張 旺，丁 娟

（吉林省教育科學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130022）

一、縣域內(nèi)教師交流：城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資一體化發(fā)展的重要路徑

城鄉(xiāng)二元分割體制下，城鄉(xiāng)學(xué)校突顯出巨大的差異，教師作為“學(xué)校的人”，其在工資與福利待遇、晉職晉級(jí)、培訓(xùn)與提升、工作與生活環(huán)境等各方面也因?qū)W校的不同呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)教師間在數(shù)量和質(zhì)量上的明顯差距，導(dǎo)致城鄉(xiāng)師資力量嚴(yán)重不均衡發(fā)展。解決此問(wèn)題的策略一般有二：一是不斷向農(nóng)村進(jìn)行增量?jī)A斜，補(bǔ)齊短板；二是將城鄉(xiāng)教師作內(nèi)部調(diào)整，優(yōu)化整合。但是單純的增量?jī)A斜和存量?jī)?yōu)化整合都會(huì)在城市學(xué)校對(duì)農(nóng)村學(xué)校的“抽血”機(jī)制的作用下呈現(xiàn)新的城鄉(xiāng)師資不均的狀態(tài)。因此，筆者認(rèn)為能“治本”的思路是在加快城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展的同時(shí)或先行在教育系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)師資一體化發(fā)展，即首先應(yīng)打破固有的城鄉(xiāng)教師靜態(tài)分聚狀態(tài)和單向趨利性流動(dòng)的形成機(jī)制，將城鄉(xiāng)師資整合為一個(gè)大的資源庫(kù)，統(tǒng)籌謀劃師資發(fā)展和作用發(fā)揮，將師資這一重要教育要素在城鄉(xiāng)教育大系統(tǒng)內(nèi)動(dòng)態(tài)流動(dòng)起來(lái)，并做到可持續(xù)性動(dòng)態(tài)流動(dòng)，同時(shí)在流動(dòng)中提升每個(gè)教師個(gè)體的教育教學(xué)能力包括對(duì)不同教育環(huán)境和學(xué)生群體的適應(yīng)和掌控能力，并最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)師資一體化發(fā)展和均衡分布。其中，城鄉(xiāng)教師不再是分立的兩個(gè)群體，也不再是某個(gè)學(xué)校的“人”，而是彼此平等的城鄉(xiāng)師資大系統(tǒng)內(nèi)的個(gè)體。在職業(yè)生涯過(guò)程中，每個(gè)個(gè)體作為一個(gè)基本師資要素始終處于周期性流動(dòng)狀態(tài)，但又應(yīng)教育發(fā)展所需聚合成群體常態(tài)性存在，從而使城鄉(xiāng)教師群體成為兩個(gè)動(dòng)態(tài)互融的群體組合，不同個(gè)體間和群體間呈現(xiàn)出彼此獨(dú)立又相互依存、取長(zhǎng)補(bǔ)短、共融共生的關(guān)系。

在政策現(xiàn)實(shí)中，要實(shí)現(xiàn)這一思路首先應(yīng)從縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資一體化開(kāi)始，開(kāi)展縣域內(nèi)教師交流，即在縣域內(nèi)優(yōu)先進(jìn)行師資統(tǒng)合、謀劃要素流動(dòng)。所說(shuō)的“縣域”，主要是指縣、縣級(jí)市、自治縣、地級(jí)市所轄區(qū)等縣級(jí)行政區(qū)域?！敖處煛敝饕侵噶x務(wù)教育公辦學(xué)校在編教師，民辦學(xué)校教師、公辦學(xué)校代課教師等一般不在研究范圍內(nèi)。從政策沿革上看，早在1996年，《關(guān)于“九五”期間加強(qiáng)中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》中就提出“要積極進(jìn)行教師定期交流”。21世紀(jì)初隨著“以縣為主”的義務(wù)教育管理體制的確立，教師交流政策的職責(zé)也逐漸賦予縣級(jí)政府及其教育行政部門(mén)。2006年，新修訂的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》明確指出“縣級(jí)人民政府教育行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)均衡配置本行政區(qū)域內(nèi)學(xué)校師資力量，組織校長(zhǎng)、教師的培訓(xùn)和流動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)薄弱學(xué)校的建設(shè)?！边@就為縣域內(nèi)開(kāi)展教師交流提供了重要的法律依據(jù)。2010年，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中要求“實(shí)行縣（區(qū)）域內(nèi)教師、校長(zhǎng)交流制度”。2013年，在黨的十八屆三中全會(huì)上通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中再次重申“實(shí)行公辦學(xué)校校長(zhǎng)教師交流輪崗”。

綜上可見(jiàn)，縣域內(nèi)教師交流應(yīng)該并且已經(jīng)成為我國(guó)加快城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資一體化，推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的一條重要路徑。

二、縣域內(nèi)教師交流的政策實(shí)踐問(wèn)題與分析

2013年9月至12月初，我們就縣域內(nèi)教師交流政策實(shí)施情況對(duì)吉林省部分縣域進(jìn)行了調(diào)研。根據(jù)吉林省縣（市、區(qū)）義務(wù)教育均衡發(fā)展分年度目標(biāo)，我們將全省60個(gè)縣域按照義務(wù)教育均衡發(fā)展水平劃分為三個(gè)梯段：即2015年實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育基本均衡的縣域?yàn)榈谝惶荻危?017年實(shí)現(xiàn)基本均衡的縣域?yàn)榈诙荻危?020年實(shí)現(xiàn)基本均衡的縣域?yàn)榈谌荻?。?quán)衡三個(gè)梯段的劃分、行政區(qū)域的劃分、典型地區(qū)的代表性等多個(gè)因素，分別在三個(gè)梯段中抽取了7個(gè)樣本縣，共計(jì)21個(gè)縣域?qū)ζ溥M(jìn)行調(diào)研，占全省縣域總數(shù)的35%，覆蓋全省9個(gè)市（州）。具體操作上，首先面向所有21個(gè)樣本縣通過(guò)網(wǎng)絡(luò)形式發(fā)放調(diào)查表搜集樣本縣域?qū)嵤┙處熃涣髡叩幕緮?shù)據(jù)信息和文本信息，之后在三個(gè)梯段中分別選擇1個(gè)典型樣本縣進(jìn)行實(shí)地問(wèn)卷與訪談?wù){(diào)研。城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資一體化的實(shí)現(xiàn)有賴于縣域內(nèi)教師交流政策的順利實(shí)施，但調(diào)研結(jié)果顯示，實(shí)踐中政策實(shí)踐情況卻不容樂(lè)觀，具體來(lái)講：

（一）政策實(shí)施尚未達(dá)到全覆蓋，縣域間實(shí)施差異明顯

圖1 交流學(xué)校數(shù)占學(xué)?？倲?shù)百分比、交流教師數(shù)占專任教師總數(shù)百分（樣本縣總觀）

通過(guò)圖1可以看出，近四年來(lái)吉林省義務(wù)教育學(xué)校參與交流比例一直呈現(xiàn)上升狀態(tài)，但尚未達(dá)到全覆蓋。其中，2013年最高，達(dá)65.5%；2010年最低，僅有40.9%。此外，專任教師整體參與交流比例非常低，最高值也不到2%。另外，調(diào)研中未如期返回任何數(shù)據(jù)信息和文本信息的樣本縣共計(jì)6個(gè)，約占樣本總數(shù)28.6%。我們對(duì)這些縣又進(jìn)行了電話回訪。結(jié)果6個(gè)樣本縣均表示其并未真正開(kāi)展教師交流工作，難以按要求反饋相關(guān)信息。其中，3個(gè)縣表示“根本沒(méi)有開(kāi)展”；1個(gè)縣表示“剛要啟動(dòng)，還沒(méi)有什么相關(guān)材料”；另有2個(gè)縣表示只開(kāi)展了少量支教而沒(méi)有上派研修，其中一個(gè)縣更是明確表示“我縣只是在08～09年度根據(jù)省里的統(tǒng)一部署，選派了四名教師到鄉(xiāng)下教學(xué)交流了一年。而且也不是選派最優(yōu)秀的教師。之后的這些年里，再?zèng)]有選派一線教師去鄉(xiāng)下交流”。吉林省相關(guān)文件中明確提出“2012年初步實(shí)現(xiàn)教師流動(dòng)制度化”的目標(biāo)，但就調(diào)研情況看，至少10%的縣域遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有完成這一目標(biāo)，甚至完全沒(méi)有開(kāi)展教師交流。

圖２ 交流學(xué)校數(shù)占學(xué)?？倲?shù)百分比（分縣域）

考慮現(xiàn)實(shí)需要，本文將調(diào)研樣本縣域?qū)嶋H地名隱去，用字母代替。

橫向比較來(lái)看，不同縣域之間的政策實(shí)施差距非常大。從數(shù)據(jù)信息來(lái)看，圖2顯示，縣域C、J1、Q1義務(wù)教育學(xué)校參與交流比例可達(dá)到100%，D1、N2則不足10%，T1、A分別僅為33.3%、23.3%。骨干教師數(shù)占交流教師總數(shù)百分比上（見(jiàn)圖3），縣域N1、L1、D1、F、T2都可達(dá)到100%骨干教師，而縣域J1、T1則四年來(lái)通常這一比例都在50%以內(nèi)，甚至最低僅為12.5%。另外，從數(shù)據(jù)的年度變化上看，有的縣域起步早，基本保持越來(lái)越好的狀態(tài)，如縣域N1、L1；有的縣域則起步晚，發(fā)展快，如縣域T2；有的縣域則愈發(fā)呈下滑趨勢(shì)，如縣域D1、N2、A。

（二）多種交流模式并存，但體制性障礙尚難突破

在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)吉林省存在多種縣域內(nèi)教師交流模式，可歸納為以下八種，即支教與研修型、傳統(tǒng)支教型、上派研修型、局部全員交流型、局部對(duì)口交流型、局部走教型、局部調(diào)動(dòng)關(guān)系型和縣域優(yōu)質(zhì)師資共享型。但是這些模式卻罕有體制性突破。所謂體制性突破，這里主要是指能突破束縛師資要素流動(dòng)的一系列制度障礙，真正實(shí)現(xiàn)縣域統(tǒng)籌與管理教師資源，促進(jìn)教師縣域內(nèi)周期性流動(dòng)的教師交流。

綜觀這八種教師交流模式，支教與研修型是最普遍采用的形式，在很多縣域甚至是唯一存在的。這種模式之所以能受到普遍認(rèn)同，主要原因是它建立在傳統(tǒng)支教型、上派研修型基礎(chǔ)之上，有比較豐富的政策實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。但其不足也顯而易見(jiàn)，正因?yàn)闆](méi)有與既有體制產(chǎn)生強(qiáng)烈沖突才使之實(shí)施較為普遍。局部全員交流型力圖能在學(xué)區(qū)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)師資共享和均衡配置，有一定的創(chuàng)新性，但是交流教師在完成交流后仍然是回到原學(xué)校工作，工資關(guān)系、人事關(guān)系沒(méi)有實(shí)質(zhì)性變化，并且政策沒(méi)有體現(xiàn)出教師個(gè)體的周期性動(dòng)態(tài)流動(dòng)。D1縣的局部調(diào)動(dòng)關(guān)系型交流，與其說(shuō)是教師交流不如說(shuō)是大規(guī)模教師調(diào)動(dòng)，首先主要在縣城內(nèi)實(shí)施而不包括農(nóng)村學(xué)校教師，第二此政策執(zhí)行兩年之后就停止而沒(méi)再持續(xù)，因此，只是局部的短時(shí)性存量調(diào)整。因此，現(xiàn)有的吉林省縣域內(nèi)教師交流還沒(méi)能徹底打破城鄉(xiāng)教師的分聚狀態(tài)，絕大多數(shù)是針對(duì)農(nóng)村師資力量進(jìn)行的補(bǔ)給式支持，難以取得長(zhǎng)效，離城鄉(xiāng)師資一體化發(fā)展還有比較遠(yuǎn)的距離。

（三）政策剛性色彩濃厚，交流程序不夠規(guī)范和科學(xué)

公平的職責(zé)在政府，在一個(gè)本身不公平的領(lǐng)域內(nèi)政府的這一職責(zé)就顯得更為重要和迫切?？h域內(nèi)教師交流以促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資一體化發(fā)展為目標(biāo)，并致力于讓城鄉(xiāng)學(xué)生公平享受優(yōu)質(zhì)師資。因此，政府強(qiáng)制性實(shí)施縣域內(nèi)教師交流從這個(gè)角度來(lái)講是合理的。但是實(shí)踐中這一政策卻突顯出過(guò)于剛性的問(wèn)題，即因?yàn)閷?duì)政策相關(guān)主體的趨利性認(rèn)識(shí)不足和對(duì)政策實(shí)踐環(huán)境的客觀狀況把握不到位仍強(qiáng)制執(zhí)行，導(dǎo)致政策落實(shí)過(guò)程中步履艱難或流于形式。例如，調(diào)研中就發(fā)現(xiàn)，交流教師中骨干教師比例整體偏低，在部分縣域非骨干教師比例甚至超過(guò)50%，如縣域C、J1、T1、N2，縣域J1更是高達(dá)74.3%。這反映出優(yōu)秀教師派出困難，各學(xué)校在升學(xué)壓力下還是首選了保全自身利益，優(yōu)質(zhì)師資要素仍然固化存在于城市地區(qū)。

這種過(guò)于剛性的交流政策使其在制定過(guò)程中沒(méi)能充分考慮各方主體的意愿，進(jìn)一步導(dǎo)致交流程序不夠規(guī)范和科學(xué)。調(diào)研中，我們就發(fā)現(xiàn)了硬性分擔(dān)交流名額到學(xué)校并要求必須完成，簡(jiǎn)單采取抓鬮方式定人定崗，單方面解除聘任合同關(guān)系，受援學(xué)校對(duì)交流教師沒(méi)有選擇權(quán)利，交流教師對(duì)交流去向亦沒(méi)有表達(dá)權(quán)利等問(wèn)題。在交流時(shí)間和交流任務(wù)的確定上，有的縣域規(guī)定的交流時(shí)間僅有2個(gè)月，有的縣域更是對(duì)交流教師的任務(wù)沒(méi)有明確要求，這些都是對(duì)交流學(xué)校學(xué)生不負(fù)責(zé)任的行為，也是不符合教育教學(xué)規(guī)律的做法。

（四）配套政策不夠完善，教師交流孤掌難鳴

縣域內(nèi)教師交流政策的有效實(shí)施涉及財(cái)政、交通等多方面的配套政策，必須得到相應(yīng)支持才可，但實(shí)踐中卻呈現(xiàn)孤掌難鳴的尷尬。問(wèn)卷數(shù)據(jù)顯示，教師在交流過(guò)程中主要憂慮或苦惱的事情中，排在前三位的分別是：交通、餐飲及住宿問(wèn)題（51.09%）、難以照顧家庭（子女就學(xué)等）（39.13%）、職稱評(píng)聘問(wèn)題（36.96%）。但調(diào)研中，不少教育行政官員和校長(zhǎng)反映，偏遠(yuǎn)地區(qū)和條件艱苦地區(qū)的學(xué)校尤其是小學(xué)根本不能為教師提供住房，導(dǎo)致交流工作在這些地區(qū)難以開(kāi)展，而這些地區(qū)的學(xué)校又是最缺教師的。交通費(fèi)用上看，大部分學(xué)校都能幫助教師解決全部或者一部分，但也不能做到完全補(bǔ)償。也有的縣域給教師通過(guò)發(fā)放交流補(bǔ)貼的形式對(duì)交流教師進(jìn)行補(bǔ)償，但是真正落實(shí)的很少，H市的幾位交流教師就談到“前幾年還說(shuō)每月給發(fā)500元錢(qián)，這幾年又不了了之了”。由于女教師多有照顧家庭的需要，導(dǎo)致部分縣域在教師定崗時(shí)采取“女近男遠(yuǎn)”的潛規(guī)則而非按實(shí)際教育需求核人定崗。“同等條件下優(yōu)先晉級(jí)”等規(guī)定在實(shí)際中兌現(xiàn)也存在困難。

三、日韓兩國(guó)教師交流政策的經(jīng)驗(yàn)借鑒

日本和韓國(guó)是世界上通過(guò)開(kāi)展教師交流以促進(jìn)區(qū)域內(nèi)師資均衡發(fā)展的典范。在長(zhǎng)期實(shí)踐中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，其主要表現(xiàn)在：

（一）明確教師的公務(wù)員身份

日本和韓國(guó)在實(shí)施教師交流政策時(shí)都首先賦予了教師公務(wù)員的身份，并通過(guò)法律形式固定下來(lái)。此外，日本和韓國(guó)教師的工資都與政府公務(wù)員的工資相當(dāng)甚至較之更高一些。因此，教師公務(wù)員身份的確立使城鄉(xiāng)教師擁有相對(duì)平等的社會(huì)地位和可觀的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，教師與學(xué)校之間的利益依附關(guān)系并不因城鄉(xiāng)工作環(huán)境不同而存在顯著差異。另外，公務(wù)員的身份確立也使得教師有義務(wù)按照教育發(fā)展需要聽(tīng)從行政性安排。這一切都使教師脫離任何一所學(xué)校而流向另一所學(xué)校變得更具可行性，從而為城鄉(xiāng)師資之間的流動(dòng)打下了良好的基礎(chǔ)。

（二）制定可靠的法律法規(guī)

日韓兩國(guó)都非常重視通過(guò)法律手段推進(jìn)政策執(zhí)行。其教師交流方面的政策法律體現(xiàn)出兩個(gè)特點(diǎn)：一是站位高；二是可行性強(qiáng)。站位高主要是指國(guó)家層面出臺(tái)教師交流政策相關(guān)專項(xiàng)法律。日本的《國(guó)家公務(wù)員法》、《教育公務(wù)員特例法》，韓國(guó)的《國(guó)家教育公務(wù)員法》都是從國(guó)家層面制定的，這種高站位的法律顯示了國(guó)家對(duì)教師交流政策的重視，也提升了政策執(zhí)行過(guò)程中的力度和強(qiáng)度?？尚行詮?qiáng)主要是指日韓兩國(guó)的法律規(guī)定較為詳盡和完善。《國(guó)家公務(wù)員法》等法律中對(duì)教師流動(dòng)的周期、流動(dòng)的形式、流動(dòng)的比例、流動(dòng)對(duì)象的確定、流動(dòng)程序等做出較為全面的法律規(guī)定，為各地方政府根據(jù)這些法律規(guī)定和自身實(shí)際情況制定更具可操作性的實(shí)施細(xì)則提供了可參照的確切依據(jù)。此外，這些法律法規(guī)的制定也不是一蹴而就的，是隨著實(shí)踐的需要?dú)v經(jīng)多次修正不斷完善的。

（三）操作規(guī)范科學(xué)的交流程序

日本和韓國(guó)的教師交流程序之規(guī)范科學(xué)體現(xiàn)在：第一，國(guó)家作教師交流程序的一般性規(guī)定，地方政府根據(jù)自身實(shí)際制定具體細(xì)則。例如，教師交流年限上，日本一般平均6年流動(dòng)一次，韓國(guó)一般2-4年流動(dòng)一次，但實(shí)際上日本神戶市規(guī)定小學(xué)教師每9年流動(dòng)一次，初中教師每11年左右流動(dòng)一次。[1]大邱市規(guī)定中小學(xué)教師4年須流動(dòng)一次，慶尚北道規(guī)定的流動(dòng)年限為5年。[2]第二，重視政策的透明度。日韓兩國(guó)尤其是日本在操作交流程序時(shí)，首先力求使施政主體明晰政策全貌。除一般的具體性規(guī)定外，他們還配有相關(guān)細(xì)則對(duì)其中有關(guān)概念進(jìn)行詳細(xì)而明確的解釋，例如“偏遠(yuǎn)地學(xué)?！?、“半偏遠(yuǎn)地學(xué)?！?、“長(zhǎng)齡工作者”等，還會(huì)對(duì)相關(guān)重要概念進(jìn)行深入加工。第三，尊重教師個(gè)人意愿。首先，對(duì)于不適合流動(dòng)的教師，日本各地在政策中也做出了明確規(guī)定，例如妊娠或休假期間的教師、臨近退休的年長(zhǎng)的教師；其次，在流動(dòng)時(shí)考慮教師的主要居住地及其便利程度，不是隨意確定流動(dòng)地域。第四，科學(xué)量化。韓國(guó)通過(guò)量化手段期望能夠最大限度的保證制度的規(guī)范科學(xué)。這些分?jǐn)?shù)主要有三種構(gòu)成，即工作經(jīng)歷分?jǐn)?shù)、業(yè)績(jī)分?jǐn)?shù)和特殊情況加分。[2]經(jīng)過(guò)量化之后的總分是道級(jí)教育行政部門(mén)決定教師是否需要輪崗的主要依據(jù)。

（五）落實(shí)完善的配套政策

為有效實(shí)施教師流動(dòng)制度，日韓兩國(guó)都有一套完善的配套政策。這些政策體現(xiàn)在教師工作與生活的各個(gè)方面。例如，通過(guò)法律規(guī)定地方政府應(yīng)協(xié)助流動(dòng)到偏僻地區(qū)學(xué)校的教職員解決住宿和生活福利問(wèn)題；根據(jù)地區(qū)的艱苦偏遠(yuǎn)程度和教師個(gè)人付出程度等發(fā)放各種名目的津貼補(bǔ)助；為偏僻地區(qū)教師提供優(yōu)先發(fā)展的機(jī)會(huì)；等等。配套制定了關(guān)鍵還在落實(shí)，日韓都是重視法治的國(guó)家，政策一旦立法就必須遵循，社會(huì)對(duì)法律的認(rèn)可和尊重程度很高，因此，政策的落實(shí)更為順暢，這些都是值得我們借鑒的。

四、一體化理念指導(dǎo)下的縣域內(nèi)教師交流策略思考

縣域內(nèi)教師交流是城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資一體化發(fā)展的重要路徑，更助力于城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的實(shí)現(xiàn)。“城鄉(xiāng)教育一體化既是目標(biāo)又是手段，要運(yùn)用一體化的方式實(shí)現(xiàn)一體化，其關(guān)鍵是樹(shù)立一體化的理念，運(yùn)用一體化的思維，建立一體化的制度?！盵3]通過(guò)調(diào)研可以看出，當(dāng)前很多縣域內(nèi)的教師交流政策實(shí)施效果之所以不理想，其根源就在于沒(méi)有做到這一點(diǎn)。因此，縣域內(nèi)教師交流若想真正發(fā)揮其應(yīng)有的政策效果，就必須在一體化理念的指導(dǎo)下思考其實(shí)踐策略。

（一）立法確定教師的公務(wù)員身份，割斷教師與學(xué)校間的“綁定”關(guān)系

當(dāng)前我國(guó)縣域內(nèi)教師交流之所以流動(dòng)不起來(lái)或不能長(zhǎng)期周期性流動(dòng)，一個(gè)重要原因是沒(méi)有打破固有的城鄉(xiāng)學(xué)校與教師之間的“綁定”關(guān)系。目前，我國(guó)法律規(guī)定了學(xué)校與教師之間的合同聘任關(guān)系，從而使教師在不同學(xué)校之間進(jìn)行行政調(diào)動(dòng)處于尷尬的違法境地。教師的收入與其所處學(xué)校之間有密切的關(guān)系，城市教師的實(shí)際收入也不僅僅體現(xiàn)在工資層面，很多福利待遇甚至灰色收入也是農(nóng)村教師無(wú)法企及的。現(xiàn)有的編制制度也過(guò)于僵化，導(dǎo)致教師交流中出現(xiàn)“人動(dòng)編難動(dòng)”的現(xiàn)象。因此，與教師流動(dòng)直接相關(guān)的人事關(guān)系、工資關(guān)系、編制關(guān)系不變，教師就不可能真正動(dòng)起來(lái)。

為此，應(yīng)立法確立教師的公務(wù)員身份。將教師變?yōu)榈胤秸娜?，一切工資和福利待遇均通過(guò)政府發(fā)放，編制由政府統(tǒng)一管理和使用，學(xué)校對(duì)教師而言只是政府將其派任工作的地方。這一做法的主要意義就是割斷了教師與學(xué)校間的“綁定”關(guān)系，尤其是因此產(chǎn)生的相關(guān)利益關(guān)系。同時(shí)，教師作為公務(wù)員在派遣、調(diào)任上有義務(wù)服從政府安排。并且，對(duì)待教師接受“灰色收入”或在校外補(bǔ)習(xí)的現(xiàn)象也可以相對(duì)順利成章地進(jìn)行“公務(wù)員式”的懲處。

（二）制定高層次的縣域內(nèi)教師交流政策實(shí)施要求，突破縣域決策局限

就調(diào)研情況來(lái)看，縣域內(nèi)教師交流政策的制定與實(shí)施雖然由法律賦予了縣級(jí)政府及其教育行政部門(mén)，但是這卻不可避免地突顯出一些決策局限甚至在這一政策上表現(xiàn)出“無(wú)作為”的狀態(tài)，使不同縣域間在實(shí)施教師交流政策上呈現(xiàn)出非常明顯的差異。因此，必須提升縣域內(nèi)教師交流政策的決策層次，由國(guó)家或省域?qū)用娉雠_(tái)更具權(quán)威性和規(guī)范性的文件，對(duì)縣域內(nèi)教師交流政策實(shí)施作統(tǒng)一性要求。并且，這一文件必須是專項(xiàng)文件，浙江省、四川省、福建省等已經(jīng)有相關(guān)專項(xiàng)文件出臺(tái)。事實(shí)證明專項(xiàng)文件出臺(tái)的省域不僅為縣級(jí)教師交流政策決策提供了依據(jù)和方向，也能在更大范圍內(nèi)統(tǒng)籌與其他相關(guān)部門(mén)的合作。例如，縣域內(nèi)教師的流動(dòng)需要財(cái)政部門(mén)、編制部門(mén)、人事部門(mén)等的密切合作，但是縣級(jí)行政部門(mén)決策時(shí)難以得到市級(jí)等更高層級(jí)的相應(yīng)支持使得政策執(zhí)行乏力。因此，只有制定高層次的縣域內(nèi)教師交流政策實(shí)施要求，才能突破縣域決策局限，提高決策的權(quán)威性和科學(xué)性，保障政策的開(kāi)展更為順利，政策實(shí)施效果更好。

（三）在尊重教育和尊重教師的原則下明確規(guī)范的縣域內(nèi)教師交流程序

割斷教師與學(xué)校已有的“綁定”關(guān)系之后，教師在城鄉(xiāng)學(xué)校間的流動(dòng)就變得可能。如何讓教師有序流動(dòng)起來(lái)，就需要制定明確規(guī)范的交流程序。在制定時(shí)必須遵循兩個(gè)原則，即尊重教育、尊重教師?？h域內(nèi)教師交流政策的實(shí)施本意是為城鄉(xiāng)學(xué)生提供公平優(yōu)質(zhì)師資，共同提升城鄉(xiāng)義務(wù)教育質(zhì)量，一切必須以此為本。另外，政策的施政對(duì)象主要是教師，擁有公務(wù)員身份的教師進(jìn)行交流雖有義務(wù)但也有權(quán)獲得自我選擇的空間。因此，在尊重教育、尊重教師的原則下，縣域內(nèi)教師交流程序的制定應(yīng)做到：第一，交流年限設(shè)定應(yīng)綜合考慮我國(guó)義務(wù)教育階段學(xué)段設(shè)置、縣域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校類型、教師職業(yè)生涯發(fā)展規(guī)律；第二，交流教師上崗時(shí)間與中小學(xué)開(kāi)學(xué)時(shí)間保持一致，各個(gè)程序運(yùn)行步驟都不應(yīng)影響正常教育教學(xué)活動(dòng)開(kāi)展；第三，教師核編定崗以學(xué)校和整個(gè)縣域師資均衡發(fā)展為宗旨，不隨意因性別等其它復(fù)雜因素變更崗位與教師；第四，給予教師充分表達(dá)其意愿的空間和適度的自我選擇空間，例如教師交流意向?qū)W?？捎卸囗?xiàng)選擇；第五，就近安排教師交流學(xué)校，不與教師現(xiàn)有的工作與生活產(chǎn)生強(qiáng)烈沖突。

（四）統(tǒng)籌規(guī)劃教師交流相關(guān)配套政策，形成合力助推交流政策落實(shí)

為保障縣域內(nèi)教師交流政策的持續(xù)性有效實(shí)施，必須統(tǒng)籌規(guī)劃相關(guān)配套政策。需要做的努力包括：與城鄉(xiāng)道路建設(shè)和學(xué)校校車(chē)制度建設(shè)統(tǒng)籌謀劃縣域內(nèi)或局部片域內(nèi)教師流動(dòng)一小時(shí)通勤圈；與城鄉(xiāng)住房建設(shè)和學(xué)校校舍建設(shè)統(tǒng)籌解決交流教師住宿問(wèn)題；與社會(huì)保障部門(mén)及其他相關(guān)部門(mén)聯(lián)合統(tǒng)籌成立規(guī)范的未成年子女托管機(jī)構(gòu)或探索靈活多樣的托管形式；與學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和信息化建設(shè)統(tǒng)籌，為交流教師作用發(fā)揮提供基本教育教學(xué)條件支持；與教師培訓(xùn)計(jì)劃統(tǒng)籌，保持交流教師自身專業(yè)發(fā)展的連貫性；等等。

[1]汪丞.日本教師定期流動(dòng)制對(duì)我國(guó)區(qū)域內(nèi)師資均衡發(fā)展的啟示[J].中國(guó)教育學(xué)刊,2005(4)：59-62.

[2]夏茂林,馮文全,馮碧瑛.日韓兩國(guó)中小學(xué)教師定期流動(dòng)制度比較與啟示[J].教師教育研究,2012(5)：92-96.

[3]張旺.城鄉(xiāng)教育一體化：教育公平的時(shí)代訴求[J].教育研究,2012(8)：13-18.