●溫來(lái)成

深化財(cái)稅體制改革重要路徑：地方債管理的制度化、規(guī)范化和法制化

●溫來(lái)成

2014年是我國(guó)分稅制財(cái)政體制改革 20周年，回顧過(guò)去，展望未來(lái)，在充分肯定分稅制財(cái)政體制歷史功績(jī)的基礎(chǔ)上，我們需要繼續(xù)探索深化改革的新路徑。本文就如何將地方債管理納入分稅制財(cái)政體制架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)其管理的制度化、規(guī)范化和法制化，做一些分析。

一、現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制下地方債管理的體制缺陷

1994年的分稅制財(cái)政體制改革，是新中國(guó)成立以來(lái)具有重要?dú)v史意義的財(cái)政改革。從總體上講，這次改革初步建立了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)稅管理體制。具體表現(xiàn)為：按稅種劃分中央和地方政府收入，為逐步解決企業(yè)與各級(jí)政府的依附關(guān)系，使企業(yè)成為獨(dú)立市場(chǎng)主體提供了制度保障；初步劃分了中央政府與地方政府事權(quán)范圍，為財(cái)政支出安排提供了依據(jù)；建立轉(zhuǎn)移支付制度，為規(guī)范中央與地方政府財(cái)政關(guān)系奠定了基礎(chǔ)。因此，這次改革在政府財(cái)政運(yùn)行管理規(guī)范化、制度化方面，邁出了重要步伐，也為整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理體制、行政管理體制改革的推進(jìn)，做出了重要貢獻(xiàn)，是我國(guó)財(cái)稅改革中具有里程碑意義的重大事件。

但1994年的分稅制財(cái)政體制改革，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制特定階段的改革，難免具有一定的局限性，改革只解決財(cái)稅領(lǐng)域當(dāng)時(shí)迫切需要改革的問(wèn)題，有些改革尚未涉及，或改革時(shí)機(jī)不成熟。其中，地方政府債務(wù)問(wèn)題就是一例。1994年全國(guó)人大通過(guò)、1995年起實(shí)施的《預(yù)算法》明確規(guī)定，除國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方債券。因而在現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制中，在收入劃分方面，對(duì)各級(jí)地方政府的舉債權(quán)沒(méi)有作出規(guī)定。從理論上講，一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政、一級(jí)財(cái)權(quán)，財(cái)權(quán)就應(yīng)包括舉債權(quán)。在各級(jí)地方政府的支出范圍劃分方面，也沒(méi)有規(guī)定哪些建設(shè)項(xiàng)目可以使用債務(wù)資金；在轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)中，并未考慮保證地方政府還本付息能力因素，等等。當(dāng)然，我們也不能苛求1994年財(cái)稅改革畢其功于一役。

二、實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)管理的突破，是財(cái)稅體制改革大勢(shì)所趨

如前所述，1994年財(cái)稅體制改革并未將舉債權(quán)劃分納入其中，且《預(yù)算法》禁止地方政府舉借債務(wù)。但執(zhí)行情況并非如此。實(shí)際上，地方政府債務(wù)早以各種形式存在了。據(jù)審計(jì)署2011年35號(hào)審計(jì)結(jié)果顯示，截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額為 10.72萬(wàn)億元。2013年12月30日，國(guó)家審計(jì)署發(fā)布《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，公告顯示，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43393.72億元。截至2013年6月底，省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額105789.05億元，比 2010年底增加 38679.54億元，年均增長(zhǎng) 19.97%。其中：省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)年均分別增長(zhǎng)14.41%、17.36%和26.59%。截至2012年底，有3個(gè)省級(jí)、99個(gè)市級(jí)、195個(gè)縣級(jí)、3465個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%；其中，有2個(gè)省級(jí)、31個(gè)市級(jí)、29個(gè)縣級(jí)、148個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)2012年政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的借新還舊率超過(guò)20%。從行業(yè)債務(wù)狀況看，截至2013年6月底，全國(guó)政府還貸高速公路和取消收費(fèi)政府還貸二級(jí)公路債務(wù)余額分別為19422.48億元和4433.86億元，債務(wù)償還壓力較大。地方政府性債務(wù)對(duì)土地出讓收入的依賴(lài)程度較高。截至2012年底，11個(gè)省級(jí)、316個(gè)市級(jí)、1396個(gè)縣級(jí)政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額34865.24億元，占省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額93642.66億元的37.23%。這表明，我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在整體可控的前提下，局部地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍在繼續(xù)蔓延，亟須有效治理。

上述情況表明，我國(guó)作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，地方政府在償還能力許可范圍內(nèi)舉債進(jìn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)，具有客觀必要性、可行性，僅靠《預(yù)算法》禁止地方政府舉債是不現(xiàn)實(shí)的，與其讓地方債在財(cái)政體制外隱性發(fā)展（是目前我國(guó)影子銀行活動(dòng)的重要內(nèi)容），增大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，還不如加快修改《預(yù)算法》，允許地方政府發(fā)債，將其納入分稅制財(cái)政體制規(guī)范管理。

三、深化財(cái)稅體制改革，實(shí)現(xiàn)地方債管理制度化、規(guī)范化和法制化的路徑選擇

綜上所述，我們認(rèn)為，目前進(jìn)一步深化分稅制財(cái)政體制改革，實(shí)現(xiàn)地方債管理制度化、規(guī)范化和法制化的路徑選擇主要包括：

（一）完善收入劃分制度，明確劃分地方政府舉債權(quán)

除稅收收入外，在財(cái)政體制中明確劃分各級(jí)地方政府舉債籌集財(cái)政收入的權(quán)力即舉債權(quán)。從目前地方政府財(cái)政狀況來(lái)看，允許省級(jí)政府、地級(jí)市政府發(fā)債，是可行的，其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控?？h鄉(xiāng)兩級(jí)政府稅源有限，單位行政轄區(qū)面積較小，且中西部地區(qū)相當(dāng)部分縣鄉(xiāng)財(cái)政處于“吃飯財(cái)政”狀態(tài)，基本沒(méi)有償債能力，因而將發(fā)債權(quán)直接授予縣鄉(xiāng)政府是不現(xiàn)實(shí)的。但沿海發(fā)達(dá)地區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)政收入狀況較好，償債能力較強(qiáng)，可考慮全國(guó)財(cái)政收入百?gòu)?qiáng)縣的一部分縣或縣級(jí)市允許發(fā)債。不過(guò)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，擁有發(fā)債權(quán)的政府能否成功發(fā)債，還要受資金市場(chǎng)供求情況、投資者偏好等市場(chǎng)因素的制約。同時(shí)，運(yùn)用負(fù)債率、債務(wù)率等指標(biāo)，建立地方政府債務(wù)預(yù)警制度，當(dāng)某級(jí)債務(wù)積累達(dá)到警戒指標(biāo)后，就不得發(fā)行債券或舉借貸款。在現(xiàn)階段，還需要通過(guò)中央財(cái)政對(duì)地方債務(wù)收入總額實(shí)行控制。

（二）完善支出制度，明確債務(wù)資金支出范圍、制定財(cái)政支出安排優(yōu)先次序、建立債務(wù)危機(jī)處置機(jī)制

在財(cái)政體制安排中進(jìn)一步明確規(guī)定，地方政府不得舉借債務(wù)資金用于政府辦公經(jīng)費(fèi)等經(jīng)常性支出，債務(wù)資金只能用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)性支出，特別是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。在財(cái)政體制中規(guī)定財(cái)政支出安排優(yōu)先次序，保障到期債務(wù)還本付息支出，維護(hù)地方各級(jí)政府信譽(yù)。同時(shí)，建立地方政府債務(wù)危機(jī)處理機(jī)制。當(dāng)有關(guān)債務(wù)管理指標(biāo)進(jìn)入危機(jī)狀態(tài)后，地方財(cái)政支出進(jìn)入自動(dòng)調(diào)整機(jī)制，包括壓縮一般性財(cái)政支出規(guī)模、調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、保證到期債務(wù)還本付息，以及啟動(dòng)處置政府資產(chǎn)償還債務(wù)等措施。

（三）完善轉(zhuǎn)移支付制度，保證各級(jí)政府的債務(wù)清償能力

在中央和地方政府，以及各級(jí)地方政府間轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)中，除保持各地區(qū)財(cái)力基本均等外，還可對(duì)各級(jí)政府債務(wù)管理狀況實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)各級(jí)地方政府加強(qiáng)債務(wù)管理，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，對(duì)各級(jí)政府某些特定的債務(wù)資金建設(shè)項(xiàng)目，如公共衛(wèi)生項(xiàng)目、環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目等，給予一定補(bǔ)貼，從而通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度，保證各級(jí)地方政府債務(wù)償還能力。

因此，通過(guò)上述制度安排，使我國(guó)地方政府債務(wù)管理納入分稅制財(cái)政體制范疇，編制全口徑債務(wù)預(yù)算，走上制度化、規(guī)范化和法制化道路，防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出更大貢獻(xiàn)。■

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院）

本文為教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目 《地方政府投融資公私合作的監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新研究》【批準(zhǔn)號(hào)13YJA630101】、北京市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目 《北京市公共服務(wù)公私合作的價(jià)格監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新研究》【批準(zhǔn)號(hào)13JGB016】、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)財(cái)政發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心課題的階段性成果）