浙江省自然資源調(diào)查登記中心 朱斌

一、引言

工業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)物質(zhì)生產(chǎn)部門的核心，直接影響了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度、質(zhì)量和水平。由全國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2020）數(shù)據(jù)可知，2019年，我國(guó)工業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重將近三分之一，遠(yuǎn)高于批發(fā)和零售業(yè)（9.7%）、金融業(yè)（7.8%）、農(nóng)林牧漁業(yè)（7.4%）等所占的比例。顯而易見(jiàn)，工業(yè)作為第二產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系中所處的地位和所發(fā)揮的作用不可替代。工業(yè)用地作為建設(shè)用地的重要組成部分之一，是確保工業(yè)經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)要素和平臺(tái)。近些年來(lái)，工業(yè)用地的供應(yīng)方式受各類政策影響發(fā)生了較大改變，不同時(shí)期的工業(yè)用地供應(yīng)政策對(duì)應(yīng)著不同階段的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，并在其中各自發(fā)揮了積極的歷史作用。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，現(xiàn)有的一些工業(yè)用地供應(yīng)政策開(kāi)始面臨發(fā)展中的新問(wèn)題和新挑戰(zhàn)，有必要與時(shí)俱進(jìn)主動(dòng)作出一些回應(yīng)和調(diào)整。筆者結(jié)合自身多年從事土地政策研究和用地管理工作的經(jīng)驗(yàn)，尤其是工業(yè)用地調(diào)查和分析的相關(guān)工作經(jīng)歷，嘗試對(duì)工業(yè)用地供應(yīng)管理方面的問(wèn)題進(jìn)行一些梳理和分析，并提出相應(yīng)的改進(jìn)建議，希望能給相關(guān)政策制定者和執(zhí)行人員提供一些有益參考。

二、工業(yè)用地供應(yīng)管理方面存在的問(wèn)題及原因分析

不可否認(rèn)，多年的工業(yè)用地招拍掛供地實(shí)踐，使得工業(yè)用地的市場(chǎng)化程度和集約利用水平較以往有了不少提升，但是與其他類型的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地相比，工業(yè)用地供應(yīng)管理在市場(chǎng)化程度、資源配置效率、供需匹配、用地監(jiān)管等方面還存在不少問(wèn)題，具體情況如下。

（一）工業(yè)用地供應(yīng)方式相對(duì)單一

現(xiàn)行各地在工業(yè)用地供應(yīng)方式的選擇上主要還是以招拍掛方式為主，以租賃等其他方式供應(yīng)的工業(yè)用地?cái)?shù)量還相對(duì)較少。分析造成當(dāng)前工業(yè)用地供應(yīng)方式單一的原因，筆者認(rèn)為，一方面，在“價(jià)高者得”的出讓原則指引下，資金相對(duì)寬裕的工業(yè)用地企業(yè)出于投機(jī)沖動(dòng)，傾向于以招拍掛方式獲取最高年限的工業(yè)用地使用權(quán)，以便通過(guò)土地的自然增值來(lái)實(shí)現(xiàn)更高的地塊漲價(jià)預(yù)期；另一方面，基于土地出讓作為財(cái)政收入重要組成因素的考慮，工業(yè)用地出讓方相比采取租賃等其他土地供應(yīng)方式，也會(huì)有通過(guò)公開(kāi)招拍掛獲得更高的土地出讓金收入的行為動(dòng)機(jī)。

（二）工業(yè)用地供應(yīng)價(jià)格偏低

2004年開(kāi)始，國(guó)務(wù)院發(fā)文要求各地政府將工業(yè)用地供應(yīng)納入公開(kāi)招拍掛范圍。與劃撥、協(xié)議出讓等供應(yīng)方式相比，公開(kāi)招拍掛在資源配置中更好地發(fā)揮了市場(chǎng)機(jī)制的作用，提升了工業(yè)用地供應(yīng)價(jià)格。但是由于地方政府迫于區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)壓力等方面因素考慮，往往會(huì)在工業(yè)用地出讓價(jià)格上作出較大讓步，以接近或按照基準(zhǔn)地價(jià)底價(jià)出讓方式成交工業(yè)用地地塊。此外，由于當(dāng)前存在的工業(yè)用地出讓公告方式及渠道相對(duì)單一等原因，也會(huì)造成部分潛在買家未能及時(shí)獲取地塊出讓信息而錯(cuò)過(guò)參與競(jìng)買機(jī)會(huì)的現(xiàn)象發(fā)生，導(dǎo)致工業(yè)用地出讓地塊價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)不足，影響工業(yè)用地出讓價(jià)格的真實(shí)價(jià)值體現(xiàn)。

（三）工業(yè)用地供應(yīng)年限過(guò)長(zhǎng)

根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，工業(yè)用地的最高出讓年限不得超過(guò)50年，各地政府有關(guān)部門在實(shí)際供地操作過(guò)程中往往采取“就高原則”，大多以最高年限50年出讓為主。但據(jù)調(diào)查，我國(guó)工業(yè)企業(yè)的生命周期一般不超過(guò)20年，遠(yuǎn)低于工業(yè)用地出讓50年的最高年限。工業(yè)用地出讓年限與企業(yè)生命周期之間存在的不匹配性，帶來(lái)了較嚴(yán)重的土地閑置問(wèn)題，工業(yè)用地企業(yè)由于買斷了50年的土地使用權(quán)，在企業(yè)無(wú)法繼續(xù)經(jīng)營(yíng)之后有權(quán)繼續(xù)占有土地。因此，給產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地騰退工作增加了難度，造成了土地資源的空置浪費(fèi)。相對(duì)于當(dāng)前日益緊缺的建設(shè)用地指標(biāo)而言，進(jìn)一步凸顯了國(guó)有建設(shè)用地的供需矛盾。

（四）工業(yè)用地供后監(jiān)管不到位

工業(yè)用地在供地前由多部門根據(jù)管理工作需要，對(duì)具體地塊的用地開(kāi)發(fā)條件和指標(biāo)等進(jìn)行設(shè)定，并在出讓合同條款中加以體現(xiàn)。在供地完成后，工業(yè)用地供后監(jiān)管工作往往交由自然資源管理部門一家進(jìn)行落實(shí)，缺少了其他部門監(jiān)管手段的支持和配合，導(dǎo)致一旦發(fā)生部分項(xiàng)目投資方未嚴(yán)格按照合同約定進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)時(shí)，并沒(méi)有很有效的手段來(lái)對(duì)其進(jìn)行約束，從而容易帶來(lái)土地閑置、用地低效等一系列土地利用方面的問(wèn)題。

三、完善工業(yè)用地供應(yīng)管理的對(duì)策和理由

基于上述對(duì)工業(yè)用地供應(yīng)管理方面問(wèn)題的描述和分析，同時(shí)借鑒部分地區(qū)關(guān)于工業(yè)用地供應(yīng)管理的一些有效辦法，為切實(shí)提高工業(yè)用地的供應(yīng)管理水平，推進(jìn)工業(yè)用地市場(chǎng)化改革，筆者建議可以從以下幾個(gè)方面著手進(jìn)行完善。

（一）采取多元化工業(yè)用地供應(yīng)方式

結(jié)合工業(yè)企業(yè)資金實(shí)力、用地需求、項(xiàng)目特點(diǎn)以及供地政策等實(shí)際情況，試行先租后讓、長(zhǎng)期租賃等多種供應(yīng)方式?？紤]到部分工業(yè)企業(yè)資金相對(duì)緊張，用地企業(yè)可通過(guò)租賃方式獲取政府統(tǒng)一規(guī)劃的工業(yè)園區(qū)內(nèi)的小塊土地，這樣可以在很大程度上減少前期用地成本支出，減輕資金投入壓力，從而可以集中有限資源用于具有競(jìng)爭(zhēng)力和市場(chǎng)前景的工業(yè)產(chǎn)品研發(fā)、設(shè)計(jì)和生產(chǎn)，壯大企業(yè)實(shí)力并推動(dòng)當(dāng)?shù)毓I(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。待工業(yè)用地使用權(quán)租賃期滿，企業(yè)可以根據(jù)當(dāng)前發(fā)展需要，經(jīng)依法評(píng)估合格后，申請(qǐng)租賃續(xù)期或者申請(qǐng)補(bǔ)辦用地出讓手續(xù)。租賃和出讓的年限合計(jì)應(yīng)當(dāng)控制在國(guó)家法定的最高50年的工業(yè)用地出讓年限之內(nèi)。先租后讓、長(zhǎng)期租賃等工業(yè)用地供應(yīng)方式的施行，將在一定程度上減少閑置用地情況的發(fā)生，更有利于節(jié)約集約用地目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）提升工業(yè)用地出讓的公開(kāi)透明度和市場(chǎng)參與度

為確保工業(yè)用地出讓過(guò)程的公開(kāi)、透明，有必要將工業(yè)用地出讓全過(guò)程納入工業(yè)用地出讓方對(duì)應(yīng)上級(jí)土地利用督察機(jī)構(gòu)的督察事項(xiàng)范圍，并邀請(qǐng)上級(jí)紀(jì)委介入全程監(jiān)督，杜絕出讓方在工業(yè)用地出讓過(guò)程中不貫徹執(zhí)行有償出讓用地政策、為企業(yè)“量身定做”出讓條件、不按規(guī)定及時(shí)發(fā)布相關(guān)出讓信息、低價(jià)出讓土地等違法違規(guī)情況發(fā)生。出讓方應(yīng)當(dāng)充分利用和拓展各類公告渠道，運(yùn)用新媒體平臺(tái)，向社會(huì)主動(dòng)公開(kāi)發(fā)布工業(yè)用地出讓信息，拓寬信息涉及面，提高渠道暢通度，讓更多的潛在意向工業(yè)用地受讓方知曉出讓地塊的具體情況，做好用地招拍掛競(jìng)買準(zhǔn)備，充分參與出讓地塊的競(jìng)買，讓工業(yè)用地的最終成交價(jià)格能夠充分體現(xiàn)地塊的市場(chǎng)真實(shí)價(jià)值，從而避免或減少國(guó)有土地資產(chǎn)流失。

（三）探索工業(yè)用地差別化出讓年限

近些年，國(guó)家出臺(tái)相關(guān)政策文件，允許工業(yè)用地出讓方在地塊出讓時(shí)根據(jù)實(shí)際情況縮短地塊出讓年限。得知上述用地供應(yīng)政策后，各地紛紛響應(yīng)，其中比較有代表性的有：廣東出臺(tái)相關(guān)政策，鼓勵(lì)工業(yè)用地彈性出讓的做法；河南印發(fā)工業(yè)用地彈性出讓方面的具體辦法，對(duì)工業(yè)用地彈性出讓原則、辦理程序、履約監(jiān)管等作出明確規(guī)定；天津出臺(tái)相關(guān)實(shí)施方案，開(kāi)始正式實(shí)行工業(yè)用地彈性出讓制度。參照當(dāng)前部分省市關(guān)于工業(yè)用地差別化出讓年限的做法，可以結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)、項(xiàng)目類型、企業(yè)生命周期等具體情況，設(shè)定20-50年不等的工業(yè)用地彈性出讓年限。待工業(yè)用地出讓年限屆滿，有續(xù)期意愿的工業(yè)用地企業(yè)，經(jīng)用地出讓方聯(lián)合當(dāng)初制定出讓合同的各監(jiān)管單位進(jìn)行集體評(píng)估，評(píng)估合格的可以申請(qǐng)以協(xié)議出讓方式進(jìn)行續(xù)期。以上關(guān)于工業(yè)用地差別化出讓年限的做法，一方面可以減輕工業(yè)企業(yè)發(fā)展初期面臨的用地成本壓力，另一方面可以有效解決由于工業(yè)用地出讓年限遠(yuǎn)超工業(yè)企業(yè)生命周期而帶來(lái)的土地閑置、低效利用等問(wèn)題，有利于用地退出機(jī)制的建立。

（四）加強(qiáng)工業(yè)用地供后監(jiān)管力度

針對(duì)當(dāng)前存在的工業(yè)用地供后監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)由政府牽頭，相關(guān)職能部門積極參與，共同搭建統(tǒng)一、開(kāi)放的工業(yè)用地監(jiān)管平臺(tái)，加強(qiáng)信息共享，完善溝通機(jī)制，并對(duì)各部門之間的分工與合作作出合理約定，規(guī)范具體辦理流程。用地監(jiān)管方可將合同履約監(jiān)管、項(xiàng)目竣工驗(yàn)收管理、考核評(píng)價(jià)等相關(guān)制度引入到具體后期監(jiān)管過(guò)程當(dāng)中，并嚴(yán)格按照工業(yè)用地出讓合同規(guī)定，評(píng)估工業(yè)用地企業(yè)實(shí)際履約情況，并根據(jù)綜合評(píng)估結(jié)果，確定采取具體獎(jiǎng)懲措施。受讓方存在土地閑置行為的，要明確政府在閑置土地處置過(guò)程中的主體責(zé)任，細(xì)化各類原因?qū)е碌奶幹棉k法，從而增強(qiáng)閑置土地處置的有效性和可行性。同時(shí)，也可以通過(guò)采取稅收等手段進(jìn)行調(diào)節(jié)，增加低效利用工業(yè)用地企業(yè)的土地持有成本，促使其加大投入，向集約利用土地方式轉(zhuǎn)變。

注釋

①《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》（2020）.