杜宴林，趙曉強(qiáng)

（吉林大學(xué)國家“2011計(jì)劃”吉林大學(xué)司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心，吉林 長春 130012）

黨的十八大報(bào)告指出：“法治是治國理政的基本方式?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下簡稱《決定》）提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”《決定》同時指出：要“推進(jìn)法治中國建設(shè)”，“建設(shè)法治中國，必須堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”。不難發(fā)現(xiàn)，法治與國家治理，法治中國與國家治理現(xiàn)代化呈現(xiàn)出某種內(nèi)在的聯(lián)系。

一、國家治理現(xiàn)代化及其兩個向度

“治理”是上個世紀(jì)末興起的新政治概念，它不同于“統(tǒng)治”的概念；從統(tǒng)治走向治理，是人類政治發(fā)展的普遍趨勢。[1]強(qiáng)調(diào)“國家治理”而非“國家統(tǒng)治”，強(qiáng)調(diào)“社會治理”而非“社會管理”，不是簡單的詞語變化，而是思想觀念的變化。[2]這一思想觀念的變化最為顯著的特征即是從國家的“一元之治”向國家與社會的“多元共治”的變革?！皣抑卫怼币辉~本身就包含著“多元共治”的意思。對于國家治理的內(nèi)涵，學(xué)術(shù)界雖無一致的界定，但可以概括地將其看作為在一個既定范圍內(nèi)維系秩序運(yùn)轉(zhuǎn)的所有公共部門、私人部門的正式和非正式的制度安排、組織形態(tài)和治理機(jī)制，以及它們之間的互動過程。[3]而“現(xiàn)代化”一詞，則是相對于“傳統(tǒng)”而言的，它也意指國家與社會關(guān)系的轉(zhuǎn)型，“從傳統(tǒng)國家治理向現(xiàn)代國家治理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，在于從國家單方面支配社會，過渡到國家與社會的有效互動與互相制衡，重構(gòu)國家與社會、政府與公民、政治權(quán)力與政治權(quán)利的關(guān)系?！盵4]可見，“國家治理現(xiàn)代化”標(biāo)志著執(zhí)政理念的變革。

《決定》指出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，提出了國家治理現(xiàn)代化的兩個向度，即國家治理體系的現(xiàn)代化和國家治理能力的現(xiàn)代化。這里的“治理體系”是個大的概念，或者說是一種“廣義的政治體系”，包含了經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化、生態(tài)等各個領(lǐng)域的制度、體制與機(jī)制。[5]在我國，國家治理體系是黨領(lǐng)導(dǎo)人民管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域的體制機(jī)制和法律法規(guī)安排，也就是說，它是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。[4]10國家治理體系現(xiàn)代化則是要求這一整套國家制度要正確處理“國家與社會”，“政府與市場”的關(guān)系，要建立在“多元共治”的原則之下。國家治理體系至少包含了以下四個方面的內(nèi)容，即治理客體、治理主體、治理方式和治理目標(biāo)。從客體上講，國家治理是對經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)各領(lǐng)域的治理，概括起來說，是對“國家”、“市場”和“社會”的治理，因此，國家治理體系“包括規(guī)范行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序，政府治理、市場治理和社會治理是現(xiàn)代國家治理體系中三個最重要的次級體系。更進(jìn)一步說，國家治理體系是一個制度體系，分別包括國家的行政體制、經(jīng)濟(jì)體制和社會體制?！盵2]5從主體上講，國家治理是“多元共治”，即“政府”、“企業(yè)”、“社會組織”和“公民”對“公共事務(wù)”的共同治理。具體而言，就是要發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用；激發(fā)社會組織活力；合理配置立法、執(zhí)法和司法職權(quán)，發(fā)揮人大、政協(xié)、政府、法院、檢察院等國家機(jī)關(guān)在國家治理中的作用；培育公民理性。從方式上講，國家治理是“制度”之治，“制度具有根本性，制度可以改造人的素質(zhì)，可以制約治理者的濫權(quán)和失職，因此，國家治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于制度的改革和創(chuàng)新”[1]。從目標(biāo)上講，國家治理最終走向善治，即，社會管理顯現(xiàn)出公共利益最大化。善治就是政府與公民對公共生活的合作管理,是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系,是兩者的最佳狀態(tài)。[6]

國家治理的另一個向度即國家治理能力。國家治理能力“其實(shí)指的是一個國家的制度執(zhí)行能力”[1]。據(jù)《現(xiàn)代漢語辭典》解釋，能力是“能勝任某項(xiàng)任務(wù)的主觀條件”。據(jù)此，治理能力是治理主體勝任執(zhí)行制度的主觀條件，也就是治理主體通過執(zhí)行制度，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的主觀條件。它包含治理主體認(rèn)識客體和改造客體的主觀條件?！皣抑卫砟芰ΜF(xiàn)代化”即是要求國家治理主體正確認(rèn)識國家治理所面臨的形勢，準(zhǔn)確判斷“國家”、“市場”和“社會”的關(guān)系，準(zhǔn)確把握“政府”、“企業(yè)”、“社會組織”和“公民”等治理主體在國家治理中的地位和作用，并在此基礎(chǔ)上，積極運(yùn)用制度，發(fā)揮自身在國家治理中應(yīng)有的作用，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的主觀條件。

國家治理現(xiàn)代化的兩個向度是相互依存、不可分割的。國家治理體系是國家治理能力的依據(jù)和基礎(chǔ)，制度和程序的可操作性和合理性對執(zhí)行有著決定性的影響；而國家治理能力則是國家治理體系得以落實(shí)的保障和條件。而“現(xiàn)代化”一詞則使國家治理體系與國家治理能力統(tǒng)一于“多元共治”的原則之下，實(shí)現(xiàn)于“公共利益最大化”之中。

二、法治：國家治理現(xiàn)代化的必然選擇

法治與國家治理有著多方面的相同之處，而且法治具備內(nèi)外兼修的品質(zhì)，無疑將成為國家治理現(xiàn)代化的必然選擇。

首先，國家治理與法治追求共同的價值理念?！稕Q定》指出“全面深化改革，必須以促進(jìn)社會公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”，要“堅(jiān)持以人為本，尊重人民主體地位，發(fā)揮群眾首創(chuàng)精神，緊緊依靠人民推動改革，促進(jìn)人的全面發(fā)展”?！肮秸x”和“以人為本”已經(jīng)成為全面深化改革和國家治理的價值追求。在當(dāng)代，作為善治要素的公正特別要求積極消除或降低富人與窮人、富國與窮國之間的兩極分化，維護(hù)婦女、少數(shù)群體、窮人等弱勢人群的基本權(quán)利。[7]可見，“公平正義”和“以人為本”有著共同的意旨。而“公平正義”和“以人為本”也正是法治所追求的價值，或者說是法治蘊(yùn)含的精神。其實(shí)就整個法律來說，其價值目標(biāo)也應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)和維護(hù)全社會的公平正義，促進(jìn)人類的全面自由發(fā)展。[8]

第二，國家治理與法治立足于共同的社會根基。民間社會是善治的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，沒有一個健全和發(fā)達(dá)的民間社會，就不可能有真正的善治。[9]國家治理本身就是“國家”與“社會”的新型關(guān)系的體現(xiàn)，其所要實(shí)現(xiàn)的“多元共治”必須建立在社會領(lǐng)域的基礎(chǔ)之上。沒有社會領(lǐng)域，國家治理也就無從談起。而對于法治來講，社會領(lǐng)域的意義也是同樣重大。一個以市場為中心的平等、自由和協(xié)商的社會領(lǐng)域，始終是法治國家的根基所在。[10]法律之上、權(quán)利保障、理性規(guī)則等法治至關(guān)重要的原則都要建立在國家與社會的互動發(fā)展之上。社會與國家的二元互動關(guān)系確實(shí)是導(dǎo)致法治生成和發(fā)展的根本因素，并構(gòu)成法治的基礎(chǔ)和界限。[11]

第三，國家治理與法治體現(xiàn)著同樣的公共理性。公共理性是這樣一種觀念，即一種從“理性”步入“合理性”的公共化、社會化的思維方式：個體思考轉(zhuǎn)向主體間的思考，眼前和私人利益轉(zhuǎn)向長遠(yuǎn)和公共利益；在公權(quán)層面從統(tǒng)治走向共治，在私權(quán)層面從私民走向公民，最終使兩者交集于公共場域，形成善治。[12]由此可見，國家治理本身就浸透著公共理性。而法治是良法之治，良法“一定是體現(xiàn)公益和保護(hù)公益之法，是全體社會成員集體智慧的結(jié)晶”。[13]從人民民主的邏輯來看“法治”，實(shí)質(zhì)就是體現(xiàn)全體公民的利益和意志，從而得到人民認(rèn)可的“規(guī)則之治”，即人民自己組織起來管理自己。[14]不難看出，法治同樣是公共理性的產(chǎn)物。

第四，國家治理與法治運(yùn)用著同樣的治理方式。國家治理是制度之治，新制度學(xué)派認(rèn)為：“制度就是人為設(shè)計(jì)的各種約束,它建構(gòu)了人類的交往行為。制度是由正式約束(如規(guī)則、法律、憲法)、非正式約束(如行為規(guī)范、習(xí)俗、自愿遵守的行為準(zhǔn)則)以及它的實(shí)施機(jī)制構(gòu)成的?！盵15]可見，制度由“正式約束”和“非正式約束”構(gòu)成。而當(dāng)今時代的法治之“法”也并非僅指國家制定的法律。西方的法律觀念其發(fā)展大體上可分為三個階段：自然法觀念、規(guī)則或規(guī)范法觀念和活的法或事實(shí)上的法觀念，與此相適應(yīng)，法治觀念也經(jīng)歷了良法法治、規(guī)則法治或硬法治、軟法治三個階段。[13]161-162因此，法治之“法”也可分為“硬法”和“軟法”。硬法由國家制定或認(rèn)可，由國家強(qiáng)制力保證實(shí)施，而“軟法，是指由共同體成員協(xié)商一致同意制定的，由成員的自我約束來保證實(shí)施的行為規(guī)范”。[16]這樣，“硬法”與“正式約束”，“軟法”與“非正式約束”形成了對應(yīng)關(guān)系，法治之“法”與制度的內(nèi)容基本一致。

第五，國家治理與法治有著共同的治理領(lǐng)域。《決定》提出了七個方面的建設(shè)，包括市場經(jīng)濟(jì)、民主政治、先進(jìn)文化、和諧社會、生態(tài)文明及軍隊(duì)建設(shè)和黨的建設(shè)，這也就是國家治理對象和客體。同時《決定》也提出了建設(shè)“法治中國”，表達(dá)了將經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)及軍隊(duì)建設(shè)和黨的建設(shè)全部納入法治軌道的意愿?？梢姡瑑烧叩闹卫眍I(lǐng)域基本一致。

三、法治中國：國家治理現(xiàn)代化的必然走向

“法治中國”是一個新命題，它涵蓋了“法治國家”、“法治政府”和“法治社會”，與“中國法治”命題相比，“法治中國”命題更加關(guān)注法的實(shí)施及作為政治體制的法治，更加關(guān)注“法治社會”的建設(shè)。這與國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)極其吻合，預(yù)示著國家治理現(xiàn)代化的未來走向必然是“法治中國”。

國家治理現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的標(biāo)志之一是國家制度體系的有效執(zhí)行。既然國家治理體系與國家治理能力就是指一個國家的制度體系和制度執(zhí)行能力，那么，國家治理現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的標(biāo)志就是國家制度體系的有效執(zhí)行，即制度執(zhí)行力。不同于制度執(zhí)行能力，制度執(zhí)行力是以結(jié)果為導(dǎo)向的，是指制度落實(shí)的程度。具體來說，制度執(zhí)行力關(guān)注三方面的問題：一是如何實(shí)現(xiàn)法治國家和政府依法行政，二是如何推進(jìn)組織管理的制度化與規(guī)范化，三是如何提高官員與民眾的法治信仰和規(guī)則意識。[17]對于法治建設(shè)來說，中國特色社會主義法律體系形成后，其重點(diǎn)也轉(zhuǎn)向了法的實(shí)施?！胺傻纳υ谟趯?shí)施。中國特色社會主義法律體系的形成，總體上解決了有法可依的問題，在這種情況下，有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的問題就顯得更為突出、更加緊迫，這也是廣大人民群眾普遍關(guān)注，各方面反映強(qiáng)烈的問題”。[18]因此，“法治中國”命題更加關(guān)注法的實(shí)施，強(qiáng)調(diào)“把以觀念形態(tài)存在的法律規(guī)則、法律原則和法律概念轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實(shí)的法律生活，把法定的權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的權(quán)利義務(wù)”[19]。具體而言，“法治中國”要推進(jìn)“法治國家”、“法治政府”和“法治社會”一體建設(shè)，使國家機(jī)關(guān)、企業(yè)、社會組織、公民等法律主體的法定權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的權(quán)利義務(wù)?？梢?，法治中國所關(guān)注的問題涵蓋了制度執(zhí)行力所關(guān)注的問題，具有更加豐富的內(nèi)涵。

國家治理現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的標(biāo)志之二是符合國家治理現(xiàn)代化的衡量標(biāo)準(zhǔn)?！昂饬恳粋€國家的治理體系是否現(xiàn)代化，至少有以下五個標(biāo)準(zhǔn)。首先是公共權(quán)力運(yùn)行的制度化和規(guī)范化，它要求政府治理、企業(yè)治理和社會治理有完善的制度安排和規(guī)范的公共秩序；其二是民主化，即公共治理和制度安排都必須保障主權(quán)在民或人民當(dāng)家作主，所有公共政策要從根本上體現(xiàn)人民的意志和人民的主體地位；其三是法治，即憲法和法律成為公共治理的最高權(quán)威，在法律面前人人平等，不允許任何組織和個人有超越法律的權(quán)力；其四是效率，即國家治理體系應(yīng)當(dāng)有效維護(hù)社會穩(wěn)定和社會秩序，有利于提高行政效率和經(jīng)濟(jì)效益；其五是協(xié)調(diào)，現(xiàn)代國家治理體系是一個有機(jī)的制度系統(tǒng)，從中央到地方各個層級，從政府治理到社會治理，各種制度安排作為一個統(tǒng)一的整體相互協(xié)調(diào)，密不可分。”[2]6不難看出，國家治理體系現(xiàn)代化的衡量標(biāo)準(zhǔn)與法治有著密切的聯(lián)系。法治中國建設(shè)是“法治國家”、“法治政府”和“法治社會”的一體建設(shè)，正如郭道暉所闡明的：“法治國家側(cè)重于國家機(jī)器的民主和法治化，而法治社會側(cè)重于全部社會生活的民主和法治化。后者是指各社會主體和權(quán)力依國家的法制和社會自治性的法規(guī)范，在民主法治軌道上的自主、自治和自律。他們可認(rèn)對國家權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，他們的思想、觀念、行為、習(xí)慣以及生活方式都會充滿民主和法治精神[20]。這與國家治理現(xiàn)代化的衡量標(biāo)準(zhǔn)基本一致。

國家治理現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的標(biāo)志之三是施行善治，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。俞可平先生在其《全球治理引論》一文中，總結(jié)了善治的10個基本要素，即合法性、法治、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性、有效性、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正。從俞可平先生的論述可以看出，善治與法治存在著某種聯(lián)系。實(shí)質(zhì)上“俞可平教授提出的10個善治的維度是互為表里的關(guān)系，是善治這一概念在不同維度的擴(kuò)展和表現(xiàn)。這些都可以進(jìn)一步地被規(guī)約為兩個必要條件：即民主和法治”。[21]而民主與法治是一個統(tǒng)一體，“在這個統(tǒng)一體中，法治是民主的程序化、規(guī)范化、法律化形態(tài)，民主是法治的制度化、權(quán)力化、權(quán)利化形態(tài)”[22]。因此，善治與法治密不可分，實(shí)現(xiàn)善治也就實(shí)現(xiàn)了法治。公共利益最大化則是要實(shí)現(xiàn)分配的公平正義，公平的“本質(zhì)是利益分配問題，即政治、經(jīng)濟(jì)、文化等利益在不同人群、個人之間的合理分配”[23]。而“正義的主要問題是社會的基本結(jié)構(gòu)，或更準(zhǔn)確地說，是社會主要制度分配基本權(quán)利和義務(wù)，決定由社會合作產(chǎn)生的利益之劃分的方式”[24]。權(quán)利義務(wù)恰恰是法律的基本范疇，法律就是通過權(quán)利義務(wù)的配置來分配社會資源的。公共利益最大化離不開法律的機(jī)制，離不開公平正義的原則，也就是說，公共利益的最大化離不開法治。

[1]俞可平.衡量國家治理體系現(xiàn)代化的基本標(biāo)準(zhǔn)——關(guān)于推進(jìn)“國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”的思考[N].北京日報(bào)，2013-12-09（17）.

[2]俞可平.推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[J].前線，2014(1)：5-9.

[3]張慧君，景維民.國家治理模式構(gòu)建及應(yīng)注意的若干問題[J].社會科學(xué)，2009(10)：9-16.

[4]李抒望.正確認(rèn)識和把握國家治理現(xiàn)代化[J].決策導(dǎo)刊，2013(12)：10-13.

[5]儲建國.國家治理現(xiàn)代化的新意[J].人民論壇，2013(34)：4.

[6]俞可平.治理和善治引論[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，1999(5)：37-41.

[7]俞可平.全球治理引論[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2002(1)：20-32.

[8]卓澤淵.法政治學(xué)[M].北京：法律出版社，2011：5.

[9]俞可平.作為一種新政治分析框架的治理和善治理論[J].新視野，2001(5)：35-39.

[10]張文顯.法哲學(xué)通論[M].沈陽：遼寧人民出版社，2009：373.

[11]馬長山.市民社會與政治國家：法治的基礎(chǔ)和界限[J].法學(xué)研究，2001（3）：19-41.

[12]錢弘道,王夢宇.以法治實(shí)踐培育公共理性——兼論中國法治實(shí)踐學(xué)派的現(xiàn)實(shí)意義[J].浙江大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社會科學(xué)版，2013（5）：18-32.

[13]嚴(yán)存生.法治的觀念與體制——法治國家與政黨政治[M].北京：商務(wù)印書館，2013：248.

[14]李德順.簡論民主法治[J].法治研究，2013（3）：3-6.

[15]劉再春.論制度的本質(zhì)、功能和創(chuàng)新[J].山西高等學(xué)校社會科學(xué)學(xué)報(bào)，2004（8）：21-23.

[16]程邁.軟法概念的構(gòu)造與功能[J].金陵法律評論，2009（1）：103-119.

[17]麻寶斌,段易含.再論制度執(zhí)行力[J].理論探討，2013（2）：140-145.

[18]吳邦國.全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報(bào)告——2011年3月10日在第十一屆全國人民代表大會第四次會議上[J].中國人大，2011（6）：4-12.

[19]張文顯.法理學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2007：223.

[20]郭道暉.法治國家與法治社會、公民社會[J].政法論叢，2007（5）：5-12.

[21]何哲.“善治”概念的核心要素分析——一種經(jīng)濟(jì)方法的比較觀點(diǎn)[J].理論探討，2011（5）：20-23.

[22]李林.當(dāng)代中國語境下的民主與法治[J].法學(xué)研究，2007（5）：3-21.

[23]周慶國.論公平、公正、正義與平等的相互關(guān)系[J].南昌航空大學(xué)學(xué)報(bào)：社會科學(xué)版,2009（2）：49-59.

[24]羅爾斯.正義論[M].何懷宏，等，譯.北京：中國社會科學(xué)出版社，1988:5.