王星元

（吉林警察學院，吉林 長春 130117）

警察權異化問題研究

王星元

（吉林警察學院，吉林 長春 130117）

警察權異化是警察權運行的一種非正常狀態(tài)，在警察權的權利本體和運行過程中都有所表現(xiàn)。警察權異化最大的危害在于能夠導致警察機關的腐敗。警察權異化現(xiàn)象的出現(xiàn)既有內部原因，也有外部原因。規(guī)制警察權異化應本著法律準繩、權限適當以及區(qū)別對待的原則，按照先加強警察隊伍建設、再分割警察權力、最終建立對警察權行使的監(jiān)督機制這樣一個過程來進行。

警察權；權力異化；成因

一、引言

警察權的運行與公民權的保障是相輔相成的，后者是前者的目的所在，兩者相互促進。在實踐中，警察權的擴張對公民權的保障提出了挑戰(zhàn)，在權力擴張過程中，極易出現(xiàn)警察權異化的問題。警察權的異化會導致國家公權力處于失范的狀態(tài)，從而影響警察權的法治化。警察權的異化問題是當前理論界和實務界比較關注的問題，警察權的異化體現(xiàn)了警察權運行的非正常狀態(tài)，而導致警察權異化的原因是多種多樣的，但是制度原因是警察權異化的根本性原因。筆者以警察權異化的基礎理論和警察權異化的規(guī)制為主題進行探討。

二、警察權異化概述

（一）警察權異化的概念

從語義解釋的角度出發(fā)，異化體現(xiàn)了一種非正常狀態(tài)，即偏離了應當運行的軌跡。權力是政治力量的體現(xiàn)，“應該是全體成員共同擁有，共同行使，”［1］而公權力是國家開展一系列職能活動的前提，公權力異化是指公權力的行使偏離了既設的服務公共利益的目標。警察權是公權力的代表，因而警察權異化強調“警察權的運行脫離了其設定的初衷，向另外的方向甚至相反方向發(fā)展”。［2］警察權的異化并不等同于警察權的擴張，后者并沒有超越權力行使的界限，或者違背警察權運行的目的。警察權的異化恰恰反映了權力運行的非正常狀態(tài)，偏離了警察權運行的預設軌跡。

（二）警察權異化的表現(xiàn)

警察權的本質為行政權，在權力運行過程中，警察權與公民權的博弈過程體現(xiàn)了警察權運行的良莠，而異化恰恰是“莠”的體現(xiàn)。筆者認為，警察權異化表現(xiàn)在如下兩個方面：

1.警察權權力本體的異化

警察權本體的異化強調警察權的預設之初出于立法等原因出現(xiàn)偏離最初創(chuàng)設權力的本意或者背離行政權的本質。行政權權力本體的異化與警察權的定位密不可分，事實上，理論界曾就警察權的定位進行過爭論，立法也沒有就警察權定位問題做出明確的規(guī)定。警察權具有行政權的特性，同時兼具司法權的某種特質，恰恰由于定位的不明確，進一步導致了警察權的異化。換言之，本應扮演行政權單一角色的警察機關也在行使司法權的部分權能。具體來說，警察權中的刑事警察權具有濃厚的司法權特征，刑事警察權是警察權與公民權激烈對抗的表現(xiàn)，在現(xiàn)代法治原則下，警察機關對公民采取拘留、逮捕等強制措施時需要經過法院的批準。在實踐中，恰恰由于警察權的定位不明確，才導致警察權在本體上出現(xiàn)異化，本應由司法權主張的職能被警察權予以主張，限制或者剝奪了公民的基本權利。因此，可以說警察權本體的異化使得警察權在創(chuàng)設之初便被貼上了異化的標簽，因為體制等因素的影響，警察權本體的異化不可能單靠警察機關單方改變而抹去異化。

2.警察權運行過程的異化

警察權與公民權的博弈體現(xiàn)了公共利益與個人利益的取舍，代表了強制與自由的對抗。當然，警察權的運行應當促使警察權與公民權實現(xiàn)正和博弈，換言之，應當同時推進警察權的擴張與公民權的發(fā)展。有鑒于此，警察權運行過程的異化表現(xiàn)為兩個方面：一是以犧牲公民權的發(fā)展來實現(xiàn)警察權的擴張，這是警察權運行過程異化的通常表現(xiàn)。在實踐中，最為常見的例子是公民在警察機關辦事難的問題，公民為了戶口或者開具證明等問題到警察機關后往往需要折騰多次才能辦成。二是警察權與公民權都出現(xiàn)負和發(fā)展的情形。從內部來看，警察權被某些個人操縱，成為其個人獲取不當利益的工具；從外部來看，警察機關以外的人員借用警察權謀取私利，侵害其他公民的合法權益。當然，除此之外，在實踐中，會出現(xiàn)為了實現(xiàn)公民的某種私利而浪費警察權的現(xiàn)象，例如借用警力維持某商業(yè)活動的秩序，這樣同樣會導致警察權異化。

（三）警察權異化的危害

警察權具有行政權的屬性，“絕對的權力導致絕對的腐敗，”［3］因而警察權異化危害后果的直接表現(xiàn)是警察機關的腐敗。具體來看，警察權的異化不僅敗壞了警察機關的黨風，而且給行政機關造成了負面的影響，影響了和諧干群關系的實現(xiàn)，同時影響社會經濟的有序發(fā)展。警察權運行的合法性與警察機關的業(yè)務能力密切相關，一旦警察機關不能有效地傳達決策，那么警察機關的行政相對人便失去了對警察機關的信任，而支持率的消減必然導致警察權運行合法性的流失。

二、警察權異化的成因分析

之所以造成警察權異化的現(xiàn)象，既有警察權制度本身的原因，也有警察權運行保障制度的外部原因。

（一）警察權異化的內部原因

1.對警察權定位不準

對警察權的定位容易出現(xiàn)兩種極端，分別是權力范圍的過分擴張與過分緊縮。第一種極端不難理解，即認為由于警察承擔對社會事務的管理職責，警察權應該滲透到社會生活的方方面面，這種定位無疑是公權力對私權利的極度干涉。在現(xiàn)代法治社會中，雖然難以出現(xiàn)對此種定位方式的認同，但是警察權不適當?shù)馗缮婀袼饺松畹默F(xiàn)象也從未消失，警察權的異化在此情況下難以避免。第二種極端表現(xiàn)為警察職業(yè)群體不產生社會財富，因而警察應該越少越好。這種定位方式并未考慮到警察執(zhí)法活動所產生的間接社會價值，如果因此而減少對警察工作的財政投入，就會迫使警察利用權力來維持自身生存所需，出現(xiàn)“以罰養(yǎng)警”現(xiàn)象。

2.警察權運行機制存在問題

警察機關內的執(zhí)法者是警察權的行使主體，警察權的整個運行過程都是由執(zhí)法者所操作的。在現(xiàn)實中存在因部分執(zhí)法者素質不高而導致警察權濫用的情況，這是警察權異化一個不可忽視的原因。雖然警察權的核心是行政權，但其工作必定會涉及司法事務，無論是否承認警察權包括司法權能都是認可這一事實的。而另一個不可否認的事實是，警察職業(yè)群體的入職門檻兒通常低于純粹的司法職業(yè)群體，部分執(zhí)法者出于思維觀念落后等原因致使其執(zhí)法水平低下，進而導致警察權難以得到良性運行。

3.警察權作為權力本身的擴張性

警察權的行使內容表現(xiàn)為對某一社會事務進行管理與控制，警察權的行使者享有的是一種支配性的權力。從人的常規(guī)心理來看，能夠行使支配性權力的人，往往會形成一種優(yōu)越感，這種優(yōu)越感會刺激其進一步擴大自己的支配范圍?！斑@就使得警察權作為一種壟斷性的社會控制資源，具有一種內在的擴張性?！保?］同時，法律賦予了警察一定的自由裁量權，該裁量權也未像法官的自由裁量權一樣受到嚴格約束，這些都會導致警察權的擴張，進而推動了警察權的異化過程。

（二）警察權異化的外部原因分析

缺乏監(jiān)督的權力必然無法健康運行，警察權的異化除其內部原因外，還有外部原因的作用，外部原因概言之，是對警察權缺乏有效的監(jiān)督。對警察權的監(jiān)督可以分為民眾監(jiān)督和機關監(jiān)督。警察權受到民眾的監(jiān)督本是理所應當?shù)?，然而警察權自身的控制性和支配性使?zhí)法者與民眾之間形成了一種事實上的不平等關系，這讓民眾對警察權的監(jiān)督形同虛設。機關監(jiān)督又分為制衡監(jiān)督和領導監(jiān)督，前者體現(xiàn)為不同公權力機關以權力制衡為基礎的監(jiān)督，如果權力制衡關系并未建立起來，就無法有效發(fā)揮制衡監(jiān)督的作用。后者的領導監(jiān)督體現(xiàn)為上級對下級的監(jiān)督，這種監(jiān)督的力度是極具保障性的，但是如果監(jiān)督未形成制度化，也難以使監(jiān)督充分落到實處。比如，未形成制度化的監(jiān)督常忽視事前與事中的監(jiān)督，只有在問題出現(xiàn)后才追究相關人員的責任，如此監(jiān)督對警察權異化的規(guī)制其作用程度是極為有限的。

三、規(guī)制警察權異化的幾點思考

（一）規(guī)制警察權異化的原則

規(guī)制警察權異化應當秉持下列幾項原則：

1.法律準繩原則

國家的一切政治生活必須依照法律進行，這是法治國家的基本要求。警察作為國家的執(zhí)法者，其活動更應嚴格依法進行。以法律為準繩致力于在法律中明確規(guī)定警察在執(zhí)法過程中的權利與義務，警察的執(zhí)法活動不能逾越法律的規(guī)定。特別是針對程序性事項，制定明確、嚴謹?shù)臈l款，警察工作必須按照既定流程及方式開展，在違反規(guī)定時，必須承擔相應的法律責任。

2.權限適當原則

警察權的設定應有一個合理的范圍，通常認為，警察權的范圍應以維持公共秩序的必要為界限，超出維持公共秩序必要的部分，警察權都不應該滲透進去。質言之，警察權不能任意干涉公民的私權利。當然，警察權與公民私權利之間也存在一種制衡關系，公民享有私權利以不損害公共利益為前提，當公民享有私權利損害到他人或社會利益時，警察權便應當介入。

3.區(qū)別對待原則

該原則體現(xiàn)了警察權行使的效益性，對于不同的社會事務，警察機關應以不同的投入來對待。如果本末倒置，則會造成警察權資源的浪費，這種浪費也可以視作一種特殊形式的警察權異化。

（二）規(guī)制警察權異化的路徑

規(guī)制警察權異化雖是需要迫切施行的工作，但具體操作起來無法一蹴而就，徹底解決警察權異化的問題還需要體制上的變革。因此，規(guī)制警察權異化應以一個漸進性的路徑來進行。

1.加強警察隊伍建設

在短期內尚無法通過體制性的變革實現(xiàn)規(guī)制警察權的異化，現(xiàn)階段應考慮的是如何在現(xiàn)存體制內進行適度的改變，這種改變雖不徹底，但仍對警察權異化問題產生一定的抑制作用。短期內的適度改變應主要著眼于警察權內部運行機制的整體水平提升，具體而言就是加強警察隊伍建設。首先，應提高警察職業(yè)群體的入職門檻兒，在正式進行警察工作前，對從警人員進行系統(tǒng)考核，甚至是設置職業(yè)資格考試。其次，對警察隊伍的思想政治教育工作要落到實處，忌諱空洞的說教?，F(xiàn)實中部分警察濫用警察權有一個思維觀念落后的因素在作祟，認為自己在執(zhí)法過程中的地位居于高處，思想政治教育工作就應以改變這種思維觀念為重要內容。第三，需不斷提高警察隊伍的技能素質。技能素質是從警人員的立身之本，只有不斷提升警察隊伍的技能素質，警察權才會得以良性運行。第四，建立警察隊伍的權責統(tǒng)一制度，對于警察的違法行為必須嚴格按照法律規(guī)定追究責任。

2.分割警察權力

在理論界之所以會出現(xiàn)警察權是否包括司法權能的爭論，是因為警察權確實指向了一部分司法事務。其實，只要將警察權中的行政權能和司法權能進行分割，這種爭論便不會存在了。在許多西方國家，警察是分為行政警察與司法警察的，前者從事治安管理等社會行政事務，后者從事刑事偵查等司法程序事務。二者的明確區(qū)分使各自的職責范圍得到了限定，二者只能在屬于自己管理權限的事務中發(fā)揮作用。這是對警察權力所進行的內部分割，除此之外，還應進行外部分割。具體而言，現(xiàn)階段一部分仍由警察負責的行政事務應換由非警察機關來負責。通過對警察權力進行內部和外部的分割，使警察權的行使范圍得以明確限定，這是在不斷加強警察隊伍建設基礎上進行的中期工作。當然，分割警察權力并未對現(xiàn)存體制進行徹底性的變革，接下來尚需進行長期性的工作。

3.建立對警察權行使的監(jiān)督機制

對警察權行使的監(jiān)督機制的建立涉及體制性變革，在不同種類的監(jiān)督里都要有所作為。

首先，對于民眾監(jiān)督，要建立警察權與公民權利之間事實上的平等關系。行使警察權不能將自身置于高于公民權利的位置上，要讓民眾在對警察權進行監(jiān)督時并不會產生額外的負擔。在表達渠道上，確保媒體不承擔不適當?shù)呢熑危姑癖娔軌蛴行Ю妹襟w，實現(xiàn)輿論的監(jiān)督作用。在權利維護上，完善行政復議和行政訴訟等程序性制度，使民眾的利益訴求得到保障。

其次，對于制衡監(jiān)督，要建立能夠制衡警察權行使的權力格局。目前我國警察機關的權力過大，突出表現(xiàn)為從中央到地方的政法委組織、公安機關的第一領導人往往同時兼任政法委的第一副書記，地位高于同級別的法院和檢察院。由于法院和檢察院與公安機關在業(yè)務上的緊密聯(lián)系性，使法院和檢察院成為能夠制衡警察權最重要的機關。因此，改革不科學的體制便顯得尤為重要。在具體操作時，應著力將警察權所涉及的部分事務置于司法審查的過程中。

再次，對于領導監(jiān)督，嘗試設立專門的警察權監(jiān)督機關。我國現(xiàn)有的領導監(jiān)督體制主要是上級對下級的監(jiān)督，卻沒有形成制度化、常態(tài)化。形成制度化的領導監(jiān)督可以嘗試設立專門的警察權監(jiān)督機關，該機關專職負責監(jiān)督和檢察警察執(zhí)法活動中的違法違紀行為。這種體制在國外多有確立，并取得了良好的成效。

［1］〔美〕丹尼斯·朗著，陸震綸、鄭明哲譯..權力論［M］.北京：中國社會科學出版社，2001.

［2］戴安良.制度建設與遏制警察權異化［J］.湖北警官學院學報，2012，（4）.

［3］孔凡河.行政權力異化的制度成因及治理路徑［J］.廣東行政學院學報，2012，（5）.

［4］王國清.規(guī)制警察權異化的理論分析［D］.湘潭大學，2008.

（責任編輯：孫秀娟）

D613.1

A

1671-0541（2014）05-0024-04

2014-07-27

王星元（1981-），男，吉林長春人，吉林警察學院治安系講師，法學碩士，主要研究方向：警察行政法學。