●劉華 曹霞

試論行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀及有效實施

●劉華 曹霞

內(nèi)部控制在現(xiàn)代行政事業(yè)單位管理中發(fā)揮著越來越重要的作用，但目前單位內(nèi)控現(xiàn)狀不容樂觀。文章論述了行政事業(yè)單位有效實施內(nèi)部控制的必要性和目標(biāo)，分析了其缺陷和現(xiàn)狀，并提出了有效實施內(nèi)部控制管理的措施。

行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制有效實施

一、行政事業(yè)單位有效實施內(nèi)部控制的必要性

隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深化，大多數(shù)行政事業(yè)單位公共服務(wù)社會職能更加強化，政府的投入不斷增長，重大項目和資金逐年增多，重點部位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督和管理難度逐步增大，工作中的廉政風(fēng)險日益突出。內(nèi)部會計控制制度是現(xiàn)代管理理論的重要組成部分，行政事業(yè)單位建立有效的內(nèi)部控制制度，不僅可以規(guī)范單位的管理，促進各項工作的順利開展，保護各類資產(chǎn)的安全性和完整性，對防止財務(wù)風(fēng)險、提高管理水平、嚴(yán)格財經(jīng)紀(jì)律有著極其重要的作用，而且可以有效地防止各種舞弊和腐敗的發(fā)生。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)

單位內(nèi)部控制的目標(biāo)主要包括：合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。①科學(xué)完善的內(nèi)部控制制度可使行政事業(yè)單位在財務(wù)工作中有章可循，做到收支行為規(guī)范化，財務(wù)管理科學(xué)化，減少內(nèi)部管理工作的隨意性，避免資產(chǎn)流失。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀和缺陷

1.內(nèi)部控制環(huán)境薄弱。內(nèi)控環(huán)境包括單位整體風(fēng)險意識、管理層的職能發(fā)揮、員工的職業(yè)道德和工作勝任能力、單位組織結(jié)構(gòu)合理設(shè)計、信息暢通、權(quán)利與責(zé)任的分配等等。②目前，有些行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)只注重單位工作業(yè)績，對建立健全內(nèi)部控制的重要性認(rèn)識不夠，甚至簡單地將財政的部門預(yù)算控制等同于內(nèi)部控制，還有的單位干脆拒絕進行內(nèi)部控制制度的建設(shè)。③由此單位內(nèi)部控制意識淡薄，組織結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理，運行程序不規(guī)范，存在很大的內(nèi)部控制風(fēng)險隱患。監(jiān)督考核機制也形同虛設(shè)，內(nèi)審機構(gòu)的獨立性不夠；內(nèi)審人員的審計知識、技術(shù)能力參差不齊，很難發(fā)揮應(yīng)有的作用。

2.風(fēng)險評估執(zhí)行不力。長期以來，由于行政事業(yè)單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)核算較企業(yè)來說相對簡單，涉及環(huán)節(jié)較少，經(jīng)濟來源多由國家財政撥款，缺乏科學(xué)管理理念和風(fēng)險評估意識，沒有建立經(jīng)濟活動風(fēng)險定期評估機制，對存在的風(fēng)險缺乏全面、系統(tǒng)和客觀的評估。也不能及時識別與實現(xiàn)控制目標(biāo)相關(guān)的內(nèi)部風(fēng)險和外部風(fēng)險，確定相應(yīng)的風(fēng)險承受度和確定風(fēng)險應(yīng)對策略。風(fēng)險評估執(zhí)行不力，從而使單位的內(nèi)部控制失效。

3.內(nèi)部控制措施不到位。目前,大多數(shù)行政事業(yè)單位的會計基礎(chǔ)工作較為薄弱，會計人員綜合素質(zhì)不高，甚至個別會計人員道德缺失，出現(xiàn)貪污、挪用公款等現(xiàn)象。一些單位的崗位職責(zé)不明確、沒有建立不相容崗位之間相互監(jiān)督、相互制約，形成有效的制衡機制，授權(quán)審批控制不嚴(yán)，導(dǎo)致職權(quán)重疊或越權(quán)審批，有些關(guān)鍵崗位權(quán)限過于集中，為弄虛作假、隱私舞弊提供了可乘之機。預(yù)算控制執(zhí)行不嚴(yán)，預(yù)算之外的追加調(diào)整項目很多，隨意性大，權(quán)威性和約束力很差，使得單位預(yù)算執(zhí)行情況失控等。

四、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的有效實施措施

1.建立健全內(nèi)部控制制度及關(guān)鍵崗位控制。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)本單位的實際情況，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析經(jīng)濟活動風(fēng)險，確定風(fēng)險點，選擇風(fēng)險應(yīng)對策略，建立適合的內(nèi)部控制制度，并有效實施。以筆者所在的湖北醫(yī)藥學(xué)院附屬太和醫(yī)院為例，在內(nèi)部控制的制度設(shè)計上，對經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等關(guān)鍵崗位實行有效分離；重點加強了預(yù)算管理、財務(wù)管理、醫(yī)用物資采購、設(shè)備管理、基建項目管理和合同管理等方面的內(nèi)控制度。強化不相容職務(wù)互相分離控制、授權(quán)審批控制等，建立完善的議事決策機制和崗位責(zé)任制，在重大項目和大額度資金使用決策及執(zhí)行工作中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)設(shè)置“內(nèi)控點”，強化動態(tài)監(jiān)管，從而保證了醫(yī)院內(nèi)部控制制度的有效實施。

2.嚴(yán)格預(yù)算管理控制。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算與評價等預(yù)算內(nèi)部管理制度。單位預(yù)算一經(jīng)確定，應(yīng)嚴(yán)格按照批復(fù)的額度和開支范圍執(zhí)行，并建立預(yù)算執(zhí)行分析機制，發(fā)揮預(yù)算對經(jīng)濟活動的管控作用。規(guī)范預(yù)算追加調(diào)整程序，對于無預(yù)算、超預(yù)算支出等特殊情況嚴(yán)格把關(guān)，一般可半年集中調(diào)整一次，上報單位預(yù)算管理機構(gòu)審批后實施。總之，行政事業(yè)單位應(yīng)加強預(yù)算績效管理，建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理機制。④同時加強內(nèi)部審計機構(gòu)對預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，確保單位預(yù)算的貫徹落實。

3.加強風(fēng)險評估控制。單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)設(shè)定的內(nèi)控目標(biāo)，全面系統(tǒng)地收集相關(guān)信息，準(zhǔn)確識別內(nèi)部風(fēng)險和外部風(fēng)險，結(jié)合實際情況，確定風(fēng)險點，及時進行風(fēng)險評估，并選擇風(fēng)險應(yīng)對策略，實現(xiàn)有效內(nèi)部控制。以我們醫(yī)院為例，分析單位各項經(jīng)營活動的風(fēng)險關(guān)鍵點，對財務(wù)管理、基建維修及藥品、設(shè)備、醫(yī)用物資采購等重點權(quán)力和關(guān)鍵崗位，進行風(fēng)險評估控制，形成有效監(jiān)管。在基建項目管理方面：建立完善基建項目臺賬管理制度，強化對“工程招投標(biāo)制”、“工程監(jiān)理制”落實情況的監(jiān)控，實行工程造價跟蹤審計。實施基建項目公示制度，重點防范在招投標(biāo)、施工監(jiān)管和資金管理使用等工作中的風(fēng)險控制。在醫(yī)用物資設(shè)備采購管理方面：結(jié)合工作實際，建立健全藥品、乙類大型醫(yī)用設(shè)備、試劑及高值耗材等醫(yī)用物資招標(biāo)采購制度，完善采購決策、采購實施、采購監(jiān)督相互獨立、相互制約的工作機制等，定期對資產(chǎn)進行清查盤點，按照國有資產(chǎn)管理相關(guān)規(guī)定，明確了資產(chǎn)的調(diào)劑、租借、對外投資、處置的程序、審批權(quán)限，加強風(fēng)險環(huán)節(jié)控制。

4.加強收支業(yè)務(wù)控制。行政事業(yè)單位的各項收入應(yīng)當(dāng)由財會部門歸口管理并進行會計核算，嚴(yán)禁設(shè)立賬外賬。按照不相容崗位相互分離的內(nèi)控原則，明確付款審批和執(zhí)行、業(yè)務(wù)經(jīng)辦和會計核算等相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限，重點加強支出審批控制，不得越權(quán)審批，嚴(yán)格審核各類憑據(jù)的真實性、合法性，是否存在使用虛假票據(jù)套取資金的情形等。引入注冊會計師審計制度，加強資產(chǎn)管理和財務(wù)風(fēng)險防范。加大基建項目、大額購置、專項資金支出的監(jiān)控。規(guī)范內(nèi)部科室財務(wù)管理行為。重點防控科室和下屬單位私存私放資金、設(shè)置“賬外賬”和“小金庫”等違規(guī)行為，堵塞管理漏洞。

5.切實提高人員整體素質(zhì)。管理層應(yīng)強化建立健全內(nèi)部控制制度的意識，塑造單位文化氛圍并影響員工的內(nèi)部控制意識，強化單位風(fēng)險意識和風(fēng)險管理理念，以及誠信和道德價值觀、法制觀念等。內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位人員應(yīng)當(dāng)具備與其工作崗位相適應(yīng)的資格和能力，加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，不斷提升綜合素質(zhì)。同時實行內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位人員的輪崗制度，明確輪崗周期。不具備輪崗條件的單位應(yīng)當(dāng)采取專項審計等控制措施。內(nèi)部審計人員應(yīng)具備相應(yīng)的獨立性和專業(yè)勝任能力。會計崗位人員要具備良好的會計職業(yè)道德，要有較強的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)和技能，熟悉計算機操作能力等。

總之，有效實施內(nèi)部控制，是提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，加強廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)的重要手段，能夠促進單位經(jīng)營管理合法合規(guī)，維護國有資產(chǎn)的安全與完整，堵塞管理漏洞，保證財務(wù)信息真實完整，減少經(jīng)營風(fēng)險與財務(wù)風(fēng)險，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果，對于促進行政事業(yè)單位實現(xiàn)科學(xué)化管理有著極為重要的意義。

注釋：

①財政部.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）.財會〔2012〕21號

②財政部.企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范[S]．財會，[2008]7號

③周圓，宗新穎.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的問題及對策.會計之友，2006（7）下

④內(nèi)部控制．高級會計實務(wù)．企業(yè)管理出版社，2008

（作者單位：湖北醫(yī)藥學(xué)院附屬太和醫(yī)院 湖北十堰 442000）

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1004-4914（2014）07-105-02