馬東彥

(長治市委黨校 經(jīng)濟管理教研室，山西 長治 046000)

我國自改革開放以來實現(xiàn)了年均10%左右的持續(xù)增長，在人類經(jīng)濟史上不曾有一個人口大國以這么高的速度持續(xù)、穩(wěn)定增長，不能不說是個奇跡。時至今日，改革已經(jīng)進入“深水區(qū)”、“疲勞期”和“膠著期”，這一點不同于以往在“淺水區(qū)”的“摸著石頭過河”。此時迫切需要自上而下充分發(fā)動基層創(chuàng)造性，進行通盤規(guī)劃，以此來凝聚改革的共識和動力。

一、轉型期需要頂層設計

如今深化改革所面臨的國際國內環(huán)境更加紛繁復雜，我國改革事業(yè)已進入攻堅克難的重要關口，每走一步都離不開對改革進程的精心設計。

(一)深化改革面臨全球化的挑戰(zhàn)

從國際形勢來看，在以信息技術、創(chuàng)新精神、金融發(fā)展以及服務業(yè)為標志的后工業(yè)時代，以新的技術革新、新的經(jīng)濟關系、新的社會進程、新的政治發(fā)展為特點的全球化將人類帶入“全球世紀”。由全球化引致的信息爆炸和技術的瞬息萬變造成機會和教育的不平等現(xiàn)象在我國農(nóng)村尤為突出，人們在擺脫了貧困與溫飽問題之后面臨著更嚴峻的發(fā)展問題。這有待于改革的全面深入來解決。“由于世界范圍內社會關系漸漸強化，世界上不同地方都有著不同程度的聯(lián)系，一個地方發(fā)生的事情往往會受到幾千公里以外的決策的影響?！比蚧挂粐臎Q策越來越艱難。一國政府在決策的時候必須考慮全球范圍內的情況，這無疑增加了頂層設計的難度。

(二)深化改革面臨國內經(jīng)濟體制轉型的挑戰(zhàn)

從國內看，我國正處于第二波歷史大轉型和第三波歷史大轉型的交叉期。更加復雜的局面是:在經(jīng)濟體制轉型攻堅之時，整體發(fā)展模式的轉型已經(jīng)浮出水面，并且與經(jīng)濟體制轉型中的深層次矛盾糾結在一起，形成改革縱向深入推進的困境。我國經(jīng)濟已經(jīng)進入由傳統(tǒng)發(fā)展方式向新的發(fā)展方式轉型的臨界期。也就是說，雖然改革開放以來我國取得的成就舉世矚目，但是內部也存在嚴重的痼疾，特別是隨著外部環(huán)境的變化，傳統(tǒng)發(fā)展方式造成的不平衡、不協(xié)調、不可持續(xù)等問題日趨突出，已經(jīng)形成了改革的倒逼機制，不轉不行，不加快轉型意味著只有死路一條。

二、圍繞統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進行頂層設計

2011年，“十二五”規(guī)劃中首次提出頂層設計。頂層設計是從自然科學領域借用到社科領域的工程技術行業(yè)術語。頂層設計強調設計視角的高端性和統(tǒng)籌規(guī)劃性。從明確的終極戰(zhàn)略目標出發(fā)，將目標細化，建立科學的目標體系。這種頂層設計最終要以戰(zhàn)略規(guī)劃的形式確定下來，并需要各種配套機制來保證其在實踐操作層面得以真正貫徹執(zhí)行。然而，頂層設計從何處破題，這是困擾理論界和實踐界的一個問題。改革開放初期，為了擺脫貧窮，較易達成共識。改革攻堅時期，利益的失衡阻礙著改革共識和動力的凝聚。目前，橫亙在城鄉(xiāng)間的體制性障礙是造成利益失衡的根源。推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，讓人們共享發(fā)展的成果，必須緊緊圍繞統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展來進行頂層設計。

(一)體制性障礙是城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的根源

美國經(jīng)濟學家劉易斯在《勞動無限供給條件下的經(jīng)濟發(fā)展》中指出:發(fā)展中國家存在由現(xiàn)代化工業(yè)和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)兩個異質部門構成的二元經(jīng)濟。實現(xiàn)由異質的二元結構向同質的一元結構轉換，是發(fā)展中國家工業(yè)化的過程。這個過程伴隨著農(nóng)業(yè)人口向城市大量轉移。我國特殊的工業(yè)化進程在體制層面人為地強化了二元經(jīng)濟的特征。

我國城鄉(xiāng)二元結構的形成具有兩大因素。一是產(chǎn)業(yè)自身的特點。農(nóng)業(yè)天然就是弱勢產(chǎn)業(yè)，然而又是關系國計民生的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，這就意味著城鄉(xiāng)間產(chǎn)業(yè)的二元性是客觀存在的。二是人為設計的一整套經(jīng)濟社會管理制度。城鄉(xiāng)之間不同的投融資制度、戶籍制度、土地制度、就業(yè)制度、生活福利制度、市場交易制度等進一步強化了二元特性，尤其是城鄉(xiāng)間差別化的戶籍制度及由戶籍決定的各種資源配置制度。隨著市場化改革的推進，橫亙在城鄉(xiāng)間的體制性壁壘出現(xiàn)了松動，但是由于舊體制的剛性和改革配套制度的不到位等諸多因素，城鄉(xiāng)之間的問題并沒有從根本上得到解決。今天困擾我國發(fā)展的“三農(nóng)”問題的根源就在此。

(二)頂層設計是突破城鄉(xiāng)體制障礙的必然

城鄉(xiāng)之間表層的差別主要體現(xiàn)在三個方面:“一紙戶口”的差別——非農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)戶;土地性質權屬的差別——全民所有與集體所有;生產(chǎn)、生活方式的差別——務農(nóng)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村文明與城市文明。城鄉(xiāng)之間的本質差別，是是否公平享有權利的差別。與市民相比，農(nóng)民并不享有完整的土地產(chǎn)權，未享有平等的基本公共服務的權利，未享有平等的金融服務權，等等。我國“三農(nóng)”領域的各種矛盾和問題盡管紛繁復雜，形式各異，但究其根源卻在上層，即缺失能夠統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的頂層設計。

如今增量性的局部改革、小范圍的單一實驗已經(jīng)解決不了我國經(jīng)濟社會所面臨的復雜問題，尤其是“三農(nóng)”問題。解決問題的關鍵是盡快將改革深入到宏觀政策環(huán)境的層面，而不能只停留在資源配置制度和微觀經(jīng)營制度層面。目前，我國涉農(nóng)政策已從單一目標取向轉向注重均衡的多元目標取向，尤其是2010年中央一號文件提出城鄉(xiāng)一體化以來，更需要凝聚改革共識、能夠統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略性的頂層設計。一方面，考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然特性和特殊的戰(zhàn)略地位，必須加大對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的扶持力度，加強制度層面的保障;另一方面，針對漸進式改革中局部改革先行但缺乏對宏觀政策層面改革的自覺性，造成的城鄉(xiāng)間經(jīng)濟體制、政治體制、社會管理體制等諸多內部制度不配套現(xiàn)象，也必須從制度層面進行系統(tǒng)的規(guī)范設計。

三、加快推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的思路

頂層設計是科學發(fā)展觀在高層戰(zhàn)略決策中的要求和體現(xiàn)。頂層設計更強調政府的責任，既強調中央政府的宏觀掌控和統(tǒng)籌協(xié)調作用，也強調各級政府及各部門與中央的協(xié)調配合，還注重發(fā)動民間的集體智慧和首創(chuàng)精神，是一種上下協(xié)同、共同推進改革的全方位戰(zhàn)略體系。

(一)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是頂層設計的最終目標

城鄉(xiāng)之間的不平衡問題已成為影響社會和諧穩(wěn)定的重要因素。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，構建和諧的城鄉(xiāng)關系，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)的融合與一體化是未來改革的終極目標，也是改革向縱深推進的首要任務。改革總體方案的頂層設計必須圍繞統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，并以最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合與一體化為目標。開展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的頂層設計，總的戰(zhàn)略目標是消除橫亙在城鄉(xiāng)之間的體制壁壘，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)改革。

(二)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展頂層設計的具體思路

1．深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加完整的土地財產(chǎn)權

完整的土地使用權應當包括生產(chǎn)經(jīng)營自主權和資產(chǎn)權益支配權。在城鎮(zhèn)化推進過程中，農(nóng)民權益被侵犯，根源就是農(nóng)民土地權益保護方面的制度缺失。深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民承包土地的資產(chǎn)權益支配權、完整的宅基地使用權。在不改變土地使用性質的前提下，農(nóng)民承包土地可以自主生產(chǎn)經(jīng)營、流轉、抵押，在一定條件下也可以轉讓，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。

2．深化公共服務體制改革，賦予農(nóng)民基本的公共服務權

城鄉(xiāng)二元體制導致的二元公共服務體制，是造成城鄉(xiāng)之間本質差別的根源。必須以公共服務均等化為突破口，深化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的公共服務體制改革，按照普惠、均等和一體化的原則構建全新的公共服務體制。

首先，開展城鄉(xiāng)一體化的科學規(guī)劃。對教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、社區(qū)基本服務、公共綠地、公用基礎事業(yè)(包括水、電、氣、暖、給排水等)按地區(qū)及人口密度進行科學合理的配套規(guī)劃。同時根據(jù)地區(qū)特性，合理估算流動人口規(guī)模，進行基礎設施配套規(guī)劃。其次，建立城鄉(xiāng)一體化的公共財政體制。加大對城市老舊基礎設施改造的財政支持力度;擴大公共財政對農(nóng)村的覆蓋范圍和支持力度;同時加快城鄉(xiāng)之間基礎公用事業(yè)的均衡發(fā)展和有序對接，拓展城市發(fā)展空間，增強城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的后勁。最后，推進城鄉(xiāng)一體化的戶籍制度改革。戶籍改革的難點在于對附著在戶口上的各種社會公共福利分配體制的改革。戶籍改革的過程實質上是城鄉(xiāng)公共服務體制不斷完善的過程，與戶籍緊密相關的是社保、教育、醫(yī)療、住房等分配機制。為促進人口和勞動力更順暢、更穩(wěn)定地向城市轉移，各地區(qū)應當開展有針對性的人口遷移規(guī)律調查，對常住人口進行分類管理并建檔。對舉家外遷常住某地的農(nóng)民工，給予落戶、社保、子女就學、就醫(yī)的政策性指導，使其能夠盡快成為市民;對候鳥式的農(nóng)民工給予安居政策性鼓勵，強化農(nóng)民工職業(yè)技能培訓，提高其再就業(yè)能力。對于戶籍制度的改革，國家應當制訂指導性的政策意見，而各地則應因地制宜出臺符合當?shù)貙嶋H情況的具體推進細則。

3．深化農(nóng)村金融體制改革，賦予農(nóng)民平等的金融服務權

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的核心動力之一。受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構的影響，我國農(nóng)村金融機構的規(guī)模和服務水平遠遠不能滿足農(nóng)村發(fā)展的需要。農(nóng)村金融需求具有分散性、小額性、回報周期受限于生產(chǎn)周期及自然因素造成的高風險性等特點，使得金融機構對農(nóng)村服務的交易成本偏高。加上金融天生的規(guī)避風險的特性，使惠農(nóng)金融服務很容易偏離于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村領域。針對農(nóng)村金融發(fā)展過程中的這種現(xiàn)象，要不斷完善農(nóng)村金融服務體系，擴大金融機構在農(nóng)村的覆蓋面;創(chuàng)新農(nóng)村金融模式，發(fā)展涉農(nóng)的微型金融、電子化金融，豐富涉農(nóng)金融理財產(chǎn)品，增強農(nóng)村金融服務的可及性和便捷性。同時，要加強涉農(nóng)金融的政策性指導和監(jiān)管，讓涉農(nóng)金融資金能真正流入農(nóng)村，為各類小微企業(yè)、種植養(yǎng)殖戶、特定人群及普通農(nóng)戶提供周到的服務。

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［3］杜鳳嬌．三大專家詳談:改革頂層設計如何接地氣［J］．人民論壇，2013，(1):49 －50．

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