唐道明

近日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，規(guī)劃中提到，“我國……必須深刻認(rèn)識(shí)城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大意義，牢牢把握城鎮(zhèn)化蘊(yùn)含的巨大機(jī)遇，準(zhǔn)確研判城鎮(zhèn)化發(fā)展的新趨勢新特點(diǎn)，妥善應(yīng)對城鎮(zhèn)化面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)”。而全面建成小康社會(huì)面臨的突出挑戰(zhàn)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題，問題的形成和發(fā)展與傳統(tǒng)城市化緊密相關(guān)的。因此必須全面深入研究，找準(zhǔn)問題癥結(jié)，探尋新的思路和舉措大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。

經(jīng)濟(jì)不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)

一是市場化條件下，資本、產(chǎn)業(yè)、人口等各類資源要素向行政層級(jí)高、區(qū)位優(yōu)勢明顯的城市和地區(qū)加速集聚，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)布局、人口分布的極度非均衡發(fā)展。一邊是經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、人口急劇膨脹、土地高度稀缺的發(fā)達(dá)城市；一邊卻是經(jīng)濟(jì)落后、人口萎縮、土地閑置的中小城市、小城鎮(zhèn)和廣大鄉(xiāng)村地區(qū)。這種極化現(xiàn)象明顯的傳統(tǒng)城市化路徑，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，并沒有產(chǎn)生最優(yōu)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效果。產(chǎn)業(yè)、人口在市場力量驅(qū)動(dòng)下選擇進(jìn)入城市時(shí)，完全不會(huì)考慮城市土地綜合承載能力和環(huán)境容量，而現(xiàn)有的城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)控體系對此缺乏硬約束，對產(chǎn)業(yè)、人口在區(qū)域、城市間的流動(dòng)與分布缺乏必要的干預(yù)調(diào)控手段，直接導(dǎo)致市場和規(guī)劃的雙重失效，使“城市病”日益嚴(yán)重，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡進(jìn)一步加劇。

二是工業(yè)化的強(qiáng)力推動(dòng)，原有生產(chǎn)生活統(tǒng)一于農(nóng)村空間的自然農(nóng)業(yè)模式被迅速打破。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年，我國流動(dòng)人口總量已接近2.3億，占全國總?cè)丝诘?7%，其中主要流向東部地區(qū)，廣東、浙江、上海、北京、江蘇和福建六省市集中了全國八成以上的跨省流動(dòng)人口。但大多數(shù)流動(dòng)人口停留在“流而不遷”的狀態(tài)，生產(chǎn)、生活空間分離成為工業(yè)化、城市化脫節(jié)的最突出標(biāo)志。

三是農(nóng)村人口大量外出轉(zhuǎn)移就業(yè)的同時(shí)，市民化進(jìn)程受阻，農(nóng)村家庭數(shù)量難以穩(wěn)定減少，融入城市夢難以真正實(shí)現(xiàn)，社會(huì)保障也難以到位，致使農(nóng)村土地仍帶有部分保障功能。農(nóng)村土地的極大浪費(fèi)，使農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化舉步維艱，其支撐工業(yè)化、城市化的基礎(chǔ)不牢，不可持續(xù)發(fā)展的矛盾日益突出。

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的政策建議

第一，解決市場失效問題，完善推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃調(diào)控體系。市場、計(jì)劃都是資源配置手段。極化現(xiàn)象明顯的傳統(tǒng)城市化模式導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展、國土空間布局嚴(yán)重失衡，“城市病”加劇，市場利益機(jī)制顯然無法應(yīng)對區(qū)域均衡、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、“四化”同步發(fā)展等新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)難題，綜觀世界城市發(fā)展歷史亦能印證這一點(diǎn)。中央應(yīng)從戰(zhàn)略高度重視這一問題，在充分尊重市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的同時(shí)，對市場出現(xiàn)的外部不經(jīng)濟(jì)損害社會(huì)利益問題，政府應(yīng)以國家整體、社會(huì)公眾利益最大化，個(gè)人利益不受或少受影響為最高原則，進(jìn)行堅(jiān)決的規(guī)劃干預(yù)。要切實(shí)改變國家層面規(guī)劃調(diào)控職能分割、無法實(shí)施集中統(tǒng)一的規(guī)劃調(diào)控引導(dǎo)現(xiàn)狀，盡快整合規(guī)劃部門的主體功能區(qū)規(guī)劃和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、國土部門的土地利用總體規(guī)劃以及建設(shè)部門的城鄉(xiāng)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“四規(guī)融合”，統(tǒng)籌謀劃人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，規(guī)劃要突出從宏觀角度考慮城市土地承載能力和環(huán)境容量，明確需限制發(fā)展的城市和鼓勵(lì)發(fā)展的城市，重點(diǎn)調(diào)控人口流向、分布和產(chǎn)業(yè)流向、分布，使土地利用充分滿足人們生產(chǎn)、生活和生態(tài)環(huán)保需要，實(shí)現(xiàn)真正意義的 “人口城鎮(zhèn)化”。

第二，解決統(tǒng)計(jì)失真問題，完善推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的考評機(jī)制。城市化是人類生產(chǎn)、生活方式由鄉(xiāng)村型向城市型轉(zhuǎn)化的歷史過程，首先表現(xiàn)的是地理空間的轉(zhuǎn)化變遷，其直觀標(biāo)志之一就是生產(chǎn)、生活空間由統(tǒng)一于鄉(xiāng)村空間轉(zhuǎn)化變遷為統(tǒng)一于城市空間。而目前我國城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計(jì)是以常住人口（生活居住城市6個(gè)月以上的人口即為城市人口）計(jì)算，不能正確客觀反映這一要求。2012年我國名義城鎮(zhèn)化率已達(dá)到52.6%，而城市戶籍人口僅4.5億人，真實(shí)城鎮(zhèn)化率35%左右。失真失實(shí)的城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計(jì)不利于科學(xué)客觀考核評價(jià)人口城市化，即農(nóng)村人口有序市民化的狀況，不利于調(diào)動(dòng)地方（城市）政府推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的積極性，不利于中央政府在科學(xué)客觀評價(jià)基礎(chǔ)上調(diào)動(dòng)資源鼓勵(lì)支持推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的優(yōu)勢地區(qū)。因此，要從國家宏觀層面、頂層設(shè)計(jì)層面完善推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的考評機(jī)制。

首先，要建立以戶籍人口為基數(shù)，客觀考核評價(jià)城市化的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系；其次，以城鎮(zhèn)化年增長率為依據(jù)建立完善推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的動(dòng)態(tài)考核評價(jià)體系，積極引導(dǎo)城市政府因地制宜制定各具特色、寬嚴(yán)適度的城市戶籍管理制度，公告公示明確具體的落戶條件和程序，確保公開透明；再者，中央在政績考核、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、土地供應(yīng)、金融支持、產(chǎn)業(yè)布局項(xiàng)目建設(shè)上，應(yīng)充分考慮城市戶籍人口（或戶籍家庭）增量因素，促使地方（城市）政府真正落實(shí)以人為本，將發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力與保障外來務(wù)工人員合法權(quán)益有機(jī)結(jié)合起來，充分重視家庭價(jià)值，以有效減少農(nóng)村家庭、增加城市家庭為目標(biāo)，切實(shí)引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)向適宜開發(fā)的區(qū)域、城市集聚，在適宜的城市實(shí)現(xiàn)“安居樂業(yè)”，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村人口有序市民化，以實(shí)現(xiàn)真正意義上的“人口城市化”。

第三，解決住有所居問題，推進(jìn)完善住房公共政策。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口要真正在城市“留得下”，必須解決住有所居問題。但住房需求的多層次性是其顯著特征之一，單純依靠市場或政府都難以解決問題，只有充分發(fā)揮政府和市場各自的獨(dú)特作用，建立適應(yīng)中國國情和發(fā)展階段特點(diǎn)的長期、系統(tǒng)、穩(wěn)定的住房公共政策和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，厘清市場、半市場、非市場的界限，才能真正滿足各層次不同住房需求；另一方面，要充分認(rèn)識(shí)房地產(chǎn)不動(dòng)產(chǎn)特性，明確界定中央政府、地方（城市）政府在房地產(chǎn)調(diào)控中的職能職責(zé)。建立健全中央對地方（城市）政府正確履行區(qū)域（城市）房地產(chǎn)調(diào)控職能的科學(xué)考核評價(jià)機(jī)制，切實(shí)改變地方（城市）政府在房地產(chǎn)調(diào)控中，由于缺乏執(zhí)政安全的硬約束而導(dǎo)致單純追求經(jīng)濟(jì)利益的缺位、錯(cuò)位、不到位等問題，督促強(qiáng)化落實(shí)住房保障職能，明確保障對象、保障方式，加快建立多層次住房供應(yīng)體系，加大中低價(jià)位、中小套型普通商品住房供應(yīng)，平抑房價(jià)，實(shí)現(xiàn)住有所居。

第四，解決土地流轉(zhuǎn)問題，完善農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推進(jìn)機(jī)制。當(dāng)前，必須著眼于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，將兩種福利制度有效銜接。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口真正進(jìn)入城市，在獲得穩(wěn)定的“城市福利”保障后，必須放棄已有的“土地福利”。將已實(shí)現(xiàn)市民化的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口承包土地的經(jīng)營權(quán)，通過合法形式，轉(zhuǎn)讓給種植能手或種植大戶，從而創(chuàng)造條件實(shí)施大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)，并吸引城市資本投入，開展規(guī)模化、集約化、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營，提升農(nóng)業(yè)比較效益，為新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化注入不竭動(dòng)力。

第五，解決發(fā)展載體問題，以城市群為主導(dǎo)大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。選擇區(qū)位優(yōu)勢明顯、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚或有相當(dāng)基礎(chǔ)，土地自然資源豐富，有廣闊經(jīng)濟(jì)腹地，綜合環(huán)境承載力強(qiáng)，潛力巨大的核心城市或城市群為依托，大力發(fā)展周邊中小城市、小城鎮(zhèn)，鼓勵(lì)錯(cuò)位發(fā)展，以城市群為載體，加速推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，帶動(dòng)新一輪產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚，使工業(yè)化的生產(chǎn)、生活方式在城市空間上真正實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。

（作者為湖南大學(xué)兼職教授，湖南省住房與城鄉(xiāng)建設(shè)廳副廳長）

責(zé)編/徐艷紅 美編/于珊