黃凌翔，趙 娣，金麗國

（1.天津城建大學，天津 300384；2.天津市國土資源和房屋管理研究中心，天津 300042）

開發(fā)區(qū)土地集約利用潛力實現(xiàn)研究
——基于天津經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)673個地塊的調研

黃凌翔1，趙 娣1，金麗國2

（1.天津城建大學，天津 300384；2.天津市國土資源和房屋管理研究中心，天津 300042）

研究目的：探究開發(fā)區(qū)土地集約利用潛力實現(xiàn)的約束及途徑。研究方法：實證研究法，對比分析法。研究結果：開發(fā)區(qū)可實現(xiàn)的潛力與理論潛力存在較大的差異，潛力的實現(xiàn)與用地類型、用地時間和企業(yè)類型及成長階段關系密切。研究結論：在探索開發(fā)區(qū)土地集約利用潛力時要充分考慮各種約束條件，并以單個地塊為測算對象。

土地利用； 開發(fā)區(qū)；土地集約利用；潛力實現(xiàn)

1 問題的提出

資源的節(jié)約集約一直是中國發(fā)展的重要任務，十八大和十八屆三中全會中都強調了能源、水、土地節(jié)約集約使用問題。2014年3月頒布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》也明確指出要健全節(jié)約集約用地制度。開發(fā)區(qū)歷來是土地集約利用的先導區(qū)和示范區(qū)[1]，2008年國家頒布了《開發(fā)區(qū)土地集約利用評價規(guī)程》（以下簡稱《規(guī)程》）開始對國家級開發(fā)區(qū)土地集約利用評價工作開展試點，旨在掌握開發(fā)區(qū)土地利用現(xiàn)狀、測算開發(fā)區(qū)各類土地利用潛力，促進開發(fā)區(qū)土地的外延擴展和內部挖潛[1]。隨后各地將評價對象擴展到省級開發(fā)區(qū)。

開發(fā)區(qū)土地集約利用潛力的科學測算是推進開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約的關鍵[2]?！兑?guī)程》中土地集約利用潛力包括擴展?jié)摿?、結構潛力、強度潛力和管理潛力。近年來的文獻中關于土地集約利用潛力研究思路大多與《規(guī)程》較為一致[1,3-4]。同時指出工業(yè)用地內部潛力挖掘即結構潛力和強度潛力是土地集約利用潛力挖掘的重點[5-6]。

潛力的實現(xiàn)受區(qū)域經(jīng)濟、地方政策、資源稟賦等多種條件的限制，理論測算出的潛力可能并不是實際的潛力，差距的產(chǎn)生是因為理論潛力是理想狀態(tài)下所有假設條件都得到滿足，但現(xiàn)實中評價地區(qū)可能存在著難以改善的問題[7-8]。所以測算出的理論潛力與現(xiàn)實中可實現(xiàn)潛力存在一定的差異。本文試圖以天津經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)673個地塊為例，對理論潛力的實現(xiàn)進行深入分析。

2 開發(fā)區(qū)土地集約利用潛力類型

2.1 潛力類型

按《規(guī)程》分類方法，潛力一般可分為擴展?jié)摿Α⒔Y構潛力、強度潛力和管理潛力。計算公式如下：

（1）擴展?jié)摿Α?/p>

式1中，QE表示尚可供應土地面積；QZ表示開發(fā)區(qū)土地總面積；QD表示已供應國有建設用地面積；QF表示不可供應土地面積，單位均為hm2。

（2）結構潛力。

式2中，QSP表示結構潛力，單位為hm2；QA表示已建成城鎮(zhèn)建設用地面積，單位為hm2；PI表示工業(yè)用地率的理想值；PP表示工業(yè)用地率的現(xiàn)狀值。

（3）強度潛力。

式3中，QIP表示強度潛力，單位為hm2；QA2表示已建成工礦倉儲用地面積，單位為hm2；II表示工業(yè)用地綜合容積率、工業(yè)用地建筑系數(shù)、工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強度、工業(yè)用地產(chǎn)出強度的理想值；IP表示工業(yè)用地綜合容積率、工業(yè)用地建筑系數(shù)、工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強度、工業(yè)用地產(chǎn)出強度的現(xiàn)狀值。

（4）管理潛力。

式4中，QAP表示管理潛力；QD22表示有償使用且已到期但未處置土地面積；QG1表示收回閑置土地面積，單位均為hm2。

由各類潛力的計算公式可知，擴展?jié)摿χ饕紤]尚未供應土地的潛力；結構潛力是在已供應土地中，通過用地類型改變能夠提高的潛力；強度潛力則是在既定的工礦倉儲用途下集約度還能夠提升的土地面積；管理潛力為可收回閑置土地和有償使用且已到期但未處置土地的面積。

2.2 潛力實現(xiàn)約束及研究思路

潛力的實現(xiàn)不同于潛力測算，潛力測算一般通過理想值和現(xiàn)狀值的差異進行計算，然而各指標理想值的實現(xiàn)受到諸多因素的影響，如土地供應時間、行業(yè)發(fā)展特點、用地企業(yè)所處發(fā)展階段等，所以研究潛力實現(xiàn)要分析以上因素的約束?？紤]到擴展?jié)摿碜陨形垂耐恋?，為較容易實現(xiàn)潛力部分。管理潛力只要政府嚴格執(zhí)法此部分潛力也較容易實現(xiàn)。本文重點對結構潛力和強度潛力的實現(xiàn)進行探究。具體方法如下：

（1）結構潛力分析。結構潛力是非工礦有償使用地塊近期可能轉換成工礦倉儲用地的潛力。對其實現(xiàn)約束的研究思路為：首先，利用不同地塊出讓時間、用地年限等信息，對地塊用地到期年份進行統(tǒng)計分析，判斷可以提高結構潛力的地塊，隨后，測算出可以提高的結構潛力面積。

（2）強度潛力分析。強度潛力的實現(xiàn)主要來自部分傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和入駐較早企業(yè)的容積率和建筑系數(shù)的提升[9]。對其實現(xiàn)約束的研究思路為：第一步，利用GIS軟件對單個地塊土地供應時間、已使用時間、工業(yè)用地綜合容積率（已建成城鎮(zhèn)建設用地范圍內工礦倉儲用地上的總建筑面積/工礦倉儲用地面積）和工業(yè)用地建筑系數(shù)（已建成城鎮(zhèn)建設用地范圍內工礦倉儲用地上的建筑物構筑物基底面積、露天堆場和露天操作場地的總面積/工礦倉儲用地面積）等數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計；第二步，對容積率和建筑系數(shù)低于理想值的地塊的已使用時間統(tǒng)計，每10年作為一個時間段，分析潛力實現(xiàn)的可能性；第三步，對兩個指標的現(xiàn)狀值和開發(fā)區(qū)理想值差距分布進行統(tǒng)計，分析潛力實現(xiàn)的難易程度；最后，根據(jù)企業(yè)的生命周期，對具有強度潛力提升的地塊和其上承載的企業(yè)類型分析判斷，測算可以實現(xiàn)的強度潛力面積。

3 實證研究

3.1 研究對象概況

天津經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)成立于1984年12月6日，是中國首批國家級開發(fā)區(qū)之一，包括東區(qū)、西區(qū)、中區(qū)、南港工業(yè)區(qū)、逸仙科學工業(yè)園、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)區(qū)、微電子工業(yè)區(qū)、南部新興產(chǎn)業(yè)區(qū)、泰達慧谷以及北塘企業(yè)總部園，是天津濱海新區(qū)的重要組成部分，國家批準總土地面積為3797.04 hm2。從產(chǎn)值僅有300萬元的鹽灘起步，經(jīng)過近30年的建設，投資環(huán)境日趨完善，形成了電子信息、食品、機械、生物醫(yī)藥4大支柱產(chǎn)業(yè)，成為發(fā)展速度最快、綜合效益最好的經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)之一。

3.2 數(shù)據(jù)來源

從2008年國家開展開發(fā)區(qū)土地集約利用評價工作試點以來，天津經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)已完成三次評價工作，最近的一次是2012年，評價時點數(shù)據(jù)為2011年。本文出于資料可得性的原因，對2012年評價結果進行分析。數(shù)據(jù)主要來源為天津經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)統(tǒng)計公報和實地調查數(shù)據(jù)。

3.3 潛力實現(xiàn)分析

結構潛力和強度潛力的測算需要相應指標的理想值，確定方法主要有發(fā)展趨勢法、目標值法和專家咨詢法。

3.3.1 結構潛力分析 借助GIS軟件對天津經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)住宅用地、商服用地、其他公共管理與公共服務用地、公園與綠地等非工礦倉儲用地類型的673個地塊進行分析。在供應類型上451個地塊屬于有償使用土地，222個地塊為劃撥土地。重點對451塊有償使用土地的出讓時間和出讓年限進行分析。由表1可知，451個地塊中最早的到期年份為2028年，最早到期時間距評價時點為16年。所以，其他類型用地轉化為工業(yè)用地角度不能提升結構潛力。這反映出通過調整土地利用結構釋放開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用潛力將是一個長期的、艱巨的、緩慢的過程。

3.3.2 強度潛力分析

（1）工業(yè)用地綜合容積率和工業(yè)用地建筑系數(shù)現(xiàn)狀值低于理想值的地塊。

天津經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)工礦倉儲用地均為有償使用土地，用地年限均為50年。借助GIS軟件分別計算出已建成工礦倉儲用地上461個地塊（面積為1533.22 hm2）的工業(yè)用地綜合容積率和工業(yè)用地建筑系數(shù)，并與這兩個指標的理想值進行對比分析。其中，工業(yè)用地綜合容積率指標現(xiàn)狀值低于理想值的地塊有234個（面積為1187.99 hm2），占地塊總數(shù)的50.98%、占總面積的77.48%。工業(yè)用地建筑系數(shù)現(xiàn)狀值低于理想值的地塊有220個（面積為831.28 hm2），占地塊總數(shù)的47.72%、占總面積的54.22%。以上分析表明，工業(yè)用地綜合容積率和工業(yè)用地建筑系數(shù)兩個指標，有近地塊總數(shù)一半的地塊現(xiàn)狀值低于理想值，僅僅從數(shù)量上分析潛力的提升就不容易。

表1 有償使用地塊用地類型及出讓時間Tab.1 Land types and land transfer time

（2）不同用地時間工業(yè)用地綜合容積率和工業(yè)用地建筑系數(shù)現(xiàn)狀值低于理想值的地塊分布。

不同用地時間工業(yè)用地綜合容積率低于理想值的分布情況詳見表2。其中，現(xiàn)狀值低于理想值的地塊中用地年限較少，用地時間在1—10年的地塊有116個（面積為597.72 hm2），地塊個數(shù)占比49.57%，面積占比為50.31%。

不同用地時間工業(yè)用地建筑系數(shù)現(xiàn)狀值低于理想值的地塊情況詳見表2。其中，現(xiàn)狀值低于理想值的地塊中用地年限較少，用地時間在1—10年的地塊有104個（面積為389.37 hm2），地塊個數(shù)占比47.27%，面積占比為46.84%。

以上按照出讓年限分析分布情況，近半數(shù)具有潛力挖潛的地塊已使用年限較短，潛力的提升不易實現(xiàn)。

表2 現(xiàn)狀值低于理想值的企業(yè)用地信息Tab.2 Information of the land that present value is lower than expected one

（3）工業(yè)用地綜合容積率和工業(yè)用地建筑系數(shù)現(xiàn)狀值與理想值差距分布。

工業(yè)用地綜合容積率現(xiàn)狀值和理想值差距地塊分布情況詳見圖1。其中，現(xiàn)狀值與理想值差距大于50%的有142個地塊（面積875.11 hm2）。這反映出在綜合容積率的挖潛上，需要超過開發(fā)區(qū)總倉儲用地面積的57.08%以上的地塊，進行50%以上的容積率潛力實現(xiàn)，實現(xiàn)難度較大。

工業(yè)用地建筑系數(shù)現(xiàn)狀值和理想值差距地塊分布情況詳見圖2。其中，現(xiàn)狀值與理想值差距大于50%的地塊只有1個。多數(shù)地塊現(xiàn)狀值與理想值差距不大，差距范圍主要集中在30%以內，是因為開發(fā)區(qū)的多數(shù)企業(yè)由于行業(yè)性質需要露天堆場、露天操作場地面積較大。

圖1 工業(yè)用地綜合容積率現(xiàn)狀值和理想值差距分布Fig.1 Distribution of gap between present value and expected value of the industrial land

圖2 工業(yè)用地建筑系數(shù)現(xiàn)狀值和理想值差距分布Fig.2 Distribution of gap between present value and expected value of the coefficient of industrial land

（4）用地時間與地塊承載企業(yè)類型兩種因素綜合考慮土地集約潛力來源。

企業(yè)的用地時間對潛力實現(xiàn)起著決定性的作用。1970年名列美國《財富》雜志前500強的大企業(yè)，其生命周期有40—50年[10]；日本《經(jīng)濟實業(yè)》的調查顯示，日本企業(yè)平均壽命為30年[11]。2014年上海出臺新規(guī)定“新增用地產(chǎn)業(yè)項目類出讓年限不超過20年”。綜上關于企業(yè)生命周期和用地年限調整的研究，再依據(jù)天津經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)實況分析可實現(xiàn)潛力，出讓時間比較短在10年以內的企業(yè)，工業(yè)用地綜合容積率和工業(yè)用地建筑密度不易改變。在入駐企業(yè)方面，開發(fā)區(qū)有來自境內外的89家世界500強企業(yè)投資，投資項目達230個。參考黃鐵等[12]的研究成果，最終以用地年限20年以上的地塊為主要潛力提升對象。

用地年限在20年以上且工業(yè)用地綜合容積率現(xiàn)狀值低于理想值的地塊有30個（不同地塊可能是同一企業(yè)的情況），如表3所示，由于政府對非傳統(tǒng)企業(yè)的政策扶植，傳統(tǒng)企業(yè)為容易實現(xiàn)的潛力部分。其中涉及食品制造業(yè)、農(nóng)副食品加工、通用設備制造等傳統(tǒng)行業(yè)的地塊有17個（面積為47.34 hm2），占現(xiàn)狀值低于理想值地塊總數(shù)的7.33%,面積的3.98%；用地年限在20年以上且工業(yè)用地建筑系數(shù)現(xiàn)狀值低于理想值的地塊有26個，如表4所示，其中涉及農(nóng)副食品加工、化學原料和化學制品制造業(yè)等傳統(tǒng)行業(yè)的地塊有12個（面積為34.26%），占現(xiàn)狀值低于理想值地塊總數(shù)的5.45%，面積的4.12%。

（5）工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強度、工業(yè)用地產(chǎn)出強度潛力分析。

對于工業(yè)用地投入、產(chǎn)出潛力可以根據(jù)同類型企業(yè)投入、產(chǎn)出強度的方差進行分析，方差計算公式：

式5中，x為同類型企業(yè)投入、產(chǎn)出的平均數(shù)，同一類型的企業(yè)投入、產(chǎn)出理論上差異不大，如果s?2變化較大說明存在部分企業(yè)土地投入、產(chǎn)出強度較低的情況，反映用地不節(jié)約集約的因素，同時也是用地投入、產(chǎn)出強度潛力所在。但由于單個地塊投入、產(chǎn)出數(shù)據(jù)未能完全獲取，本文未進行單個地塊投入、產(chǎn)出強度潛力的分析。

以上對工業(yè)用地綜合容積率和工業(yè)用地建筑系數(shù)潛力分析，反映出理論上可以提高的土地集約利用的潛力，在實際工作中并不具有完全的可行性，潛力提高并不容易。

表3 用地時間20年以上綜合容積率現(xiàn)狀值低于理想值地塊信息Tab.3 Information of the land that the present fl oor area ratio is lower than expected one

表4 用地年限20年以上工業(yè)用地建筑系數(shù)現(xiàn)狀值低于理想值地塊信息Tab.4 Information of the land that present building coefficient value is lower than expected one

3.4 理論潛力與可實現(xiàn)潛力的結果對比

基于可實現(xiàn)結構潛力和強度潛力的分析，對可實現(xiàn)的潛力進行測算，與理論潛力測算結果對比分析。

結構潛力部分，可實現(xiàn)的結構潛力來自其他類型土地轉化為工礦倉儲用地，由表5可知451個地塊中最早到期的地塊還有16年，所以實際通過用地結構調整可增加工礦倉儲用地面積為0。

強度潛力部分，利用強度潛力計算公式測算實際可以提高的強度潛力，得到可以提高的工業(yè)用地綜合容積率潛力面積為19.58 hm2，可以提高的工業(yè)用地建筑系數(shù)潛力面積為6.62 hm2。

由表5可知《規(guī)程》中的測算方法并不具有完全可行性。一方面體現(xiàn)在理論上測算出的潛力與實際測算出的潛力存在較大差距，即因為某些條件不能完全滿足，并不能實現(xiàn)理論測算的潛力。另一方面表現(xiàn)在可能實現(xiàn)的潛力大于理論測算的潛力，理論測算潛力是以開發(fā)區(qū)整體為研究對象，采用的是指標的平均值，而不同地塊的集約利用程度差異較大，如工業(yè)用地建筑系數(shù)指標，234個地塊的現(xiàn)狀值高于理想值，高于理想值的地塊基本不可能降低，低于理想值的地塊則有提高的潛力，所以按各個地塊計算出的可以提高的潛力會高于理論測算出的潛力。

綜上，為了提高潛力測算的科學性，在測算方法上應該以單個地塊為單位而不是以開發(fā)區(qū)整體為測算單位。

表5 理論測算潛力與可實現(xiàn)潛力對比 單位：hm2Tab.5 Comparison between achievable potentiality and theoretical potentiality unit: hm2

4 總結與討論

本文按照《規(guī)程》中的方法對開發(fā)區(qū)土地集約利用潛力進行測算，并進一步對潛力實現(xiàn)途徑進行分析。對天津經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)的實踐則表明，可實現(xiàn)的潛力與理論上測算出的潛力存在很大差距，同時也可能存在可實現(xiàn)潛力高于理論測算潛力的情況。在以后的研究中對開發(fā)區(qū)土地集約利用潛力測算方法上進行創(chuàng)新，可以考慮以單個地塊為測算對象，探尋潛力提升的途徑。同時，如何通過土地供應和已有用地的管理促進土地利用強度和開發(fā)區(qū)整體的發(fā)展，是開發(fā)區(qū)長期發(fā)展需要考慮的關鍵問題。

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（本文責編：陳美景）

Study On the Realization of Potentially Intensive Land Use in Development Zones: A Case of 673 Plots in Tianjin Economic-Technological Development Zone

HUANG Ling-xiang1, ZHAO Di1, JIN Li-guo2
（1. Tianjing ChengJian University, Tianjin 300384, China; 2. Tianjin Land Resources and Housing Administrative Research Centre, Tianjin 300042, China）

The purposes of this article are to explore the constraints and countermeasures of realizing potentially intensive land use in development zones. Methods employed were empirical research and comparative analysis. Results show that there is a large gap between achievable potentiality and theoretical potentiality, and there is a close connection between realizing the potentiality with the land types, the time of using the land, type of enterprises, and the development stage of the enterprises. It is concluded that in exploring the potentiality of intensive land use in development zones we should take all the constraints into account and base on the scale of individual plot.

land use; development zone; land intensive utilization; potentiality of realization

F293.2

A

1001-8158（2014）10-0033-07

2014-06-30

天津市科技發(fā)展戰(zhàn)略研究科技計劃項目（13ZLZLF06400）；教育部人文社會科學項目（13YJC790051）；國家自然科學基金項目（70803032）。

黃凌翔（1979- ），男，湖北監(jiān)利人，博士，教授。主要研究方向為城市經(jīng)濟和土地資源管理。E-mail: hllxiang@126.com