李 寧

（中國地震應(yīng)急搜救中心，北京 100049）

我國中小城鎮(zhèn)地震應(yīng)急避難場所建設(shè)

李 寧

（中國地震應(yīng)急搜救中心，北京 100049）

我國中小城鎮(zhèn)地震應(yīng)急避難場所規(guī)劃和建設(shè)遠不能滿足防震防災(zāi)需要。通過對應(yīng)急避難場所建設(shè)和管理現(xiàn)狀的分析、存在問題的討論，提出一些建議。認為應(yīng)急避難場所建設(shè)應(yīng)納入城市總體規(guī)劃，分級細化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，完善運維模式，適量儲備物資，并加強宣傳和引導(dǎo)工作。

避難場所；建設(shè)現(xiàn)狀；中小城鎮(zhèn)；標(biāo)準(zhǔn)類型

0 引言

2013年4月20日8時02分，四川省雅安市蘆山縣發(fā)生7.0級地震，震源深度僅13 km，災(zāi)區(qū)沒有采取抗震措施的房屋大量倒塌，大量災(zāi)民自發(fā)的聚集在城鎮(zhèn)的空地避震，政府部門采取一切緊急措施搭建帳篷安置災(zāi)民，但由于嚴(yán)重缺乏避難場所、庫存帳篷少、交通癱瘓等因素，使得有些災(zāi)民只能露宿街頭或?qū)ふ艺J為安全的地方過夜，這充分暴露出我國中小城鎮(zhèn)地震應(yīng)急避難場所普遍不足或未曾建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)?；仡欍氪ǖ卣鸷陀駱涞卣穑瑧?yīng)急避難場所的缺乏這一問題也很突出，因此人們逐漸認識到建設(shè)地震應(yīng)急避難場所的重要性和緊迫性。文章對我國中小城鎮(zhèn)地震應(yīng)急避難場所建設(shè)和規(guī)劃管理方面的現(xiàn)狀及未來發(fā)展方向進行了研究。

1 我國地震應(yīng)急避難場所建設(shè)的現(xiàn)狀

我國第一個地震應(yīng)急避難場所示范點是2003年在北京市朝陽區(qū)元大都城垣遺址公園建成的，自此開始了在全國推進應(yīng)急避難場所的建設(shè)工作［1］。

2007年建設(shè)部編制了《城市抗震防災(zāi)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》，2008年中國地震局提出了地震應(yīng)急避難場所場址及配套設(shè)施國標(biāo)并出臺《國家防震減災(zāi)規(guī)劃（2006——2020）》等，為不斷完善和規(guī)范地震應(yīng)急避難場所的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)施提出了要求，從而使全國各地的地震應(yīng)急避難場所的建設(shè)得到了更快的發(fā)展。截至目前為止，全國幾乎所有的省市自治區(qū)均開展了不同等級的避難場所建設(shè)，全國已建設(shè)或正在建設(shè)的不同形式的避難場所達到了13 000余處。如北京市截止到2012年9個區(qū)縣已開展和建成地震應(yīng)急避難場所32個，總面積501.94 m2，可容納人數(shù)156.6萬人［2］。

為了了解我國中小城鎮(zhèn)的避難所建設(shè)情況，我們曾對福建省泉州市等一些中小城市的應(yīng)急避難場所進行了實地調(diào)研并收集了相關(guān)資料，如泉州市已建成15個避難場所，其中泉州東湖公園、刺桐公園和芳草園公園地震避難場所分別可容納約1.5萬人、1.0萬人和1.42萬人。這三個避難場所都于2010年建成，并依據(jù)平災(zāi)結(jié)合、安全就近的原則進行設(shè)計規(guī)劃；避難場所建設(shè)內(nèi)容包括了應(yīng)急指揮部、應(yīng)急供水設(shè)施、應(yīng)急照明供電設(shè)施、應(yīng)急帳篷區(qū)、應(yīng)急物資供應(yīng)處、衛(wèi)生防疫站等功能。從實地考察情況看，采取誰建設(shè)誰維護的方法是避難場所運維最實際最有效的途徑。東湖公園避難場所建成后制定了疏散方案和災(zāi)民安置方案，并按照標(biāo)志牌的指示組織周邊群眾進行了疏散演練，并建立了信息化管理系統(tǒng)，形成了很好的管理模式。還有一些省份的中小城鎮(zhèn)也不同程度地建設(shè)了類似的避難場所。

盡管我國地震應(yīng)急避難場所建設(shè)速度較快，但畢竟地域遼闊，地震分布廣，其數(shù)量、類別和功能還遠遠不能滿足防震防災(zāi)的需求，尤其在許多中小城鎮(zhèn)應(yīng)急避難場所建設(shè)還是空白，即使是雅安、汶川和玉樹等地震較多的地區(qū)，我國小城鎮(zhèn)避難場所建設(shè)也是很不完善的。

2 我國地震應(yīng)急避難場所建設(shè)存在的主要問題

（1）我國中小城鎮(zhèn)地震應(yīng)急避難場所建設(shè)薄弱

從雅安、汶川和玉樹地震在應(yīng)急救援安置災(zāi)民的情況看，我國中小城鎮(zhèn)尤其是小城鎮(zhèn)應(yīng)急避難場所的建設(shè)還很不完善，不但有許多小城鎮(zhèn)根本沒有建設(shè)地震應(yīng)急避難場所，而且對避難場所的規(guī)劃、宣傳也不到位。更令人不安的是許多地震多發(fā)地區(qū)的中小城鎮(zhèn)這項工作依然薄弱，一旦發(fā)生破壞性地震，民眾驚慌失措、社會混亂無序，大量居民從居所涌出不知向何處疏散，若碰到極端氣候情況則更為復(fù)雜。

（2）地震避難場所建設(shè)類別不合理，功能使用不完善

我國地震應(yīng)急避難場所普遍分為三大類：一類是為災(zāi)害剛發(fā)生至數(shù)小時的室外緊急避難地，可以是就近的綠地、公園、學(xué)校、停車場、低密度的公共建筑空地。二類是災(zāi)后一天至數(shù)天之內(nèi)的地震應(yīng)急避難場所，我國現(xiàn)有的避難場所建設(shè)以此類避難場所為主，這類避難場所一般為公園、體育館等場所，其間增加了相關(guān)避險功能，如帳篷區(qū)、廁所區(qū)、飲水處、醫(yī)療點、指揮處等。三是災(zāi)后十天以上至三十天或更長時間的臨時安置所，這類避難所以室內(nèi)避難所為主，包括震后臨時搭建的活動房。

我國只有極少數(shù)市、縣將體育館作為室內(nèi)避難場所，其它基本上都是利用公園、廣場、學(xué)校操場、空曠場地來建設(shè)地震應(yīng)急避難場所和避災(zāi)點。這種情況不適應(yīng)極端天氣時的避難要求，應(yīng)大力發(fā)展場館、學(xué)校等公共場所類的室內(nèi)避難所（汶川地震后，我國全面加強了中小學(xué)校的校舍抗震設(shè)防和加固的工作，使大多數(shù)學(xué)校能作為中強地震的應(yīng)急避難場所），以適應(yīng)大災(zāi)中的居民避險或臨時安置的急用。

一些震例也暴露出許多避難場所的功能并不完善，如垃圾堆放處和臨時廁所的不足等。

（3）物資儲備不足

地震應(yīng)急避難場所物資儲備目前有兩種方式，一種是在避難場所進行物資儲備，它存在著場地和物資更新的問題；另一種是和商家簽訂供貨協(xié)議，它涉及了商業(yè)管理部門的工作。在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各地避難場所只有少數(shù)有物資儲備，實物儲備以帳篷和睡袋、救災(zāi)工具為主。

雖然在已經(jīng)發(fā)布實施的地震應(yīng)急避難場所相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)中對應(yīng)急廁所、應(yīng)急蓄水池、應(yīng)急供水、供電、消防、垃圾處理等有標(biāo)準(zhǔn)和要求，但是缺乏與之相配套的各項設(shè)計與施工規(guī)范。因此，現(xiàn)有的物資儲備與實際需要仍有較大差距。

（4）應(yīng)急避難場所建設(shè)經(jīng)費嚴(yán)重不足

各地的應(yīng)急避難場所規(guī)劃和建設(shè)經(jīng)費主要來源于政府的一次性經(jīng)費，沒有形成長效機制。對于今后的應(yīng)急避險、疏散安置、設(shè)施維護等新任務(wù)缺乏經(jīng)費的支持，增加了產(chǎn)權(quán)單位的負擔(dān)，使避難場所的維護無法很好的落實。

3 關(guān)于我國地震應(yīng)急避難場所建設(shè)的建議

（1）積極推進地震應(yīng)急避難場所的建設(shè)列入城市總體規(guī)劃

推進城市總體規(guī)劃中加入安全城市的理念，推進地震應(yīng)急避難場所規(guī)劃列入地級、縣級城市總體規(guī)劃并與之進行有效銜接，應(yīng)該成為今后建設(shè)工作的重點。全面推進基層應(yīng)急避難場所的建設(shè)，力爭每個縣（市、區(qū)）都要建成多個符合國家標(biāo)準(zhǔn)的地震應(yīng)急避難場所，地震多發(fā)地區(qū)還應(yīng)建得更密一些，并確保每一個應(yīng)急避難場所在遭遇地震等突發(fā)災(zāi)害時都能發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

（2）完善運維模式，合理利用有效的場地資源

通過日本大地震、海嘯，我們可以看到日本的避難場所基本都建在學(xué)校和體育場館，而且運行和管理維護十分有序。我國地震應(yīng)急避難場所管理模式應(yīng)是政府部門牽頭、協(xié)調(diào)，其他相關(guān)部門（消防、衛(wèi)生、建設(shè)、電力）配合。一旦發(fā)生震情，能夠迅速到位，確保地震應(yīng)急避難場所的各項基本功能發(fā)揮作用。根據(jù)我國實際情況，在進一步發(fā)展室外類避難場所的同時，還要大力發(fā)展室內(nèi)避險場所，因為它的適應(yīng)性和功能性更強。例如場館、學(xué)校等公共場所類的室內(nèi)避難所（汶川地震后，我國全面加強了中小學(xué)校的校舍抗震設(shè)防和加固的工作，使大多數(shù)學(xué)校能作為中強地震的應(yīng)急避難場所），以適應(yīng)大災(zāi)中的居民避險或臨時安置的急用。

按照平震結(jié)合的原則，地震應(yīng)急避難場所平時服務(wù)于本身原有功能，在遇有地震、火災(zāi)、洪水等突發(fā)性重大災(zāi)害時，由政府批準(zhǔn)啟用，原管理單位負責(zé)日常維護，應(yīng)急管理部門定期或不定期地進行功能檢查考核，以確保場所內(nèi)各種應(yīng)急設(shè)施、設(shè)備的完好，能夠在危急時刻切實發(fā)揮作用［3］。運營、使用和維護需要建立便于操作的模式，需要相應(yīng)的法規(guī)和保障措施。

（3）分級細化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，適量儲備物資

學(xué)習(xí)和借鑒世界先進國家的經(jīng)驗，結(jié)合我國各地的實際情況，因地制宜地推進地震應(yīng)急避難場所的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。各地要根據(jù)各類災(zāi)難的等級研究需要較長時間安置的人口數(shù)量，做到室外、室內(nèi)避難場所建設(shè)適量，滿足人民群眾在災(zāi)害來臨時的避難需求［4］。

建議積極開展第一類和第三類的地震應(yīng)急避難場所的建設(shè)。河北地區(qū)開展了利用人防和地下工程作為室內(nèi)地震應(yīng)急避難場所的嘗試，各地可以根據(jù)實際情況進行推廣。

由于物資儲備涉及到倉儲、更換、保管等一系列問題。因此相關(guān)部門還需要對儲備物資的種類和規(guī)模進行細致規(guī)劃，充分發(fā)揮社會力量，為地震應(yīng)急避難場所維持適度的物資儲備。

（4）打開資金渠道，推進項目支持

調(diào)研表明，建設(shè)資金可以通過地震等部門作為牽頭單位投入一部分項目經(jīng)費，地方政府提供一部分配套資金，地方企業(yè)為了宣傳或公益等目的積極參與的方式得到解決。對于多渠道、高效率的做法應(yīng)大力提倡。

（5）加強地震應(yīng)急避難場所的宣傳和引導(dǎo)實施工作

積極推進宣傳和引導(dǎo)工作，一是需要當(dāng)?shù)卣匾?，加強專業(yè)人員的配備，使其能掌握地震基本知識、逃生避險知識、自救互救知識；二是地震部門可以建議指定有關(guān)部門專職負責(zé)監(jiān)督避難場所的運維管理和日常宣傳；三是與社區(qū)、中小學(xué)校合作經(jīng)常性開展避難演習(xí)，提高全社會對地震應(yīng)急避難場所的認知度，進而營造一個很好的建設(shè)避難場所的氛圍［5］。

4 結(jié)語

我國地震避難場所的建設(shè)還處在發(fā)展階段，中小城鎮(zhèn)的避難場所建設(shè)更是亟待加強。根據(jù)我國實際情況，在進一步發(fā)展一、二類避難場所的同時，還要大力發(fā)展第三類避險場所，因為它的適應(yīng)性和功能性更強。地處多震地區(qū)的中小城鎮(zhèn)，尤其要注重因地制宜，積極按照實際需求和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)避難場所，這將是應(yīng)對大震與巨災(zāi)的有效舉措，也是推進我國防震減災(zāi)事業(yè)的發(fā)展，保障人民生命財產(chǎn)安全的有效舉措。

［1］ 李瑩，劉曉楓，裴振，等.鞍山市地震應(yīng)急避難場所建設(shè)現(xiàn)狀調(diào)查與分析［J］.防災(zāi)科技學(xué)院學(xué)報，2012，14（2）：81-85.

［2］ 尚紅.論城市抗震與應(yīng)急體系建設(shè)的必要性、可行性及途徑［C］.城市公共安全與應(yīng)急體系高級論壇論文集.2005.

［3］ 尚紅.四川汶川8級地震巨災(zāi)應(yīng)對思考［J］.中國應(yīng)急管理，2010，6：40-42.

［4］ 徐桂華.城市地震災(zāi)害與應(yīng)對［J］.城市減災(zāi)，2009，5：17-19.

［5］ 饒?zhí)m.社會公眾震后自救互救［C］.地震工程論文集.2012：754-758.

A Prelim inary Research on the Earthquake Em ergency Shelters Construction in Sm all Towns of China

Li Ning

（National Earthquake Response Support Service，Beijing 100049，China）

The planning and construction of the earthquake emergency shelters in the small towns of China can hardly meet the demand of earthquake disaster prevention.By the analysis of the construction situation and the discussion of these issues for the emergency shelter and themanagement，the author provided some suggestions.The construction of the emergency shelter should be incorporated into the overall planning，construction standard classification should be refined，the operation mode shou ld be im proved，and the amount of reserves should bemoderate，so as to strengthen the publicity and guidance work.

emergency shelter；construction situation；small towns；standard

D632.5

A

1673-8047（2014）02-0075-04

2013-06-05

李寧（1970—），女，本科，主要從事應(yīng)急管理方面的研究。