王宏偉

（中國人民大學(xué)，北京 100872）

完善我國城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)急管理模式：應(yīng)對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件的視角

王宏偉

（中國人民大學(xué)，北京 100872）

在快速城市化進(jìn)程中，我國關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施頻發(fā)非常規(guī)突發(fā)事件。非常規(guī)突發(fā)事件具備高度的不確定性、復(fù)雜性、跨界性和危害性，應(yīng)對(duì)手段不同于常規(guī)突發(fā)事件?，F(xiàn)有的城市應(yīng)急管理模式不能有效地應(yīng)對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)生的非常規(guī)突發(fā)事件，必須加以完善。

非常規(guī)突發(fā)事件；關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施；應(yīng)急管理模式

0 引言

隨著城市化進(jìn)程的發(fā)展，我國城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施變得空前復(fù)雜而脆弱。涉及基礎(chǔ)設(shè)施的非常規(guī)突發(fā)事件發(fā)生的頻度高、范圍廣、影響大，對(duì)城市的運(yùn)行安全和管理能力都提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。但是，我國當(dāng)前的城市應(yīng)急管理模式主要適合于應(yīng)對(duì)常規(guī)突發(fā)事件，而不是非常規(guī)突發(fā)事件?；A(chǔ)設(shè)施非常規(guī)突發(fā)事件往往形成城市的系統(tǒng)性危機(jī)，其演進(jìn)機(jī)理及應(yīng)對(duì)要求與常規(guī)突發(fā)事件差異較大。城市應(yīng)急管理者無法套用常規(guī)思維、僅僅常規(guī)手段來加以應(yīng)對(duì)。因此，為了確保城市運(yùn)行安全，城市管理者必須不斷完善關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的應(yīng)急管理模式，以有效應(yīng)對(duì)城市系統(tǒng)性危機(jī)。

1 非常規(guī)突發(fā)事件的界定及其特征

在我國，“突發(fā)事件”是一個(gè)外延廣泛的詞匯。2007年，我國頒布、實(shí)施了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。其中，突發(fā)事件被界定為“突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件”［1］。從發(fā)生的機(jī)理來看，突發(fā)事件可以被分成常規(guī)與非常規(guī)兩大類，見表1。常規(guī)突發(fā)事件的發(fā)生概率較高，可預(yù)測(cè)性強(qiáng)，處置起來比較簡(jiǎn)單，可采用常規(guī)的手段予以應(yīng)對(duì)，僅需要調(diào)動(dòng)本土化資源。例如，城市高速公路發(fā)生一般的交通事故，消防、警察、醫(yī)療急救等部門按照日常設(shè)定的職責(zé)分工迅速行動(dòng)，高效完成救援工作。這就是常規(guī)突發(fā)事件。

非常規(guī)突發(fā)事件則是發(fā)生概率低，可預(yù)測(cè)性差，處置起來比較復(fù)雜，需要以非常規(guī)應(yīng)急手段、調(diào)動(dòng)區(qū)域內(nèi)外資源處置、復(fù)雜性極強(qiáng)的巨災(zāi)或極端事件。相比較而言，非常規(guī)突發(fā)事件不僅是現(xiàn)代城市應(yīng)急管理的難點(diǎn)，也是其重點(diǎn)，因?yàn)榉浅Ｒ?guī)突發(fā)事件更可能成為社會(huì)公眾和輿論關(guān)注的焦點(diǎn)，更考驗(yàn)城市政府在緊急狀態(tài)下的執(zhí)政能力。

近年來，我國的城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施不斷發(fā)生具有媒體轟動(dòng)效應(yīng)的非常規(guī)突發(fā)事件，如2008年的南方暴風(fēng)雪、2012年的北京“7.21”暴雨、2013年的青島黃島爆炸事件、2014年的蘭州水污染等，對(duì)城市運(yùn)行安全構(gòu)成了極大的威脅。非常規(guī)突發(fā)事件的易發(fā)性是由于城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施承載的功能及其自身的特點(diǎn)造成的。一般而言，非常規(guī)突發(fā)事件具備高度的不確定性、復(fù)雜性、跨界性和危害性等基本特征：

（1）高度的不確定性。所謂的不確定性，就是指“缺乏有關(guān)過去、現(xiàn)在、將來或假性事件的過程的確切知識(shí)。就具體決策而言，不確定性可能在強(qiáng)度、相關(guān)性以及可排除性上存在著差異”［2］。非常規(guī)突發(fā)事件的發(fā)生具有一個(gè)不斷演變的過程。但是，相對(duì)于人們的常規(guī)思維而言，這個(gè)過程不太容易被人們及時(shí)、有效地認(rèn)知。例如，2008年南方暴風(fēng)雪之初，許多公眾以“瑞雪兆豐年”的心態(tài)對(duì)降雪進(jìn)行評(píng)判，沒有防范意識(shí)。及至關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施癱瘓，他們方才認(rèn)識(shí)到這是一場(chǎng)巨災(zāi)。

表1 常規(guī)突發(fā)事件與非常規(guī)突發(fā)事件的比較Tab.1 Com parision between Rountine and Non-rou tine Em ergencies

不僅如此，非常規(guī)突發(fā)事件常常是前所未見的。應(yīng)對(duì)不能完全基于既往的經(jīng)驗(yàn)，而必須強(qiáng)調(diào)靈活性、適應(yīng)性與創(chuàng)新性。不僅如此，非常規(guī)突發(fā)事件的演進(jìn)路徑與發(fā)展方向都是不確定的。這會(huì)導(dǎo)致既有的應(yīng)急準(zhǔn)備出現(xiàn)嚴(yán)重的失靈現(xiàn)象，甚至是防不勝防。

（2）高度的復(fù)雜性。非常規(guī)突發(fā)事件影響的時(shí)空界限難以確定、產(chǎn)生多重連鎖反應(yīng)，甚至事件是按照常理所不可想象的。它們往往不是一個(gè)孤立的事件，而是呈現(xiàn)出鏈狀群發(fā)或網(wǎng)狀群發(fā)的態(tài)勢(shì)。一個(gè)擾動(dòng)因素作用于高度耦合的城市系統(tǒng)后，引發(fā)一個(gè)或幾個(gè)突發(fā)事件，處置難度與協(xié)調(diào)性要求極高。人們即便覺察到非常規(guī)突發(fā)事件發(fā)生，對(duì)其進(jìn)行控制的努力也頗費(fèi)周折。例如，在南方暴風(fēng)雪中，供電的中斷造成城市供水、通信、交通都受到影響。

（3）高度的跨界性。非常規(guī)突發(fā)事件具有較強(qiáng)的擴(kuò)散能力，往往不會(huì)限于某一特定的行政管轄范疇或地理范圍，使得日常職責(zé)清晰的制度設(shè)計(jì)面臨嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。事件的負(fù)面影響會(huì)迅速擴(kuò)散，突破條塊、部門以及地域等管理邊界。為此，多元主體必須打破職責(zé)壁壘，加強(qiáng)合作，形成協(xié)同應(yīng)急的能力。例如，“11.22”黃島爆炸事件中協(xié)同應(yīng)對(duì)的不足反映出地方與央企之間平時(shí)各自為政、協(xié)調(diào)欠缺。

（4）高度的危害性。非常規(guī)突發(fā)事件盡管發(fā)生概率低，但影響范圍較廣，危害程度高，經(jīng)常造成群死群傷和嚴(yán)重的財(cái)產(chǎn)損失，社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序受到極大的擾動(dòng)。同時(shí)，非常規(guī)突發(fā)事件在一定程度上超越了人們的認(rèn)識(shí)能力，許多甚至是發(fā)生概率低、影響后果大的極端事件，令人猝不及防、不知所措。應(yīng)急準(zhǔn)備的效應(yīng)大打折扣。

按照常規(guī)與非常規(guī)的界限來區(qū)分突發(fā)事件，這是人們深化對(duì)應(yīng)急管理規(guī)律認(rèn)識(shí)的必然結(jié)果。它可以有力地闡釋我國“一案三制”在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中所遭遇的尷尬與困境。從總體上看，應(yīng)對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件的基礎(chǔ)是想象力與創(chuàng)造力，更需要靈活性與適應(yīng)性。而“一案三制”承襲了僵化的官僚制基因，在強(qiáng)化強(qiáng)化應(yīng)急規(guī)則意識(shí)的同時(shí)，窒息了一線應(yīng)急響應(yīng)人員的靈活性與適應(yīng)性。此外，“一案三制”的制度設(shè)計(jì)基于經(jīng)驗(yàn)，設(shè)定的危機(jī)情境過于理想化。當(dāng)非常規(guī)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，理想與現(xiàn)實(shí)之間必然會(huì)形成巨大的落差。

2 城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施頻發(fā)非常規(guī)突發(fā)事件的原因

2014年2月25日，習(xí)近平在考察北京工作時(shí)提出要健全城市管理體制，提升城市管理水平，特別是要加強(qiáng)市政設(shè)施運(yùn)行管理、交通管理、環(huán)境管理、應(yīng)急管理。目前，我國城市化進(jìn)程正處于快速發(fā)展時(shí)期，供水、供電、供氣、供熱、交通、通信等關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量增加、規(guī)模增大、技術(shù)性增高、復(fù)雜性與脆弱性增強(qiáng)。各種城市致災(zāi)因子作用某一類型基礎(chǔ)設(shè)施后，往往會(huì)產(chǎn)生“蝴蝶效應(yīng)”，導(dǎo)致?lián)p害影響的指數(shù)級(jí)放大，誘發(fā)具有高度不確定性、復(fù)雜性、跨界性和危害性的非常規(guī)突發(fā)事件。

首先，關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施是城市運(yùn)行的物理承載體。關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行安全決定著城市運(yùn)行的安全。作為一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，城市主要由經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境三大子系統(tǒng)構(gòu)成。每個(gè)子系統(tǒng)又包括若干個(gè)各成系統(tǒng)的元素。從水平方向上看，同一層次的不同系統(tǒng)之間存在著密切的聯(lián)系與互動(dòng)；從垂直方向上看，不同層次的系統(tǒng)之間也存在著密切的聯(lián)系與互動(dòng)。不僅如此，現(xiàn)代城市具有開放性，與外部環(huán)境不間歇地進(jìn)行著物質(zhì)、能量和信息的交流。關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施承擔(dān)著維系城市復(fù)雜系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)正常運(yùn)行的功能。其穩(wěn)定運(yùn)行可以保障城市內(nèi)部各類系統(tǒng)之間、不同層次系統(tǒng)之間以及城市內(nèi)外之間動(dòng)態(tài)交換物質(zhì)、能量和信息。當(dāng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施受到擾動(dòng)，有時(shí)甚至是微小的擾動(dòng)，其影響就可能出現(xiàn)快速傳導(dǎo)、放大升級(jí)現(xiàn)象，形成非常規(guī)突發(fā)事件，進(jìn)而使整個(gè)城市運(yùn)行陷入癱瘓狀態(tài)。

其次，關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施是由相互依賴的各種關(guān)系鏈條交織而形成的網(wǎng)絡(luò)。從城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施自身來看，它是由供水、供電、供氣、道路交通、通信等元素組成的龐大系統(tǒng)。其運(yùn)行的狀態(tài)既取決于組成元素的狀況，又取決于它們之間是否可維系良好、動(dòng)態(tài)、穩(wěn)定的交換關(guān)系。關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)是一個(gè)匯集各種相互依賴關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)，按照從低到高的層次順序，依次可分為：零部件—單元—分系統(tǒng)（如二次冷卻系統(tǒng)）—系統(tǒng)（如核電站）—基礎(chǔ)設(shè)施（如電力基礎(chǔ)設(shè)施）—相互依賴的基礎(chǔ)設(shè)施（即基礎(chǔ)設(shè)施因相互聯(lián)系而形成的網(wǎng)絡(luò)）［3］。通常，常規(guī)突發(fā)事件直接導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施某一“點(diǎn)”的失能。但其擾動(dòng)和影響卻可能沿著關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施之間形成的相互依賴關(guān)系做網(wǎng)絡(luò)狀的擴(kuò)張，從而形成“面”的失能，甚至是導(dǎo)致整個(gè)體系的全面崩潰。常規(guī)突發(fā)事件轉(zhuǎn)化為非常規(guī)突發(fā)事件，表現(xiàn)出鏈狀群發(fā)、甚至網(wǎng)狀群發(fā)的特點(diǎn)，導(dǎo)致城市運(yùn)行中斷。

關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的相互依賴關(guān)系主要有四種類型：（1）物理依賴；（2）空間依賴；（3）電子依賴；（4）邏輯依賴。每一種依賴關(guān)系都有可能導(dǎo)致非常規(guī)突發(fā)事件的發(fā)生。在2008年南方暴風(fēng)雪中，多個(gè)城市的通信、供水系統(tǒng)的正常運(yùn)行受到影響，這是物理依賴導(dǎo)致非常規(guī)突發(fā)事件的例證。城市地下管網(wǎng)的集束式布局使得自來水管爆裂后電纜、光纜的運(yùn)行受到嚴(yán)重影響，空間依賴引發(fā)了非常規(guī)突發(fā)事件?？刂平煌ㄖ笓]系統(tǒng)的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)如果受到賽博恐怖攻擊，城市交通就有可能陷入擁堵和癱瘓，這說明電子依賴關(guān)系會(huì)引發(fā)非常規(guī)突發(fā)事件。在1998年加拿大冰風(fēng)暴期間，電力供應(yīng)的中斷導(dǎo)致燃?xì)庥昧康募ぴ觯鞘泄饽芰γ媾R挑戰(zhàn)。

城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施之間的相互依賴關(guān)系是復(fù)雜而脆弱的，自然、人為或技術(shù)因素的擾動(dòng)和破壞都可能打破其間的協(xié)調(diào)互動(dòng)關(guān)系，進(jìn)而影響城市運(yùn)行安全。當(dāng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的局部受到嚴(yán)重?cái)_動(dòng)時(shí)，擾動(dòng)就會(huì)沿著相互依賴關(guān)系所形成的鏈條快速蔓延、升級(jí)，產(chǎn)生“多米諾骨牌”式的崩潰。而且，各種崩潰之間互為因果、彼此推波助瀾，引發(fā)城市系統(tǒng)性危機(jī)，形成錯(cuò)綜復(fù)雜、難分難解的亂局。

在高度不確定的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)常因相互依賴關(guān)系而崩潰。它分為三種形式：一是“瀑布式崩潰”，一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施受到擾動(dòng)，導(dǎo)致第二個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施的組成部分失效，進(jìn)而造成第二個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施受到擾動(dòng)；二是“升級(jí)式崩潰”，當(dāng)一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施受到擾動(dòng)，加劇了另一基礎(chǔ)設(shè)施受到擾動(dòng)的程度或延長了其恢復(fù)的時(shí)間；三是“共同誘因崩潰”，指兩個(gè)或多個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)同時(shí)受到共同原因的擾動(dòng)［4］。這三種基礎(chǔ)設(shè)施崩潰形式在因果關(guān)系上有所不同（見表2），但卻都導(dǎo)致了影響城市運(yùn)行的嚴(yán)重后果。

在現(xiàn)實(shí)中，城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)急管理經(jīng)常面對(duì)的一個(gè)復(fù)雜現(xiàn)象是：一個(gè)原生災(zāi)害衍生出一個(gè)或多個(gè)次生災(zāi)害，形成災(zāi)害或事故鏈條；各個(gè)災(zāi)害或事故鏈條又相互交織、耦合，形成一個(gè)災(zāi)害或事故的網(wǎng)絡(luò)。多種負(fù)面影響相互作用，衍生出非常規(guī)突發(fā)事件并造成城市運(yùn)行中斷，令人身處復(fù)雜環(huán)境之中。

根據(jù)西方學(xué)者的觀點(diǎn)，復(fù)雜環(huán)境的特點(diǎn)是快速變化，信息量大，不確定性水平高，系統(tǒng)內(nèi)組分的相互關(guān)聯(lián)性不斷增加，持續(xù)不斷的新信息驅(qū)動(dòng)組織和制度的基本結(jié)構(gòu)發(fā)生變遷。復(fù)雜環(huán)境與確定、可預(yù)測(cè)、可控制的事務(wù)狀態(tài)相反。它是一個(gè)系統(tǒng)，由不同的關(guān)系編織在一起。復(fù)雜環(huán)境是無序中的有序或有序中的無序。世界變得如此復(fù)雜，不論如何精心規(guī)劃，不測(cè)事件總會(huì)發(fā)生，使得長期規(guī)劃實(shí)際上是不可能的［5］。復(fù)雜環(huán)境是常規(guī)應(yīng)急管理模式所難以駕馭的，因?yàn)槌Ｒ?guī)應(yīng)急模式以信息充分、情境確定為基本假設(shè)。

表2 關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施崩潰的因果關(guān)系Tab.2 Causelity of Critical In frastructure Failure

3 現(xiàn)有城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)急管理模式的問題

我國現(xiàn)有的城市應(yīng)急管理模式以政府為主體、以常規(guī)突發(fā)事件為指向，對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)生的非常規(guī)突發(fā)事件關(guān)注不足，無法有效確保關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行安全。從整體設(shè)計(jì)來看，城市應(yīng)急管理體系強(qiáng)化了政府部門職責(zé)、忽略了多元主體之間的協(xié)調(diào)，強(qiáng)化了自上而下的指揮與控制、忽略了自下而上的自發(fā)與靈活，僵化有余，彈性不足，適合應(yīng)對(duì)簡(jiǎn)單、確定的風(fēng)險(xiǎn)，不適合應(yīng)對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)生的復(fù)雜、不確定的風(fēng)險(xiǎn)。這主要表現(xiàn)為：

（1）以常規(guī)的手段應(yīng)對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件。所謂的常規(guī)手段，就是主要依賴政府專業(yè)部門的職責(zé)分工和應(yīng)急預(yù)案、遵循指揮—控制模式來應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。目前，我國現(xiàn)有城市應(yīng)急管理對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的意識(shí)不強(qiáng)。城市應(yīng)急體系建設(shè)圍繞的重點(diǎn)與核心依然是常規(guī)突發(fā)事件。突發(fā)事件被分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件四大類。對(duì)于社會(huì)安全事件之外的其他三類突發(fā)事件，我國將其分為特別重大、重大、較大與一般。分類、分級(jí)與行政體系的科層制特點(diǎn)吻合，適合常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)，而不利于處置非常規(guī)突發(fā)事件，因?yàn)榉浅Ｒ?guī)突發(fā)事件在時(shí)間、空間上是難以清晰界定的，其性質(zhì)十分復(fù)雜而且是動(dòng)態(tài)演進(jìn)的。當(dāng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)生非常規(guī)突發(fā)事件后，看似清晰明了的日常職責(zé)分工在城市系統(tǒng)性危機(jī)面前變得異常模糊與混亂。

此外，我國城市應(yīng)急管理給予應(yīng)急預(yù)案的作用以過高的估計(jì)。預(yù)案制定的基礎(chǔ)是既往的經(jīng)驗(yàn)與對(duì)未來的預(yù)測(cè)。而城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施非常規(guī)突發(fā)事件多為不可預(yù)測(cè)的，預(yù)案難以精確地對(duì)其覆蓋。當(dāng)非常規(guī)突發(fā)事件發(fā)生后，人們進(jìn)行反思的結(jié)果往往就是：預(yù)案之所以不能發(fā)揮作用，是因?yàn)轭A(yù)案不夠詳細(xì)、不可操作。北京“7.21”暴雨之后就是如此。其實(shí)，對(duì)于非常規(guī)突發(fā)事件而言，預(yù)案越詳細(xì)，有時(shí)就越不切實(shí)際。非常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)必須以非常規(guī)手段應(yīng)對(duì)，不能立足于“以不變應(yīng)萬變”，而應(yīng)該力求“以萬變應(yīng)萬變”。

還有，我國城市應(yīng)急管理強(qiáng)調(diào)指揮與控制，要求“一切行動(dòng)聽指揮”，造成一線響應(yīng)人員的臨機(jī)決斷與創(chuàng)新能力不足。導(dǎo)源于戰(zhàn)爭(zhēng)年代的指揮—控制模式應(yīng)對(duì)有規(guī)律可循的常規(guī)突發(fā)事件是有效的，但應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的非常規(guī)突發(fā)事件則是低效的、甚至是無效的。當(dāng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行受到突發(fā)事件影響時(shí)，一線響應(yīng)人員最清楚該如何科學(xué)、快速地展開處置。但是，他們層級(jí)較低，沒有相機(jī)抉擇的權(quán)力，只能按照日常的規(guī)則層層上報(bào)。在北京“7.21”暴雨中，京港澳高速以及機(jī)場(chǎng)高速依然正常收費(fèi)，其背后反映出的問題主要不是經(jīng)濟(jì)利益至上的錯(cuò)誤理念，而是基層臨機(jī)決斷空間的局促、有限，是以常規(guī)模式應(yīng)對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件的弊端。今天，城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜又不確定。對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件的響應(yīng)必須自下而上，以克服僵化性，增強(qiáng)靈活性。

（2）以碎片化的方式應(yīng)對(duì)整體性的危機(jī)。城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)生非常規(guī)突發(fā)事件后通常引發(fā)城市運(yùn)行的整體性危機(jī)。危機(jī)是整體的，預(yù)防與響應(yīng)都不能是碎片化的。這需要相關(guān)主體之間的協(xié)調(diào)與合作。但是，這恰恰是城市應(yīng)急管理者需要認(rèn)真反思的，因?yàn)橐韵聨追N關(guān)系尚未理順：

政府與企業(yè)。在我國，城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營主體往往是企業(yè)，特別是中央企業(yè)。以政府為主導(dǎo)的城市應(yīng)急管理模式?jīng)]有處理好政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系。本該作為安全生產(chǎn)首要責(zé)任人的企業(yè)要在安全與經(jīng)濟(jì)效益之間進(jìn)行艱難地權(quán)衡與取舍，政府安全發(fā)展的理念與企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益至上的目標(biāo)之間存在一定的矛盾與沖突。通常，城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施一旦發(fā)生突發(fā)事件，相關(guān)企業(yè)首先按照條條垂直管理的思維，在企業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部上報(bào)，能捂則捂，而不在第一時(shí)間向所在地政府通報(bào)并求得支持，更不與受影響區(qū)域的公眾進(jìn)行雙向溝通。結(jié)果，最佳的處置時(shí)機(jī)被錯(cuò)過，簡(jiǎn)單的常規(guī)突發(fā)事件升級(jí)為復(fù)雜的非常規(guī)突發(fā)事件。

企業(yè)與企業(yè)。城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施之間存在著相互依賴關(guān)系，甚至是地理上的相鄰關(guān)系。例如，水電氣熱地下管網(wǎng)是集束式布局的。一類基礎(chǔ)設(shè)施出現(xiàn)問題，就會(huì)殃及其它，產(chǎn)生復(fù)雜性的影響。但是，其管理權(quán)限卻分屬于不同的企業(yè)。非常規(guī)突發(fā)事件及其影響是不受地理與行政邊界約束的。但相關(guān)企業(yè)之間卻畫地為牢，缺少有效的溝通與協(xié)調(diào)。在不少城市，甚至市政部門也難以對(duì)地下管線進(jìn)行全權(quán)管理，關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的應(yīng)急協(xié)調(diào)乏力。

企業(yè)與社會(huì)。城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的安全運(yùn)行涉及社會(huì)公眾的福祉與安危。但是，企業(yè)卻與所在社區(qū)及相關(guān)社區(qū)之間缺少必要的溝通。不少企業(yè)只關(guān)注自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而漠視社會(huì)責(zé)任，罔顧生產(chǎn)、運(yùn)營可能給社區(qū)公眾帶來的危險(xiǎn)。青島“11.22”爆炸事故的教訓(xùn)之一是：中石化缺少與社區(qū)公眾進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)溝通，漏油后也沒有采取封路、疏散周邊社區(qū)公眾等措施。

（3）以事后救援來取代風(fēng)險(xiǎn)防范?，F(xiàn)有的城市應(yīng)急管理模式重事后的救援、輕事前的防范，關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)與運(yùn)行之間缺少一以貫之的安全理念。我國城市應(yīng)急管理是政府主導(dǎo)的。面對(duì)紛繁復(fù)雜的日常管理事務(wù)，政府很難做到始終關(guān)注城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)防范。并且，高技術(shù)含量的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作。不落實(shí)企業(yè)的責(zé)任、調(diào)動(dòng)企業(yè)的自覺性與積極性，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的目標(biāo)就難以完成。

應(yīng)對(duì)城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施非常規(guī)突發(fā)事件必須關(guān)口前移，注重源頭，吸納運(yùn)營企業(yè)的參與。其規(guī)劃、建設(shè)與運(yùn)行都必須恪守安全至上的理念。規(guī)劃如不符合安全要求，不能投入建設(shè)；建設(shè)不符合安全要求，不能投入運(yùn)行。這需要長遠(yuǎn)安排、統(tǒng)籌兼顧。不立足長遠(yuǎn)，城市基礎(chǔ)設(shè)施的脆弱性可能在規(guī)劃階段就已經(jīng)形成了；沒有統(tǒng)籌安排，關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的相互依賴關(guān)系必然會(huì)導(dǎo)致城市運(yùn)行面臨諸多系統(tǒng)性危機(jī)的考驗(yàn)。例如，青島“11.22”爆炸事故就是因?yàn)橹惺妮斢凸芫€與市政管網(wǎng)安全距離不夠。原油滲漏到市政管網(wǎng)之中，導(dǎo)致群死群傷、水電氣熱管線的損毀和海洋受到污染。事后救援不能取代風(fēng)險(xiǎn)防范，因?yàn)殛P(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施非常規(guī)突發(fā)事件發(fā)生后，其影響在很大程度上存在著不可逆性，難以完全消除。

4 城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)急管理模式的完善

未來，中國的城市化進(jìn)程存在著巨大的增長空間?？梢灶A(yù)測(cè)，關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量、規(guī)模將日益增大，復(fù)雜性與脆弱性將同步提升。如何加強(qiáng)城市運(yùn)行安全、有效處置關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)生的非常規(guī)突發(fā)事件，這是城市應(yīng)急管理部門必須面對(duì)的重要問題。提升城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件的能力可將以下方面作為著力點(diǎn)：

（1）形成對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件進(jìn)行多元協(xié)同治理的網(wǎng)絡(luò)。在關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)急管理中，部門分割、條塊分割、政企分割、各自為戰(zhàn)素為人們所詬病，成為非常規(guī)突發(fā)事件高效應(yīng)對(duì)的障礙。非常規(guī)突發(fā)事件往往形成管理邊界模糊的跨界危機(jī)，使得常態(tài)事務(wù)管理中既有的管理職責(zé)劃分失靈。

十八屆三中全會(huì)后，我國政府從全能政府向有限政府的加速轉(zhuǎn)變，政府與企業(yè)關(guān)系面臨深刻的調(diào)整。為了應(yīng)對(duì)城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施非常規(guī)突發(fā)事件，我國必須革新以政府為單一中心、以指揮—控制為主要特征的應(yīng)急管理模式，引入公共危機(jī)治理的理念，使企業(yè)、社會(huì)組織及公民個(gè)人也能有序地參與到應(yīng)急管理中來，形成多元主體相互協(xié)調(diào)、合作的網(wǎng)絡(luò)，做到以多元治理的網(wǎng)絡(luò)來應(yīng)對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)發(fā)生的非常規(guī)突發(fā)事件。

如果說城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)生的常規(guī)突發(fā)事件可以用政府主導(dǎo)的模式來處置，非常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)則必須貫徹多元協(xié)同治理的理念。城市政府必須扮演主導(dǎo)的角色，不僅要明確政府、企業(yè)、社會(huì)力量在關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)急管理中的角色和職責(zé)定位，還要使多元主體之間形成穩(wěn)固的應(yīng)急合作伙伴關(guān)系，按照統(tǒng)一的目標(biāo)，配置各自的應(yīng)急資源，并聯(lián)合制定應(yīng)急預(yù)案、開展應(yīng)急演練、處置突發(fā)事件；不僅要凸顯企業(yè)的主責(zé)地位，還要引導(dǎo)公民自治組織、社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)在關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與應(yīng)急管理中發(fā)揮更大的作用。

（2）營造防范非常規(guī)突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)同合作局面。今天的風(fēng)險(xiǎn)具有很強(qiáng)的延展性與擴(kuò)散性。單憑任何一個(gè)行業(yè)、任何一個(gè)企業(yè)、任何一個(gè)部門都難以應(yīng)對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施非常規(guī)突發(fā)事件。就國外的情況看，關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)急管理最大的問題就是：基礎(chǔ)設(shè)施在技術(shù)上是相互關(guān)聯(lián)的，但基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營、管理與監(jiān)督卻存在著“制度碎片化”（Institutional Fragmentation）的傾向［6］。城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)急管理必須打破行業(yè)、部門界限，統(tǒng)一調(diào)動(dòng)鐵路、民航、路政、電力、水務(wù)等多個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)行業(yè)、部門的力量，形成合成應(yīng)急的局面。當(dāng)城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)生非常規(guī)突發(fā)事件后，多元主體打破地理邊界及行政隸屬的界限，相互合作，協(xié)同應(yīng)對(duì)，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。

城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)急管理要遵循預(yù)防為主的原則，建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，360度全方位、24小時(shí)全天候地監(jiān)測(cè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)，并可調(diào)動(dòng)各種力量進(jìn)行及時(shí)有效地處置，使城市始終處于正常、穩(wěn)定、可持續(xù)的良好運(yùn)行態(tài)勢(shì)。城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)與運(yùn)行必須貫穿安全理念，摒棄GDP膜拜，切實(shí)做到“不以安全做為發(fā)展的代價(jià)”，增強(qiáng)城市系統(tǒng)的彈性和反脆弱性。同時(shí)，應(yīng)急管理者還要系統(tǒng)地應(yīng)對(duì)城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)問題，不僅要了解突發(fā)事件可能對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)各組成部分所帶來的影響，也要防止一個(gè)組成部分崩潰而對(duì)整個(gè)系統(tǒng)產(chǎn)生的“負(fù)的外部性”，引起其他基礎(chǔ)設(shè)施的崩潰，即特別關(guān)注非常規(guī)突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)。為此，關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)防范要推行“一體化風(fēng)險(xiǎn)管理”的理念，加強(qiáng)政府基礎(chǔ)設(shè)施管理部門、運(yùn)營企業(yè)、社會(huì)組織與社區(qū)公眾之間的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)商、交流、協(xié)調(diào)、合作，營造協(xié)同防范風(fēng)險(xiǎn)的局面，不僅防止風(fēng)險(xiǎn)演變?yōu)橥话l(fā)事件，也防止常規(guī)突發(fā)事件演變?yōu)榉浅Ｒ?guī)突發(fā)事件。

（3）構(gòu)建以能力建設(shè)為重點(diǎn)、以適應(yīng)性、靈活性與創(chuàng)新性為特點(diǎn)的應(yīng)急響應(yīng)體系。由于全球氣候變化的影響，自然災(zāi)害的不確定性與不可預(yù)測(cè)性凸顯?，F(xiàn)代城市運(yùn)行依賴高技術(shù)含量的基礎(chǔ)設(shè)施，脆弱性極強(qiáng)?？植酪u擊等社會(huì)安全事件的非線性演進(jìn)特征明顯。人類的風(fēng)險(xiǎn)感知與預(yù)測(cè)能力因此受到了空前的挑戰(zhàn)。未來，城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的安全運(yùn)行將遭受一系列不確定因素的擾動(dòng)，非常規(guī)突發(fā)事件發(fā)生的可能性與破壞力增大。常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的理念是以確定來應(yīng)對(duì)不確定，非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的理念則是以適應(yīng)、靈活、創(chuàng)新來應(yīng)對(duì)不確定。

為了有效應(yīng)對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件，關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)急管理不能基于對(duì)未來威脅精準(zhǔn)的預(yù)測(cè)與預(yù)判，而是要以應(yīng)急響應(yīng)能力建設(shè)為重點(diǎn)，構(gòu)建一個(gè)以適應(yīng)性、靈活性與創(chuàng)新性為特點(diǎn)的富有彈性的應(yīng)急響應(yīng)體系。它可以有效地應(yīng)對(duì)自然、人為、技術(shù)、電子等各種因素給城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施帶來的突發(fā)事件、包括非常規(guī)突發(fā)事件，靈活性強(qiáng)。同時(shí)，它也可以應(yīng)對(duì)從小災(zāi)、中災(zāi)到巨災(zāi)不同級(jí)別的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施突發(fā)事件，適應(yīng)性強(qiáng)。此外，它還可以根據(jù)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施突發(fā)事件的規(guī)模、影響范圍、復(fù)雜程度等因素，在短時(shí)間內(nèi)模塊化式地組合各種應(yīng)急資源，臨時(shí)形成強(qiáng)大的應(yīng)急處置能力，創(chuàng)新性強(qiáng)。這樣，以能力、而非以威脅為基礎(chǔ)的應(yīng)急響應(yīng)體系不僅能夠有效地應(yīng)對(duì)常規(guī)突發(fā)事件，也可以有效地應(yīng)對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件。

［1］ 中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法［M］.北京：中國法制出版社，2007.

［2］ 安東尼·唐斯.民主的經(jīng)濟(jì)理論［M］.上海：上海人民出版社，2005.

［3］ Steven M.Rinaldi.James P.Peerenboom.Terrence K. Kelly.Identifying，Understanding，and Analyzing Critical Infrastructure Interdependencied［J］. IEEEControl Systems Magazine，2007（6）：21.

［4］ Steven M.Rinaldi.James P.Peerenboom.Terrence K. Kelly.Identifying，Understanding，and Analyzing Critical Infrastructure Interdependencied［J］. IEEEControl Systems Magazine.2007（6）：.22.

［5］ Marilyn M.Helms and Ray Jones.Learning from KOBE：Complexity and Urgency in the Holistic Management Model［J］，Japanese Studies Review，2005（10）：25-26.

［6］ Mark de Bruijne and Michael van Eeten.Systems that Should Have Failed：Critical Infrastructure Protection in an Institutionally Fragmented Environment［J］.Journal of Contingencies and Crisis Management，2007（1）：19.

Im proving Em ergency M anagem ent M ode of Chinese U rban C ritical In frastructures：A Perspective from Dealing w ith Non-routine Em ergencies

Wang Hongwei

（Renmin University of China，Beijing 100872，China）

In the rapid process of urbanization，non-routine emergencies struck Chinese critical infrastructures.They are highly uncertain，com plex，trans-boundary and hazardous.Response to non-routine emergencies is different from that to routine ones.Chinese urban emergency managementmode has to be im proved because it cannot deal efficiently w ith non-routine emergencies in critical infrastructures.

non-routine emergencies；critical infrastructures；emergency managementmode

D631.43

A

1673-8047（2014）02-0068-07

2014-03-21

國家社會(huì)科學(xué)基金（12BGL109）；國家“985工程優(yōu)勢(shì)學(xué)科創(chuàng)新平臺(tái)項(xiàng)目”

王宏偉（1968—），男，副教授，博士，主要從事突發(fā)事件應(yīng)急管理研究。