具有弱質(zhì)性質(zhì)的農(nóng)業(yè)發(fā)展能力明顯不足。此外，根據(jù)遼寧省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室財(cái)政撥款數(shù)據(jù)，2012年與2011年遼寧省農(nóng)林水支出568.9萬元和639萬元，降低了10.97%。由此可見，政府支出乘數(shù)與稅收乘數(shù)在財(cái)政支農(nóng)規(guī)模與結(jié)構(gòu)方面存在宏觀調(diào)控能力較弱的問題。

三、支持遼寧新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系建立的財(cái)政政策建議

(一)增加對(duì)新型農(nóng)業(yè)的財(cái)政投入。

一是加大對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的投資，落實(shí)對(duì)主產(chǎn)區(qū)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)的新增補(bǔ)貼，主要是繼續(xù)對(duì)專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體增加補(bǔ)貼，讓主產(chǎn)區(qū)財(cái)力逐步達(dá)到全國(guó)或全省平均水平；二是加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資，主要是對(duì)縣域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)投資調(diào)整、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、以中低產(chǎn)田改造為重點(diǎn)的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)病蟲害防治、農(nóng)業(yè)科技發(fā)展、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等；三是落實(shí)對(duì)種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼，主要是對(duì)農(nóng)業(yè)機(jī)械、農(nóng)用柴油和農(nóng)藥、農(nóng)用塑料薄膜等，在資金分配時(shí)直接與糧食產(chǎn)量、商品產(chǎn)量和優(yōu)質(zhì)糧產(chǎn)量的生產(chǎn)掛鉤；四是完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，主要是對(duì)農(nóng)資綜合補(bǔ)貼的試點(diǎn)，如在經(jīng)過專業(yè)工作人員社會(huì)調(diào)查基礎(chǔ)上，按照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，尤其是對(duì)新型農(nóng)業(yè)組織形式和生產(chǎn)形式。

(二)支持財(cái)政結(jié)構(gòu)調(diào)整。

一是落實(shí)中央財(cái)政對(duì)新型農(nóng)業(yè)建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施投資，遼寧省農(nóng)田水利設(shè)施普遍建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、工程不配套、老化失修嚴(yán)重等，農(nóng)村電網(wǎng)改造進(jìn)展緩慢，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)病蟲害防治、農(nóng)業(yè)科技發(fā)展、專業(yè)合作組織和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等，急需提高中央財(cái)政的支出比重；二是改善財(cái)政投資結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，集中扶持特色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)基地，形成“一縣一業(yè)”特色產(chǎn)業(yè)格局，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，引入規(guī)模以上農(nóng)事企業(yè)，更為重要的是，在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中應(yīng)重點(diǎn)增加農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用支出，用于重點(diǎn)支持可以在世界上保持領(lǐng)先地位的農(nóng)業(yè)科技，用于加快農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化與應(yīng)用，以保證農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的建立；三是加大財(cái)政對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的文化投入，深入實(shí)施農(nóng)村重點(diǎn)文化惠民工程，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站和農(nóng)家書屋，落實(shí)農(nóng)村文化器材投入，同時(shí)，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)保證文化事業(yè)單位的辦公經(jīng)費(fèi)，確保專項(xiàng)資金及時(shí)足額到位，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站、村文化活動(dòng)室及室外健身場(chǎng)所等農(nóng)村文化基礎(chǔ)設(shè)施提供資金保障。

(三)優(yōu)化財(cái)政管理體制。

一是要處理好財(cái)政體制與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系建立的相互協(xié)調(diào)關(guān)系。以往的新農(nóng)村建設(shè)突出體現(xiàn)就是生活富裕與社會(huì)和諧，在突出城鎮(zhèn)化建設(shè)方面以城市化發(fā)展為主體，忽視了農(nóng)村在資源配置上的作用，扭曲了城鎮(zhèn)化利益分配機(jī)制，忽視了正常務(wù)農(nóng)農(nóng)民對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的主體作用和對(duì)財(cái)政收入的助推作用。因此，政府對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的土地政策更加傾向于開發(fā)商，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系建設(shè)的資金來源捉襟見肘。目前，在“十二五”規(guī)劃中提出建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，那么財(cái)政體制有必要為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展騰出資金空間，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的建立增加更多可支配的資金。二是要處理好財(cái)政制度與政治考核制度之間的關(guān)系。分稅制以來的財(cái)政制度與中國(guó)特有的政治考核制度，在賦予了地方政府較強(qiáng)自主性的同時(shí)，地方政府官員由于受制于政治考核，其興趣不在提供公共服務(wù)與公共物品，反而會(huì)偏離對(duì)公共部門的投入，而農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性使得新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系收效較慢，這與更多地方政府官員的“業(yè)績(jī)”考核相背離，因此必須正確處理好財(cái)政制度與政治考核制度之間的關(guān)系，按照公共產(chǎn)品理論，為建設(shè)城鎮(zhèn)化與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系提供更多的財(cái)力支持。

(四)深化財(cái)稅體制改革。

一是培育地方政府主體稅種以擴(kuò)大財(cái)政收入規(guī)模。地方財(cái)政困境阻礙了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的建立，在不影響中央政府調(diào)控能力前提下，選擇稅基較小、無外部性的稅種作為地方政府稅種，或通過重新設(shè)立新稅種以增強(qiáng)地方政府財(cái)力，如房產(chǎn)稅與資源稅的試點(diǎn)。二是繼續(xù)貫徹執(zhí)行國(guó)家稅收優(yōu)惠政策。在營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、車船使用稅、印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等方面，有關(guān)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化國(guó)家重點(diǎn)龍頭企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策方面都有規(guī)定，應(yīng)進(jìn)一步科學(xué)出臺(tái)環(huán)境保護(hù)稅，促進(jìn)能源資源節(jié)約高效利用。三是健全中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制。由于城鎮(zhèn)化過程中新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系建立需要充足的財(cái)力，因此，應(yīng)進(jìn)一步健全省以下尤其是縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，將均衡性轉(zhuǎn)移支付分配與地方財(cái)力下移程度緊密結(jié)合起來。

(五)樹立財(cái)政危機(jī)戰(zhàn)略管理理念。

略)