[摘要]法治政府指標(biāo)體系是各地法治政府建設(shè)實踐發(fā)展需要與我國法治政府建設(shè)總體要求框架對接的結(jié)果，其內(nèi)容體系既有遵循也有突破，并逐步在實際運行中形成了一整套基本的考評方法和推動機(jī)制。法治政府指標(biāo)體系以詮釋作用、深化落實作用、導(dǎo)引作用和評測作用成為推進(jìn)法治政府建設(shè)的抓手，并在運行中獲致自生發(fā)展傾向，根據(jù)自身發(fā)展的實際需要不斷完善，使自身的公正性和有效性不斷提升。

[關(guān)鍵詞]法治政府；指標(biāo)體系；內(nèi)容結(jié)構(gòu)；推動機(jī)制

中圖分類號：D912.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1008-410X（2014）02-0099-08

自2004年國務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》提出“經(jīng)過十年左右堅持不懈的努力，基本實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)”以來，法治政府指標(biāo)體系作為推動法治政府建設(shè)的主要“抓手”和評測法治政府建設(shè)進(jìn)展情況的客觀標(biāo)準(zhǔn)，在各地紛紛試水。中共十八大確立了2020年“法治政府基本建成”的新目標(biāo)，使進(jìn)一步推進(jìn)法治政府建設(shè)顯得迫在眉睫，也使得法治政府指標(biāo)體系在實踐中備受厚望。目前，全國已有14個省市①縣政府出臺了各自的法治政府指標(biāo)體系相關(guān)文件，并進(jìn)行了不同程度的考核。課題組從東、中、西部選取了7個具有代表性的地區(qū)②進(jìn)行調(diào)研，以求能夠?qū)Ψㄖ握笜?biāo)體系的現(xiàn)實作用和發(fā)展趨向進(jìn)行較為全面客觀的把握和評價，為深入推動法治政府建設(shè)提供借鑒。

一、法治政府指標(biāo)體系的依據(jù)

各地法治政府指標(biāo)體系是各地法治政府建設(shè)實踐發(fā)展需要與我國法治政府建設(shè)框架對接的結(jié)果，立基于法治政府建設(shè)的頂層設(shè)計與各地實踐中的工作創(chuàng)新。

（一）“三大文件”搭建基礎(chǔ)框架

為適應(yīng)“建設(shè)法治政府”這一基本目標(biāo)，國務(wù)院自2004年以來出臺多部規(guī)范性文件予以強(qiáng)調(diào)和具體化。其中對法治政府建設(shè)提出框架性要求的文件主要包括：2004年《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》）、2008年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》（以下簡稱《決定》）以及2010年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）。這三部文件提出了建設(shè)法治政府的總體要求，為法治政府指標(biāo)體系搭建了基礎(chǔ)框架性依據(jù)。《綱要》從政府職能轉(zhuǎn)變、科學(xué)民主決策、制度建設(shè)、行政執(zhí)法、監(jiān)督、防范化解矛盾、組織領(lǐng)導(dǎo)和依法行政觀念能力等方面首次勾勒了法治政府建設(shè)的總體規(guī)劃，將法治政府建設(shè)的目標(biāo)歸納為八個基本方面，明確了法治政府的八個內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)。《決定》和《意見》在《綱要》框架下對法治政府建設(shè)的總體要求進(jìn)行了重點強(qiáng)調(diào)與補(bǔ)充完善。三部文件以原則性框架加具體要求的形式構(gòu)筑起法治政府建設(shè)的骨骼，成為法治政府指標(biāo)體系設(shè)定與構(gòu)建的基礎(chǔ)框架型依據(jù)。

（二）各地特色實踐形成發(fā)展對接

《綱要》更多體現(xiàn)為一種頂層設(shè)計的制度理性，在自上而下推進(jìn)的過程中難免存在不適。各地政府在長期工作中通過對發(fā)現(xiàn)問題、發(fā)展方法的總結(jié)，推出各地的法治政府指標(biāo)體系，以符合彰顯地方特色的制度創(chuàng)新試驗，不斷踐行法治政府指標(biāo)體系構(gòu)想。各地法治政府指標(biāo)體系的出臺及考評實踐是經(jīng)驗理性對制度理性的揚棄，也是一種自下生發(fā)與自上推進(jìn)的對接與互動。雖然實際應(yīng)用程度及運行效果不一，但無疑為法治政府指標(biāo)體系的發(fā)展完善提供了大量有益的經(jīng)驗支持，成為法治政府指標(biāo)體系設(shè)定與構(gòu)建的經(jīng)驗型依據(jù)。

各地法治政府指標(biāo)體系的經(jīng)驗型依據(jù)大體可以分為準(zhǔn)備性依據(jù)、直接依據(jù)和配套依據(jù)。在名為“法治政府指標(biāo)體系”的正式文件出臺之前，各地政府往往出臺多部規(guī)范性文件回應(yīng)落實中央提出的法治政府建設(shè)要求，成為法治政府指標(biāo)體系的先行準(zhǔn)備。以溫州市為例，溫州市政府于2010年開始實施法治政府指標(biāo)體系的考評，每年度公布法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）、考評評分標(biāo)準(zhǔn)、領(lǐng)導(dǎo)組織規(guī)則、考評辦法。在此之前，根據(jù)當(dāng)?shù)氐墓ぷ鲗嵺`需要于2009年10月16日發(fā)布《關(guān)于貫徹落實〈決定〉的意見》，2011年2月17日發(fā)布《溫州市全面推進(jìn)法治政府建設(shè)五年規(guī)劃（2011-2015）》，自2010年開始每年度頒行法治政府建設(shè)工作要點，以及制度保障、行政執(zhí)法、矛盾化解、依法行政能力提升等落實法治政府建設(shè)具體要求的各項配套制度和工作規(guī)范。

二、法治政府指標(biāo)體系的內(nèi)容結(jié)構(gòu)

（一）考評內(nèi)容

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的指導(dǎo)意見》（討論稿）對法治政府指標(biāo)體系進(jìn)行了初步構(gòu)想和設(shè)計。對《綱要》規(guī)定的法治政府建設(shè)目標(biāo)進(jìn)行分解、細(xì)化和量化。總體框架分為政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理方式創(chuàng)新、提高制度建設(shè)質(zhì)量、科學(xué)決策民主決策規(guī)范決策、行政執(zhí)法行為規(guī)范有效、及時防范和有效化解社會矛盾、強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)工作人員的依法行政觀念和能力不斷提高、推進(jìn)依法行政工作的組織領(lǐng)導(dǎo)等8項一級指標(biāo)，一級指標(biāo)按照《綱要》描述的目標(biāo)要求，逐級分解為50項二級指標(biāo)和187項三級指標(biāo)參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的指導(dǎo)意見》（討論稿）。。然而這一嘗試僅局限于對《綱要》簡單的分解，原則性較強(qiáng)且略顯空洞性，并未為各地實踐廣泛接納。但從一定程度彰顯出頂層設(shè)計層面對法治政府指標(biāo)體系的認(rèn)可倡導(dǎo)，也反映出指標(biāo)體系的設(shè)定需要較強(qiáng)的可操作性，否則很可能因難以運行而被虛置，造成“有指標(biāo)體系無考評”的尷尬境地。

各地法治政府指標(biāo)體系的內(nèi)容結(jié)構(gòu)大體依循《綱要》《決定》《意見》三大文件設(shè)定的框架而展開，或具體化，或有所側(cè)重，或有所取舍。但亦體現(xiàn)法治政府建設(shè)要求的地方化，因而內(nèi)容并不完全對應(yīng)，有一些規(guī)定突破了三大文件劃定的框架范圍。比如最早推出法治政府指標(biāo)體系并實施考核的深圳市，其法治政府指標(biāo)體系共設(shè)置了12個大項，分別是政府立法工作法治化；機(jī)構(gòu)、職責(zé)和編制法治化；行政決策法治化；公共財政管理與政府投資法治化；行政審批法治化；行政處罰法治化；行政服務(wù)法治化；政府信息公開法治化；行政救濟(jì)法治化；行政監(jiān)督法治化；行政責(zé)任法治化；提高行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政的觀念和能力。對照《綱要》要求可以發(fā)現(xiàn)，深圳市將行政審批法治化、行政處罰法治化、行政服務(wù)法治化、政府信息公開法治化、行政責(zé)任法治化從《綱要》提出的八方面要求項下的具體要求中分離出來，獨立作為指標(biāo)體系大項。同時，深圳市的法治政府指標(biāo)體系將機(jī)構(gòu)、職責(zé)和編制法治化、行政服務(wù)法治化和公共財政管理與政府投資法治化設(shè)為大項，即作為指標(biāo)體系框架的重要部分，而這幾大項在《綱要》中都未涉及。除深圳市指標(biāo)體系大項對《綱要》內(nèi)容的突破和創(chuàng)新外，很多地方的做法也明顯超出了《綱要》范圍。如渭南市將科學(xué)應(yīng)對突發(fā)事件和自然災(zāi)害作為框架性指標(biāo)；溫州市2010年度指標(biāo)體系將創(chuàng)新事項作為框架性指標(biāo)。

如何設(shè)定法治政府指標(biāo)體系的內(nèi)容結(jié)構(gòu)，須追問法治政府指標(biāo)體系的原初旨意，即作為推進(jìn)法治政府建設(shè)的抓手。既然要作為手段或工具而存在，就必然服務(wù)于其目的——推進(jìn)法治政府建設(shè)。因而，各地法治政府指標(biāo)體系的內(nèi)容結(jié)構(gòu)應(yīng)以法治政府的基本要求為最低標(biāo)準(zhǔn)，兼顧整體的邏輯性，在此基礎(chǔ)上遵循各地特點進(jìn)行創(chuàng)新。

當(dāng)然，我們并不簡單否定各地法治政府指標(biāo)體系的突破性特色實踐，相反，在指標(biāo)體系的內(nèi)容結(jié)構(gòu)中應(yīng)當(dāng)注重共性指標(biāo)與個性指標(biāo)的統(tǒng)合。共性指標(biāo)能夠反映依法行政工作的共同規(guī)律，普遍適用于不同的區(qū)域或部門，具有較強(qiáng)的可兼容性。而個性指標(biāo)或特色指標(biāo)則針對不同的區(qū)域或部門的不同考評對象的特點，結(jié)合各自的實際情況和工作經(jīng)驗發(fā)展而來，對共性指標(biāo)起到一定的補(bǔ)充作用。例如，渭南市根據(jù)自身災(zāi)害頻發(fā)的特點，設(shè)計科學(xué)應(yīng)對突發(fā)事件和自然災(zāi)害指標(biāo)，通過指標(biāo)設(shè)定及其考核實現(xiàn)提高各級政府及其工作部門應(yīng)對突發(fā)事件和自然災(zāi)害的能力。深圳市結(jié)合實際工作中行政審批、行政處罰中相對問題比較凸顯的情況，將其作為指標(biāo)體系內(nèi)容的重要方面進(jìn)行考核；根據(jù)自身法治發(fā)展水平，將行政投訴處理合法及時作為行政救濟(jì)法制化指標(biāo)的重要組成部分；立足于經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速可能產(chǎn)生的種種制度不適，對指標(biāo)體系的設(shè)置保持了一定的超前性。溫州市2012年分別制定縣市區(qū)政府和市直單位的法治政府建設(shè)指標(biāo)體系評分標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)各主體法治建設(shè)工作進(jìn)展不同，使法治政府建設(shè)的各項要求保持一定的動態(tài)和適應(yīng)性。

此外，法治政府指標(biāo)體系內(nèi)容的設(shè)置在滿足法治政府的基本要求、統(tǒng)籌法治政府建設(shè)各方面的前提下，必須堅持重點推進(jìn)，根據(jù)當(dāng)?shù)鼗虮静块T特定時期推進(jìn)建設(shè)法治政府的客觀實際需要和工作計劃有所側(cè)重。在深圳市法治政府指標(biāo)體系中設(shè)置重點指標(biāo)以發(fā)揮其導(dǎo)向作用表現(xiàn)最為明顯，從其行政審批法治化、行政處罰法治化、行政服務(wù)法治化等指標(biāo)設(shè)置上可見一斑。但值得注意的是，每年考核重點不同，評分比重亦隨之不同，重點指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)盡量保持指標(biāo)體系內(nèi)容的相對穩(wěn)定。

（二）考評方法

法治政府指標(biāo)體系除了內(nèi)容框架的科學(xué)設(shè)置外，還需與之配套的考評方法保障其運行，否則不實施考評的法治政府指標(biāo)體系只能停留在紙面，其應(yīng)有作用將被實際架空。

1.考評主體。法治政府指標(biāo)體系的考評是一個自上而下強(qiáng)行推進(jìn)的過程，其運作不是自然進(jìn)行的，必須由特定的權(quán)力主體牽頭啟動，由特定的主體組織實施。

目前就法治政府指標(biāo)體系運行情況而言，主要采取上級考評下級的考評辦法，即省級政府考評地市級政府，地市級政府考評市直機(jī)構(gòu)和下一級政府，依此類推。根據(jù)《決定》的要求，在推進(jìn)本地區(qū)依法行政過程中，一般是政府法制機(jī)構(gòu)承擔(dān)統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、督促指導(dǎo)、政策研究和情況交流等職責(zé)。因此，法治政府指標(biāo)體系考評的具體事務(wù)性工作可以交由同級法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。但各級法制辦負(fù)責(zé)在實際操作中往往使考評變異為“法制機(jī)構(gòu)考法制機(jī)構(gòu)”，而法制機(jī)構(gòu)考評權(quán)力權(quán)威的缺乏使很多地方考評難以發(fā)揮應(yīng)有作用。對此，深圳市采用交叉考評和業(yè)務(wù)人員參加考評等方法淡化法制機(jī)構(gòu)自我考評色彩；四川省和湖北省則由法制機(jī)構(gòu)牽頭，成立考評領(lǐng)導(dǎo)小組，由有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人組成，小組設(shè)在法制機(jī)構(gòu)，由省長擔(dān)任組長，強(qiáng)化行政首長責(zé)任制。

考評除了“上評下”的內(nèi)部考評制度設(shè)計和實踐之外，引入第三方考評主體進(jìn)行體制外部評議的做法也越來越受到青睞，各地亮點頻出。如深圳市的公眾滿意度個性化配比，四川省委托西南財經(jīng)大學(xué)作為獨立第三方實施公眾滿意度問卷調(diào)查。在實踐中，外部評議成為內(nèi)部考評的有力補(bǔ)充，對考評的公正性起到不可或缺的作用。內(nèi)部評議和外部評議相結(jié)合正在逐步代替單純“上評下”考評體制，成為主流趨向。

2.考評對象。通常認(rèn)為考評對象是行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的組織，包括各層級各部門各職務(wù)職位的人員。

在現(xiàn)行體制下，考評的順利開展特別依賴政府及各部門與法制機(jī)構(gòu)的配合，否則考評權(quán)威動力缺乏將使法治政府指標(biāo)體系被虛置。在各地法治政府指標(biāo)體系考評運行過程中，普遍存在的考評對象異化為各層級政府及各部門的法制機(jī)構(gòu)即是例證。針對此問題，廣東省采用黨委書記領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)，形成由行政首長牽頭負(fù)責(zé)的依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制，整合各部門力量，使各部門主要負(fù)責(zé)人能夠通力合作，形成合力使法制機(jī)構(gòu)能夠超脫出來，形成“政府考政府”的法治政府指標(biāo)體系的“廣東特色”。

3.考評系統(tǒng)。我國是一個行政主導(dǎo)型后發(fā)國家，推行法治與發(fā)展經(jīng)濟(jì)一樣，需要來自政府方面的強(qiáng)大動力?；趯?jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等指標(biāo)績效考核實踐的啟發(fā)，很多地方嘗試將法治政府指標(biāo)體系納入較為全面的政績考核標(biāo)準(zhǔn)，以促使各級政府及其行政首長理性選擇推行法治。

目前法治政府指標(biāo)體系實行效果比較顯著的地區(qū)均存在不同程度的將指標(biāo)體系納入政績考核或目標(biāo)責(zé)任考核的實踐。如四川省將法治政府指標(biāo)體系的考評納入政績考核；溫州市將法治政府指標(biāo)體系考核納入目標(biāo)責(zé)任考核；渭南市將法治政府指標(biāo)體系的考評納入政績考核和目標(biāo)責(zé)任考核兩套體系，并同時予以公布；湖北省則區(qū)分省委的目標(biāo)考核系統(tǒng)和政府的政績考核系統(tǒng)，又將兩套考核系統(tǒng)納入“同一個籠子”。各地法治政府指標(biāo)體系考核納入的考核系統(tǒng)不同，形成了各地的特色模式，盡管法治政府指標(biāo)體系在政績考核或目標(biāo)責(zé)任考核體系中所占比重不一，有的比重甚至被不斷壓縮例如，渭南市法治政府指標(biāo)體系考核在政績考核和目標(biāo)責(zé)任考核體系中的比重每年呈銳減趨勢：2010年為3%，2011年為2%，2012年為0.8%。數(shù)據(jù)來源于渭南市調(diào)研座談會。。

4.考評程序。目前在各地已出臺的法治政府指標(biāo)體系考評辦法文本中，廣東省、四川省、溫州市等有專門章節(jié)或條款規(guī)定考評程序如《廣東省依法行政考評辦法》第23條、《四川省市縣政府依法行政評估辦法》第5條。。考評一般按照如下程序進(jìn)行：制定考評方案——實施考評、獲取有關(guān)數(shù)據(jù)資料——進(jìn)行評分——送交考評成果。

通過對現(xiàn)有文本的分析，已在實際中確立的考評程序原則大體有公開原則和內(nèi)部考核與社會評議相結(jié)合原則?？荚u程序的公開原則通常要求在考評前向社會公布被評估單位、評估方式、時間安排、各方面意見反映渠道和方式等信息；內(nèi)部考核與社會評議相結(jié)合原則要求評估主體對被考評對象除進(jìn)行內(nèi)部考核外，還應(yīng)委托專業(yè)調(diào)查機(jī)構(gòu)指標(biāo)體系通過引入獨立評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行外部評議增強(qiáng)客觀公正性，“不能自己說自己，要得到大多數(shù)的認(rèn)可”，公眾滿意度反饋是評價衡量法治政府建設(shè)的重要因素。如四川省委托獨立第三方實行外部社會評議，由高校運用統(tǒng)計學(xué)方法進(jìn)行網(wǎng)上和街頭的民意測評；廣東省也有委托國家統(tǒng)計局或評估公司進(jìn)行社會評議的實踐?；蜃孕胁扇∵m當(dāng)?shù)男问竭M(jìn)行社會評議。

就目前實踐而言，各地關(guān)于考評程序的做法不一，且分歧甚大，如是否應(yīng)當(dāng)向社會公布考評結(jié)果，社會評議是否應(yīng)作為考評的必經(jīng)過程，社會評估是否應(yīng)由獨立評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行等。但各地都規(guī)定了針對不同考核對象的考核形式、考評結(jié)果反饋機(jī)制和異議復(fù)核機(jī)制。

5.考評結(jié)果。在評分機(jī)制方面，各地在各自的考評辦法中均明確具體加分情形與減分情形，根據(jù)實際情況采取倒扣制或累加制。關(guān)于內(nèi)部考核與社會評議的分值比重，大多數(shù)地區(qū)將社會評議的比重控制在20%～25%，而深圳市則根據(jù)不同部門的性質(zhì)設(shè)置個性化的配比，通常為15%～20%，顯得更加靈活、具有可比性。

依據(jù)指標(biāo)體系和考評辦法進(jìn)行考核之后，各地根據(jù)實際情況對考評結(jié)果進(jìn)行分級，等級設(shè)置一般遵循“兩頭窄、中間寬”的原則。目前考評結(jié)果分級主要有兩種做法：一種是鼓勵為主、推進(jìn)工作配合考核型，通常將考評結(jié)果分為優(yōu)秀、良好、一般，在實踐中應(yīng)用較為廣泛；另一種是激勵為主、鞭策后進(jìn)型，考評結(jié)果一般設(shè)置為優(yōu)秀、合格、基本合格、不合格，這種考核更能突出差距，但因效果較為嚴(yán)厲，不利于鼓勵促進(jìn)開展工作和配合考核，且容易滋生“放水”、“人情分”、“關(guān)系分”等制度惡性，因而實踐運用較少。

法治政府指標(biāo)體系效能的發(fā)揮離不開考核結(jié)果的應(yīng)用，只有與主要負(fù)責(zé)任的機(jī)構(gòu)和人員的切身利益聯(lián)系起來，才能發(fā)揮落實其作用。但各地關(guān)于考評結(jié)果應(yīng)用的做法不一且分歧甚大。如就考評方法中明確規(guī)定考評結(jié)果應(yīng)用的地區(qū)而言，廣東省采取了較為激進(jìn)的做法，將考評綜合得分未達(dá)60分的通報批評并公示，將考評結(jié)果作為被考評對象責(zé)任人的職務(wù)任免、職級升降、交流培訓(xùn)、獎勵懲處的重要依據(jù)；湖北省和溫州市則相對比較溫和，對考評不合格的，由考核機(jī)關(guān)予以通報批評，并責(zé)成考核對象寫出書面整改意見，限期改正；其他地區(qū)則基本采取考核結(jié)果與獎懲任免相掛鉤。

三、法治政府指標(biāo)體系的推動機(jī)制

制度是人們有目的構(gòu)建的存在物，是帶有價值判斷的行為規(guī)范體系或行為模式。制度的運轉(zhuǎn)以規(guī)范的存在為前提，但規(guī)范的存在并不必然導(dǎo)致相應(yīng)行為模式的形成，尤其在該制度缺乏自生自發(fā)秩序土壤的情況下，制度的運轉(zhuǎn)更依賴于人為力量的推動。否則，規(guī)則不行，制度無以形成。就法治政府指標(biāo)體系的運轉(zhuǎn)而言，其推動力主要來自組織領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任追究、監(jiān)督制約和效果評價。

首先，法治政府指標(biāo)體系的設(shè)定和考核需要相應(yīng)的主體啟動、協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌、落實、保障，因而從行政管理角度講，一套完善的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制尤為重要。領(lǐng)導(dǎo)重視在各地法治政府指標(biāo)體系推行中的作用不容小覷，領(lǐng)導(dǎo)重視并積極發(fā)揮能動性的地區(qū)往往法治政府指標(biāo)體系開展的力度和成效最為顯著。領(lǐng)導(dǎo)牽頭協(xié)調(diào)，整合各部門力量，使各部門主要負(fù)責(zé)人能夠通力合作，法治政府指標(biāo)體系才能良好運作，發(fā)揮其應(yīng)有效果。

其次，法治政府指標(biāo)體系效能的發(fā)揮離不開效果評價。指標(biāo)體系及考核對政府工作情況的各個方面按照法治政府的要求予以正面或負(fù)面的評價，從而形成一定的激勵制約機(jī)制和導(dǎo)向性，既鼓勵先進(jìn)，發(fā)揮其示范作用，又鞭策后進(jìn)，暴露其工作中的薄弱環(huán)節(jié)，使其不斷自我完善，增強(qiáng)建設(shè)法治政府的積極性。同時通過指標(biāo)體系考核展現(xiàn)出當(dāng)?shù)胤ㄖ握ㄔO(shè)水平以及各地法治政府建設(shè)水平之間的差距，促進(jìn)開展下一階段推進(jìn)法治政府建設(shè)的目標(biāo)部署。

再次，法治政府指標(biāo)體系只有與主要負(fù)責(zé)任的機(jī)構(gòu)和人員的切身利益聯(lián)系起來，才能發(fā)揮落實其作用。責(zé)任機(jī)制對法治政府指標(biāo)體系的推動作用主要表現(xiàn)在兩方面：一是將法治政府指標(biāo)體系的考評結(jié)果直接應(yīng)用于行政首長，將考評結(jié)果與行政首長的獎懲任免掛鉤；二是將法治政府指標(biāo)體系納入較為全面的政績考核標(biāo)準(zhǔn)，以促使各級政府及其行政首長理性選擇推行法治。

此外，法治政府指標(biāo)體系運作需要完善的監(jiān)督制約機(jī)制。內(nèi)部監(jiān)督主要包括下級行政機(jī)關(guān)向上級行政機(jī)關(guān)報告推行實施指標(biāo)體系的情況，以及上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)實施指標(biāo)體系的情況進(jìn)行督查。外部監(jiān)督主要包括通過外部評議過程和程序機(jī)制的監(jiān)督，以及各級政府和部門對本級人大及其常委會提出的依法行政方面的批評、意見應(yīng)及時整改，并將整改情況及時上報。

四、法治政府指標(biāo)體系的作用評析

法治政府指標(biāo)體系是為推動法治政府建設(shè)而設(shè)計的，法治政府指標(biāo)體系是否能夠發(fā)揮其對法治政府建設(shè)的推動作用，通過對各地法治政府指標(biāo)體系及其實踐做法的考察可以發(fā)現(xiàn)，隨著各地法治政府指標(biāo)體系及其考核的啟動深化，法治政府指標(biāo)體系已成為加快建設(shè)法治政府的重要抓手，且表現(xiàn)日益凸顯，其作用主要可歸納為四個方面。

（一）詮釋作用

法治政府的宣示建成必須以政府和民主的雙向認(rèn)同為基礎(chǔ)，就必然需要一個客觀共識性的認(rèn)知判斷標(biāo)尺，即作為客觀知識或客觀共識的“法治政府”概念。而法治政府指標(biāo)體系即有意無意地發(fā)揮著這種統(tǒng)一認(rèn)識的作用。以指標(biāo)評估體系的應(yīng)運而生為標(biāo)志，法治政府不再是抽象深奧的學(xué)說源流、價值取向和方法模式，而是生動的法治實踐與創(chuàng)新方向。無論對于政府還是對于公眾而言，對“法治政府”的認(rèn)知無疑通過法治政府指標(biāo)體系得以塑造或強(qiáng)化。

法治政府的基本要求需要客觀外化為與具體實踐工作對接的一整套標(biāo)準(zhǔn)，既是工作標(biāo)準(zhǔn)、行為標(biāo)準(zhǔn)，也是評判標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)通過考核評分詮釋“基準(zhǔn)線”或“刻度”，達(dá)到這些標(biāo)準(zhǔn)即可以宣示基本實現(xiàn)建成法治政府目標(biāo)，達(dá)不到則顯示差距和未來工作重點。

（二）深化落實作用

不可否認(rèn)，在法治建設(shè)初期，所謂“法治政府理念”和“依法行政理念”往往流于形式，停留在應(yīng)付或喊口號層面，但隨著考核的確立、完善和深化，走過場顯然已難以應(yīng)對，不管主動攝入還是被動灌輸，法治理念被耳濡目染著，漸漸融入工作習(xí)慣并占據(jù)主導(dǎo)地位。經(jīng)實地調(diào)研考察，各地法治政府指標(biāo)體系的實施情況參差不齊之原因固然存在地域差異，但共同點是領(lǐng)導(dǎo)的重視程度和組織領(lǐng)導(dǎo)完善程度起關(guān)鍵作用，領(lǐng)導(dǎo)（尤其是行政首長和黨委）的法治意識強(qiáng)弱程度往往與其在指標(biāo)體系考核中發(fā)揮的能動性和考核力度成正比?？梢哉f，法治政府理念通過法治政府指標(biāo)體系的應(yīng)用得到制度的固化，推動著制度的完善和良性運作，并在制度的運行中獲得新的生命力。

建成法治政府需要將法治政府的要求具體化、微觀化，完成從形式到實質(zhì)的轉(zhuǎn)變，從制度建設(shè)型邁向回應(yīng)落實型的發(fā)展。法治政府指標(biāo)體系在各地法治建設(shè)實踐中的啟動和深化，使“法治政府”理念更“接地氣”，使加快推進(jìn)建設(shè)法治政府之目標(biāo)能夠與具體工作實踐接軌，促進(jìn)法治、程序理念與日常行政工作中追求效率、GDP間客觀矛盾的化解。政策的落實需要制度支撐，有沒有建立起保障法治的相應(yīng)制度，這些制度運作情況如何，都可以通過指標(biāo)體系測評反映出來。測評與考核壓力形成制度發(fā)育的內(nèi)在動力，激勵政府及各部門建章立制、完善改進(jìn)配套制度、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)組織和監(jiān)督檢查。

（三）導(dǎo)引作用

法治是最終目標(biāo)，法治政府指標(biāo)體系中的一個個細(xì)化了的具體指標(biāo)起到過程性目標(biāo)的作用，分階段、有步驟地推進(jìn)法治進(jìn)程，為法治政府提供了清晰可辨的目標(biāo)，有利于引導(dǎo)依法行政工作的努力方向，指明法治政府建設(shè)的具體路徑。“一旦體系形成，相當(dāng)于建立了一個標(biāo)尺，將促使各級政府和公務(wù)員朝著某一個方向努力，對依法行政的推進(jìn)有重要意義?！盵1]

同時，法治政府指標(biāo)體系通過具體指標(biāo)規(guī)范政府行為模式，對行為予以正面或負(fù)面的賦分評價，哪些行為或工作方式不符合法治政府的要求，則減分或不得分，從而形成一定的激勵制約機(jī)制。針對政府行為的規(guī)范力度，指標(biāo)體系設(shè)定一定量的硬性指標(biāo)，軟硬結(jié)合，硬性指標(biāo)具有強(qiáng)約束性和導(dǎo)向性，采取零失誤或零容忍，一票否決全年即不合格，湖北省的做法最為典型。

此外，通過比較和彰顯不同地區(qū)、不同部門建設(shè)法治政府的努力程度及推進(jìn)成效，以及指標(biāo)體系的領(lǐng)導(dǎo)推行、結(jié)果應(yīng)用及其所屬系統(tǒng)等因素共同作用形成合力，使后進(jìn)單位不得不按照指標(biāo)要求努力改善工作機(jī)制，其追求先進(jìn)的愿望得到激發(fā)。

（四）評測作用

通過法治政府指標(biāo)體系的量化考評，有利于及時了解和掌握依法行政工作的進(jìn)展情況，準(zhǔn)確評估法治政府建設(shè)的狀況和水平，對目標(biāo)設(shè)置合理性和推進(jìn)措施實效性進(jìn)行及時反饋和調(diào)整，總結(jié)實踐經(jīng)驗，督促改進(jìn)工作。可以說，考核的過程也是一個自我完善的過程，通過考核暴露自身法治政府建設(shè)過程中的薄弱環(huán)節(jié)，有利于明確今后工作的著力點和努力方向。

法治政府指標(biāo)體系可以為確定依法行政發(fā)展階段和法治政府建設(shè)的進(jìn)度提供客觀依據(jù)，以進(jìn)行下一階段推進(jìn)法治政府建設(shè)的目標(biāo)部署，并針對薄弱環(huán)節(jié)和年度工作計劃目標(biāo)設(shè)計工作重點。

五、法治政府指標(biāo)體系的自生發(fā)展趨向

統(tǒng)觀法治政府指標(biāo)體系目前的運作情況可以發(fā)現(xiàn)，隨著各地實踐的深化，當(dāng)前法治政府指標(biāo)體系逐漸脫離原初建構(gòu)理性之框架，獲致自生發(fā)展傾向，根據(jù)自身發(fā)展的實際需要不斷完善，在運行中不斷改良，使自身的公正性、有效性不斷提升。

（一） 從自我評估到內(nèi)外評估相結(jié)合

法治政府指標(biāo)體系通過將法治政府基本要求具體化、標(biāo)準(zhǔn)化，實現(xiàn)規(guī)范行政權(quán)力運行、建設(shè)法治政府的目的。但究竟這些標(biāo)準(zhǔn)是否達(dá)到、達(dá)到了什么程度，除了依賴具體指標(biāo)設(shè)計的科學(xué)性，如何進(jìn)行考評至關(guān)重要，什么樣的考評方法直接決定產(chǎn)生什么樣的考評結(jié)果。不尊重客觀實際、“自己做自己法官”的考評方法不僅使指標(biāo)體系實質(zhì)虛置，而且會削減政府自身的公信力。

深圳市于2009年推出法治政府指標(biāo)體系并實施考核，最初設(shè)想考核方法采取內(nèi)部考核和外部考核相結(jié)合：內(nèi)部考評是指各被考評單位將自查結(jié)果上報市考評領(lǐng)導(dǎo)小組，外部考評是指組織人大代表、政協(xié)委員和專家進(jìn)行考評?？荚u意見經(jīng)復(fù)查和綜合分析后寫進(jìn)考評報告，報市政府審定后對外公布。但考評最終采取自查自評的方式，涉及全市8個區(qū)以及市政府29個工作部門。按照市法治政府建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組制定的考評評分表，各單位2009年度的階段性任務(wù)完成情況總體良好，自評成績都在90分以上，年度考評結(jié)果均達(dá)到優(yōu)秀參見深圳市《關(guān)于2009年度法治政府建設(shè)考評工作的報告》。。對此招致強(qiáng)烈的社會反響和不滿，批評考評“自擺烏龍”、缺乏客觀公正性。后來，深圳市政府不斷改進(jìn)考評方式方法，逐步引入外部評議，考評分值總額中公眾滿意度比例占10%～15%，并根據(jù)不同部門的性質(zhì)實行個性化配比，使分值權(quán)重越發(fā)動態(tài)靈活，更加合理，體現(xiàn)出一種有可比性的公平，實現(xiàn)了各部門對內(nèi)部評議與外部評議相結(jié)合考評方式的接納。

隨著法治政府指標(biāo)體系運行的深化和成熟，越來越多的地方開始意識到，自我評價既無法抵制體制內(nèi)種種力量對其應(yīng)有效力的侵蝕消弭，也無法滿足社會大眾對公正的需求。于是，近年來外部評議受到越來越多的重視，將外部評議作為法治政府指標(biāo)體系考核的一部分，科學(xué)配置比重，對內(nèi)部考評形成有力補(bǔ)充，使法治政府指標(biāo)體系及其考評結(jié)果更具說服力，更容易被認(rèn)可和接受。如何創(chuàng)新外部評議機(jī)制，各地亮點頻出，為進(jìn)一步設(shè)置完善內(nèi)外評估相結(jié)合的考評機(jī)制提供了寶貴的經(jīng)驗。如四川省委托相對中立的高校（西南財經(jīng)大學(xué)）作為第三方通過網(wǎng)上征集意見、問卷調(diào)查、實地調(diào)查、深度訪談等形式進(jìn)行民意測評，取得了良好的社會效果。

（二）從全面評估到重點考核

法治政府指標(biāo)體系旨在實現(xiàn)通過指標(biāo)考核實現(xiàn)法治政府的總體要求，但法治政府建設(shè)是一個持續(xù)的、需要分階段逐步推進(jìn)的過程，無法一蹴而就。這就需要法治政府指標(biāo)體系在滿足統(tǒng)籌法治政府建設(shè)各方面的前提下，必須堅持重點推進(jìn)，根據(jù)當(dāng)?shù)鼗虮静块T特定時期推進(jìn)建設(shè)法治政府的客觀實際需要和工作計劃有所側(cè)重。否則“胡子眉毛一把抓”，無法反映法治政府建設(shè)工作的實質(zhì)推進(jìn)效果，反而造成資源的耗散，對推進(jìn)法治政府建設(shè)工作鮮有裨益。

實踐中，越來越多的地區(qū)及部門開始重視有計劃有重點地考核，根據(jù)本地本部門法治政府的規(guī)劃和每年度政府法制工作的重點要點設(shè)置法治政府指標(biāo)體系的各項，而不再是簡單依循《綱要》要求泛化考核。如溫州市于2010年開始實施法治政府指標(biāo)體系的考評，2011年發(fā)布《溫州市全面推進(jìn)法治政府建設(shè)五年規(guī)劃（2011-2015）》，自2010年開始的每年度頒行法治政府建設(shè)工作要點，以此作為每年度法治政府指標(biāo)體系的直接參考。

（三）從制度建設(shè)到行為規(guī)范

法治政府指標(biāo)體系的有用性可以直接體現(xiàn)為實踐層面的實用主義，主要表現(xiàn)為建章立制和規(guī)范行為兩方面。法治政府的落實需要制度支撐，有沒有建立起保障法治的相應(yīng)制度，這些制度運作情況如何，都可以通過法治政府指標(biāo)體系測評反映出來。測評與考核壓力形成制度發(fā)育的內(nèi)在動力，激勵政府及各部門建章立制、完善改進(jìn)配套制度、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)組織和監(jiān)督檢查。建設(shè)法治政府的實質(zhì)在于規(guī)范行政權(quán)力的運行，表現(xiàn)為將各種行政行為納入相應(yīng)實體規(guī)則和程序規(guī)則調(diào)整之下。法治政府指標(biāo)體系通過具體指標(biāo)規(guī)范政府行為模式，對行為予以正面或負(fù)面的評價，哪些行為或工作方式不符合法治政府的要求，則減分或不得分，從而形成一定的激勵制約機(jī)制，對政府行使行政權(quán)力的方式起到規(guī)范和指引作用。

在法治政府建設(shè)及法治政府指標(biāo)體系運轉(zhuǎn)的初期，法治政府的各種應(yīng)有制度和保障推動建設(shè)法治政府的配套制度均不完備，造成法治政府建設(shè)的“制度不能”。但隨著法治政府建設(shè)及法治政府指標(biāo)體系運轉(zhuǎn)的深化，客觀上促成各地各部門建立起一整套相關(guān)制度體系，雖在實質(zhì)上并不一定完全符合法治政府的要求，但不可否認(rèn)，法治政府形式上的制度化規(guī)范化要素已基本形成。

在大多數(shù)地方已明顯完成建章立制的當(dāng)下，法治政府建設(shè)的主要任務(wù)自然應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)相應(yīng)變化，推動實質(zhì)性法治工作的進(jìn)展。而法治政府建設(shè)的實質(zhì)在于規(guī)范行政權(quán)力的運行，在這一目標(biāo)有了相應(yīng)的制度保障之后，必然應(yīng)當(dāng)更多地關(guān)注對行政行為的規(guī)范。適應(yīng)法治政府的這種發(fā)展要求，法治政府指標(biāo)體系越來越關(guān)注對行政行為的調(diào)整和規(guī)范，各地有關(guān)行政行為的指標(biāo)項在法治政府指標(biāo)體系中所占比例都呈逐步遞增之勢。深圳市法治政府指標(biāo)體系共12個大項、44個子項、225個細(xì)項，其中有關(guān)行政行為的指標(biāo)占指標(biāo)總數(shù)的近三分之一。

（四）從部門推動到全局統(tǒng)籌

推進(jìn)法治政府建設(shè)、實施法治政府指標(biāo)體系考核的職責(zé)主體一般是政府的法制機(jī)構(gòu)。但僅靠地方法制辦獨自搖旗吶喊、要求其他部門配合的做法往往因缺乏實施權(quán)能而孤掌難鳴。法制機(jī)構(gòu)囿于自身職權(quán)職能對很多體制上的創(chuàng)新和推進(jìn)很難有所作為，法制機(jī)構(gòu)考評權(quán)力權(quán)威的缺乏也使很多地方考評難以發(fā)揮應(yīng)有作用。因而從中央到地方各級旨在推動法治政府建設(shè)的文件中都反復(fù)強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)法制機(jī)構(gòu)的人員配備和作用。

在各地法治政府推進(jìn)過程中，領(lǐng)導(dǎo)（尤其是行政首長和黨委）的法治意識強(qiáng)弱程度往往與當(dāng)?shù)氐姆ㄖ位潭瘸烧?，領(lǐng)導(dǎo)重視并積極發(fā)揮能動性的地區(qū)往往法治政府指標(biāo)體系開展力度和成效最為顯著。加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)法治政府建設(shè)的必要條件已漸成共識。領(lǐng)導(dǎo)重視和加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)的實質(zhì)是加強(qiáng)行政首長和黨委領(lǐng)導(dǎo)下的各部門通力合作，形成推進(jìn)法治政府建設(shè)的制度合力。因此，需要完成從法制機(jī)構(gòu)“單打獨斗”到行政首長和黨委領(lǐng)導(dǎo)、全局統(tǒng)籌的轉(zhuǎn)變。實踐中的法治政府指標(biāo)體系運作也是如此進(jìn)行的，如廣東省、四川省、溫州市等多地都將領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌全局推動作為法治政府指標(biāo)體系考核開展的基本工作方法。

（本文由課題組共同調(diào)研完成。其他參與者有：國家行政學(xué)院博士生顧瞳瞳，國家行政學(xué)院博士后流動站研究人員宋心然，國家行政學(xué)院講師戴建華，國家行政學(xué)院博士后流動站研究人員范曉東，國家行政學(xué)院博士生陳建科，國家行政學(xué)院教授楊偉東，國家行政學(xué)院副教授李勇，國家行政學(xué)院副教授王靜，國家行政學(xué)院博士生趙斌，國家行政學(xué)院博士生陳吉利，國家行政學(xué)院講師張效羽。）

參考文獻(xiàn)：

[1]袁曙宏.關(guān)于構(gòu)建我國法治政府指標(biāo)體系的構(gòu)想[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2006，（4）.

責(zé)任編輯：王篆