●李忠財 李洪軍 李響 曲富友

接待費(fèi)管理與報銷制度改革研究

●李忠財 李洪軍 李響 曲富友

公務(wù)接待在公務(wù)活動中不可避免，是行政成本的重要組成部分。但長期以來，在不少地方與部門，公務(wù)接待已經(jīng)明顯超出了“合理”界限，違規(guī)和腐敗現(xiàn)象屢見不鮮，受到全社會的廣泛關(guān)注。如何有效治理公款吃喝，遏制舌尖上的浪費(fèi)，最關(guān)鍵問題還是制度要給力。最近幾年，要求公開“三公”經(jīng)費(fèi)的呼聲日益強(qiáng)烈，規(guī)范黨政機(jī)關(guān)公務(wù)接待刻不容緩，2013年12月，新修訂的《黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》出臺，這一頂層設(shè)計引發(fā)又一次關(guān)注和思考。文章認(rèn)為做好接待管理與報銷，規(guī)范事前審批、事中規(guī)范、事后監(jiān)督問責(zé)接待管理工作的全流程，不能只照搬頂層框架，必須建立和完善各單位底層的接待制度，解決制度本身的問題，走精細(xì)化、可操作的路徑。

接待費(fèi) 管理 報銷 改革

一、公務(wù)接待亂象與成因

公務(wù)接待本來是各單位工作中的一項內(nèi)容，正常、合理的接待有制度的保障，無可厚非。可是，凡事都要有“度”，一但過度，勢必就亂。在公務(wù)接待領(lǐng)域中公私不分，慷公家之慨，或者雖然因公，但漫無限度，導(dǎo)致舌尖上的浪費(fèi)，滋生腐敗。

在一些地方和部門，公款吃喝風(fēng)盛行?？v向上級吃下級，一級吃一級。橫向互相吃請，今天你來，明天我往。吃、喝、玩、送，花的全是公家錢，經(jīng)費(fèi)再緊，也得報銷，有不少單位在飯店有簽單，有欠賬，來人就吃，沒錢就賒，有權(quán)就賴，當(dāng)年結(jié)不了，推到下年，任期結(jié)不完，推給下任。雪球越滾越大，一些政府部門由于欠人家酒店吃喝款而被逼債和起訴的情況也時常見報。

國務(wù)院發(fā)展研究中心2005年的一項調(diào)查表明，一些地方政府全年竟然有100～150天在接待各路官員，吃飯猶如趕場子，人財物力的浪費(fèi)可想知。前些年發(fā)生的廣東省陸豐縣部分官員在“人民大廈”豪吃，一頓飯能吃15萬元，多么令人吃驚。

不妨來看看下邊的幾則案例：

2013年4月19日晚，江蘇省泰州市濱江工業(yè)園區(qū)管委會在其招待中心公款大吃大喝，消費(fèi)的都是高檔煙酒，以及河豚等名貴菜肴，遭到當(dāng)?shù)厝罕妵?，為首的官員被迫跪在酒桌上喊話求饒（2013年4月23日深圳商報）。

2013年7月3日，四川省達(dá)州市扶貧和移民局幾位領(lǐng)導(dǎo)干部出差時，要求下屬單位安排用餐，席間喝兩瓶茅臺酒，酒后到娛樂會所唱歌，被紀(jì)委立案調(diào)查（新華社2013年12月8日報道）。

2013年11月9日中央電視臺《新聞聯(lián)播》報道：黑龍江省副省級干部付曉光因私公款消費(fèi)，大量飲酒并造成陪酒人員“一死一傷”。

2014年7月28日，中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)披露：多名高官被查前頻繁出入會所。原廣州市委書記萬慶良就在被組織調(diào)查的前幾天還到會所里頂風(fēng)大吃大喝；原安徽省政協(xié)副主席韓先聰自2013年1月任現(xiàn)職以來，多次出入高檔酒店和私人會所接受宴請。

一些商家為了自身利益，誘導(dǎo)公款吃喝，推出公款招待積分換現(xiàn)金的花樣兒。對公款接待習(xí)慣接受打白條、欠條。試問，個人吃飯有打欠條的嗎？這樣的行規(guī)是否也需要徹底改變一下呢？

有的單位出于某種考慮，把一些不便或不能公開的支出，變通為招待費(fèi)支出，從而導(dǎo)致招待費(fèi)支出的增加。

類似的例子還有很多，舉不勝舉，但危害卻是一樣的，降低了黨和政府在人民群眾中的威信，損害了黨和政府在人民心中的形象，吃掉了原則，敗壞了黨風(fēng)、政風(fēng)和社會風(fēng)氣。

透過現(xiàn)象看本質(zhì)，以上種種情形之所以屢見不鮮，關(guān)鍵在于缺少有效的、細(xì)化的接待管理、報銷和監(jiān)督制度。過去曾經(jīng)出臺的一些制度，由于修訂、完善得不夠及時，應(yīng)對變化了的形勢顯得疲軟與無力，接待制度本身與差旅、會議、培訓(xùn)等方面的配套程度也比較欠缺，制度之間缺少相互呼應(yīng)?？梢哉f，隨意的報銷制度是公款吃吃喝喝泛濫、接待隨心所欲的源頭。

二、多管齊下完善接待費(fèi)管理與報銷制度

（一）從社交層面轉(zhuǎn)變

我國乃“禮儀之邦”，歷來都有“熱情待客”的傳統(tǒng)，吃喝接待也是被國人歷來最看重的。難怪人們把工作叫飯碗，謀生叫糊口，做得好叫吃得開，受歡迎叫吃香。甚至彼此一見面，打招呼也離不開“你吃了嗎？”

1.現(xiàn)實生活和工作中，普遍認(rèn)為接待工作是一項重要的政治任務(wù)。“全力以赴”才是硬道理，來者是客，更多時候來者是官。在公眾眼里，官就意為著權(quán)力，于是接待又具有極強(qiáng)的社交目的。有時雙方都沒有胃口，偏偏非要在飯桌子上談事，“酒杯一端，政策放寬”，人們將太多的功利與回報期待附加在了飯局上，把接待、宴請視為公關(guān)的潤滑劑，招待費(fèi)花得值還是不值，有時已經(jīng)不再是當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)賬，而是被一些人看作是政治賬、長遠(yuǎn)賬，情感投資和人脈儲蓄。

2.浪費(fèi)才能顯出好客，已成為眾多人的一種心態(tài)。接待單位常以花得多、喝得好來顯示自己的誠心。菜點少了顯得小氣，價碼低了上不了檔次，席上不能無酒，孬酒拿不出手。一般都是擺得多、吃得少，什么山珍海味、什么葷素搭配，什么兼顧涼熱，什么本地特色。總而言之對菜肴數(shù)量、質(zhì)量的要求日益提升，有時甚至要潛心研究領(lǐng)導(dǎo)的胃口，量身接待，無微不至。來客一人，陪客一群，陪客少自己和對方都會感覺不夠場面。

3.不貪不占，吃點喝點不算什么，已成接待和被接待雙方的共識。接待方千方百計要讓“領(lǐng)導(dǎo)滿意，來賓滿意”，接待不好怕得罪；被接待方如果沒有受到隆重接待，自己會覺得沒面子，掉架子，這種接待理念已經(jīng)成為長久的習(xí)慣，它必然造成吃喝費(fèi)用的增高，導(dǎo)致鋪張浪費(fèi)。據(jù)《中國青年報》2006年8月26日報道，廣西合浦縣政府一辦公室干部下鄉(xiāng)慰問災(zāi)民，由于所到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)沒有出面對等接待，該干部撂下正在等待的災(zāi)民拂袖而去。

另有，四川巴中白廟鄉(xiāng)“曬裸賬”后，前來該鄉(xiāng)的上級部門人員確實減少了一半，但鄉(xiāng)政府就水、電、路等問題向上爭取項目和資金時，也少見了回音。

這些說明什么？說明太在意，習(xí)慣“被”接待。

早在10年前，一個由國家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測部宏觀政策動向課題組引用的數(shù)字顯示：2004年全國公款吃喝3700億元。我們不去探求數(shù)字本身的精準(zhǔn)，但數(shù)額驚人已是不爭的事實。習(xí)慣成自然，其影響可謂深遠(yuǎn)。

4.混淆接待和招待，主動宴請演變成常態(tài)。實際上，接待和招待是有區(qū)別的，接待有迎接、等待之意，類于“守株待兔”。接待之后并非都要招待。而現(xiàn)代漢語詞典對招待的解釋是：對賓客或顧客表示歡迎并給以應(yīng)有的待遇。辭海中解釋：“招者，召也。“以手曰招，以言曰召”。顯而易見，招有主動意，接有被動意?？墒侨缃瘢谝恍┑胤胶蛦挝?，公款招待成了接待工作的代名詞，硬要請，硬安排局，顯然不光是認(rèn)識上存在誤區(qū)，行動偏離的是為了某種目的，應(yīng)當(dāng)讓“招待”在公務(wù)活動中淡化。

在國外，對待公務(wù)接待和我們大不相同，我們的近鄰印度，很多政府公務(wù)員竟然沒有公款吃喝的概念。在俄羅斯，一位政府官員如果想用公款請別人吃飯，嚴(yán)格控制而繁雜的報銷手續(xù)會讓他望而卻步，對于大多數(shù)俄羅斯人來說，到餐館就餐是一件很奢侈的事情。當(dāng)年中國最高領(lǐng)導(dǎo)人訪美，美國人招待的也只是六菜一湯，且是家常菜。

要遏制吃喝風(fēng)，需要從根本上改變中國人的社交方式，營造健康的接待文化。特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，要牢記“兩個務(wù)必”，發(fā)揚(yáng)艱苦奮斗精神，改進(jìn)作風(fēng)，打破“上接下迎、相互宴請、自我宴請、餐桌公務(wù)”的歪風(fēng)。飯店也要擔(dān)起一份社會責(zé)任，主動推出小份菜，引導(dǎo)適量點餐，恥于為舌尖上的浪費(fèi)推波助瀾，消除滿桌“?！毖绗F(xiàn)象。當(dāng)然，我們的制度只規(guī)定了機(jī)關(guān)事業(yè)單位接待應(yīng)該如何，而對企業(yè)沒有約束，企業(yè)不在真空中，也要和政府等單位打交道，這不利于整個風(fēng)氣的改善。

（二）從法律層面認(rèn)識

毛澤東同志曾嚴(yán)厲指出：“貪污和浪費(fèi)是極大的犯罪?！北M管公款接待用餐是吃到肚子里，并沒有直接進(jìn)入個人腰包，但公私不分，奢侈擺闊亂招待，無疑是侵占國家資財、侵犯人民群眾根本利益的行為。

根據(jù)我國目前的法律規(guī)定，公款大吃大喝這類揮霍浪費(fèi)行為主要是違反財經(jīng)法紀(jì)，應(yīng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)對責(zé)任人給予包括撤職、開除在內(nèi)的處分；對揮霍浪費(fèi)行為追究刑事責(zé)任問題，目前還沒有成熟的意見。

因為公款吃喝沒有納入法律所管轄的范圍。許多人將公款吃喝定性為職業(yè)道德問題、思想問題或者說是黨風(fēng)、政風(fēng)問題，對于公款吃喝的治理措施主要為廉政教育、思想政治教育，制度約束等。出拳打擊，無法可依，常規(guī)性的文件沒少發(fā)，結(jié)果依然是缺乏威懾力，在某種意義上反而助長了公款吃喝風(fēng)的盛行。

2005年5月，北京律師韓傳華向外界發(fā)布了他擬就的“中華人民共和國餐飲票據(jù)管理法”，共有七章，四十七條，希望通過這部立法建議，不僅可以遏制公款吃喝，還能從根本上改變中國人的社交方式。盡管“無疾而終”，但畢竟這種勇于思考和嘗試，引起了各方面的關(guān)注。

《北京青年報》2004年11月1日消息，國家級貧困縣寧夏同心縣100多家黨政機(jī)關(guān)單位和部門，在當(dāng)?shù)匾患倚略聵遣宛^欠賬吃喝，歷時十余年，吃喝白條近5000張，拖欠金額高達(dá)80多萬元，餐館不堪重負(fù)，一紙訴狀將欠款大戶縣經(jīng)濟(jì)貿(mào)易局告上法庭。暫且不說這5000張“吃喝白條”到底是不是屬于正當(dāng)?shù)墓ぷ骱驼写?。餐館老板的舉動，已經(jīng)把公款接待留下的尾巴拖到了法庭。難道我們在看待這類問題時，僅僅看作是一起經(jīng)濟(jì)糾紛？僅僅償欠就完事嗎？如果這里有浪費(fèi)及不合理支出，就不能再另案處理嗎？有關(guān)人士也毫發(fā)無損嗎？

有制度，并不意味可以代替法律，制度本身也有限度，制度中規(guī)定的影響較大的問題，如果長期不奏效，讓人感覺無關(guān)痛癢，已成“抗藥”時，必須適當(dāng)運(yùn)用法律武器。

在意大利的刑法中，利用公款吃喝玩樂被會定為貪污罪，只要有人舉報，就會受到處罰。國外的一些做法，也可結(jié)合我們的國情，加以借鑒。

當(dāng)今，我們正在大力推行依法治國，用法制引領(lǐng)和規(guī)范公務(wù)接待，遏制公務(wù)接待的浪費(fèi)現(xiàn)象，讓浪費(fèi)有法問津，從制度中的一些難點上升到法律層面，值得期待。

（三）從制度層面規(guī)范

無規(guī)矩不成方圓，接待管理的“專門”規(guī)定就是我們?nèi)粘＝哟袷氐摹耙?guī)矩”。建國以來，規(guī)定制定較詳細(xì)的分別是1998年5月14日財預(yù)字[1998]159號《行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)招待費(fèi)列支管理規(guī)定》，2006年發(fā)布的《黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》以及2013年12月8日發(fā)布的新修訂的《黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》。

截至目前，省一級的根據(jù)新修訂的《黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》制定辦法的有，山東、湖南、四川、陜西，湖北、遼寧、廣東、江西、河北，黑龍江省等，市一級的不多，僅有宜昌、德州等。北京市出臺的新《辦法》中規(guī)定：接待用餐原則上不安排陪餐人員，報銷無公函接待費(fèi)用的，按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。湖南省在新《辦法》中要求：公務(wù)接待活動實行統(tǒng)一管理，一支筆審批。山東省在《辦法》中指出：建立健全國內(nèi)公務(wù)接待集中管理機(jī)制。對接待工作實行統(tǒng)一管理，分級負(fù)責(zé)，對口接待。四川省在新《辦法》中指出：公務(wù)接待實行一事一結(jié)制度，每批次公務(wù)接待活動結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定及時結(jié)算。建立對口接待制度，一般以對口部門為接待單位，接待聯(lián)合工作組，以牽頭單位為接待單位。

但以上出臺的都是辦法，雖然冠上了?。ㄊ校┺k法的名頭，但看不出有多少針對性，遠(yuǎn)夠不上實施細(xì)則的程度，關(guān)鍵的問題細(xì)化的不夠。

中辦發(fā)[2006]33號《黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》第十六條規(guī)定：各地黨政機(jī)關(guān)要結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r明確規(guī)定接待范圍和相應(yīng)開支標(biāo)準(zhǔn)，可是后來遲遲未見有相應(yīng)的內(nèi)容出臺。這次新修訂的《黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》出臺后，目前依然沒有查到因地制宜的開支標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)要求。那么，如何創(chuàng)新管理措施，制定行之有效的制度和更為細(xì)化的辦法，科學(xué)界定公務(wù)接待的范圍，制定嚴(yán)密和可操作性的細(xì)則，尤其是要制定出報銷列支的相關(guān)辦法，以便在實際接待和報銷工作中操作，是擺在各單位繞不過去的一道必答題。國家新出臺的規(guī)定比以前的已細(xì)化了很多，為了更利于執(zhí)行，這里再談一些具體想法:

1.完善制度體系。各地各單位要認(rèn)真清理、結(jié)合新近出臺的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范，修訂現(xiàn)有的公務(wù)接待相關(guān)制度，包括接待管理、財務(wù)報銷、內(nèi)外監(jiān)督等，明確制度規(guī)定，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，加強(qiáng)接待費(fèi)管理的“硬”約束。根據(jù)各地的財力和實際情況參照會議等標(biāo)準(zhǔn)分類別制定招待費(fèi)的控制標(biāo)準(zhǔn)和控制額度,實行數(shù)量、金額雙控。過去我們搞過“四菜一湯”標(biāo)準(zhǔn)，2007年時，國宴的標(biāo)準(zhǔn)由以往的“四菜一湯”改成了“三菜一湯”，事實證明，只有量是管不住的，而且量也有大有小。

2.統(tǒng)一核算要求。凡實際發(fā)生的業(yè)務(wù)招待費(fèi)必須在“業(yè)務(wù)招待費(fèi)”科目中列支，不準(zhǔn)串科目隱匿，不得列入其他費(fèi)用支出項目，也不得列入內(nèi)部賓館、招待所、單位內(nèi)部食堂的成本。不準(zhǔn)用應(yīng)收的租金、承包費(fèi)和應(yīng)上交的管理費(fèi)、其他收入等抵頂。

3.合理界定內(nèi)涵。比如，什么算公務(wù)，什么算商務(wù)，什么形式算自助餐，什么檔次算工作餐，什么標(biāo)準(zhǔn)是宴請。

4.淡化身份接待。吃飯分等級實無必要，同樣是填飽肚子，不該看人下菜。應(yīng)當(dāng)不論來者身份如何，一律同樣標(biāo)準(zhǔn)接待，不能按職務(wù)“水漲船高”，主要采取對口接待，淡化對等接待。

5.明確報銷時限。要一餐一單，一次一結(jié)（可能是一餐，可能是連續(xù)的多餐），不允許將多次接待的票據(jù)混粘在一起，財務(wù)審核尤其要注意發(fā)票編號不接續(xù)，印章名稱不一致的情況，防止集中報銷，渾水摸魚。接待工作結(jié)束，報賬不得跨月，當(dāng)年發(fā)生的招待費(fèi)用必須當(dāng)年結(jié)清，不得跨年。

6.清楚“該”與“不該”。用餐事由、陪同按規(guī)定，就餐地點不濫用，菜品、酒水有限定（如不能用魚翅、不能用高檔酒），名茶、咖啡、用品、禮品、水果、香煙不可用，等等。

7.自帶酒水單控。菜品好點酒難控，這是公認(rèn)的現(xiàn)實。實際接待當(dāng)中，用酒無外乎有兩種方式。一是在本單位之外的接待場所，要么在酒店選，要么自帶。凡自帶的應(yīng)當(dāng)依價在總的接待標(biāo)準(zhǔn)中統(tǒng)一考慮。二是在單位內(nèi)部場所接待，大多平時按箱批量集中采購儲存，隨用隨取，也應(yīng)當(dāng)考慮在接待標(biāo)準(zhǔn)總價以內(nèi)，不得游離之外，額外突破。

8.規(guī)范“函”、“單”內(nèi)容。應(yīng)當(dāng)一律使用“接待專用公函”，其格式和必備內(nèi)容要統(tǒng)一，要求要具體，涉及人員一律實名，涉及日期、天數(shù)，人數(shù)，一律大寫，防止人為更改。

“用餐審批單”應(yīng)當(dāng)完整體現(xiàn)、單位、人物、事件、時間、地點、標(biāo)準(zhǔn)、審批和接待人等內(nèi)容。樣式及內(nèi)容如下，供參考：

XX單位公務(wù)接待用餐審批單年月日

注：（1）審批前，需持接待對象單位公函或其他佐證函件。

（2）接待對象在10人以內(nèi)的，陪餐人數(shù)不得超過3人；超過10人的，不得超過接待對象人數(shù)的三分之一。

（3）報銷憑證需具備：①接待對象單位公函；②公務(wù)接待用餐審批單；③正規(guī)報銷發(fā)票；④公務(wù)卡消費(fèi)憑證（小票）；⑤用餐菜品清單。⑥自帶酒水品名，價格及用量清單

（4）實際消費(fèi)金額在批準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)額度內(nèi)的可以憑據(jù)報銷，超出部分不予報銷。

（四）從票據(jù)層面完善

原始憑證（票據(jù)）是記錄經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任，具有法律效力的書面證明。站在財務(wù)報銷審核的角度，那么作為報銷依據(jù)的餐費(fèi)發(fā)票，從形式到內(nèi)容是不是盡如人意？

1.目前最常見的是定額發(fā)票，此類發(fā)票相對容易取得，容易拆分、容易組合且不易核查，發(fā)票從飯店發(fā)出后，再就斷了線索，給一些單位虛開票據(jù)、虛報招待、亂支濫報提供了便利條件。要加強(qiáng)發(fā)票管理，存根備查，解決不留痕跡的漏洞。

2.定額發(fā)票設(shè)了刮獎區(qū)，對于個人消費(fèi)并無不妥，然而，對于公款報銷的也同樣適用，未免說不過去。一但中獎，豈不是單位埋單，個人漁利。應(yīng)當(dāng)對單位個人消費(fèi)的發(fā)票也有區(qū)分，或者用顏色區(qū)分，或者用編號首字母區(qū)分，并明確規(guī)定單位報銷的只能用哪一種類的發(fā)票。

3.稅務(wù)部門要改進(jìn)定額發(fā)票的格式設(shè)計，增加必備內(nèi)容，如單位名稱、日期、項目以及要求加蓋時間戳記等，對那些借用、串用、亂開、使用假票據(jù)和虛開發(fā)票的違法行為應(yīng)予以嚴(yán)懲。

4.要限定定額發(fā)票的使用范圍，逐步實現(xiàn)就餐一律使用機(jī)打發(fā)票，在過渡階段，可以規(guī)定一定額度以上的（比如單次消費(fèi)千元以上的大額支出）不得使用定額發(fā)票，可使用普通餐飲發(fā)票；或者規(guī)定凡公費(fèi)報銷的，不得使用定額發(fā)票；酒店與賓館、洗浴一體化經(jīng)營、娛樂業(yè)及類似行業(yè)的發(fā)票，要與餐飲專用發(fā)票嚴(yán)格區(qū)分。

（五）從預(yù)算層面量化

作為財務(wù)部門來說，對接待費(fèi)用一切審核全在事后，只有預(yù)算編制、下達(dá)在先。對于治理公款吃喝，這些年從上到下采取的措施不可謂少，但效果總是不太明顯，一個根本原因就是缺乏嚴(yán)格的預(yù)算約束，預(yù)算不單列，決算隨便列，花多少都能順利報銷，財政、審計等檢查時也基本不太關(guān)注，或者不想關(guān)注。因為檢查者本身也接受著被檢查單位好吃好喝的安排，在沒有專門要求的情形下，對接待費(fèi)用檢查采取“繞道而行”。這樣做的結(jié)果，實際上是對實際報銷接待費(fèi)的一種默認(rèn)，給被查單位造成了報銷即合理的錯覺，使得接待費(fèi)開銷更加隨意，更加理直氣壯。因為他們認(rèn)為財政、審計檢查都沒有提出意見，那就說明資金使用沒問題，即便是有問題也是沒問題，難怪有飯店老板透出真言：吃10萬元就能作出30萬元的賬，表面現(xiàn)象是公款吃喝，實際是為單位沖賬。

其實，為了嚴(yán)格控制業(yè)務(wù)招待費(fèi)支出，在1998年5月14日財政部就發(fā)布了財預(yù)字[1998]159號《行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)招待費(fèi)列支管理規(guī)定》，其中，對招待費(fèi)開支從預(yù)算的角度作了要求，規(guī)定地方各級行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)招待費(fèi)的開支標(biāo)準(zhǔn)，由各地人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況確定，但不得超過當(dāng)年單位預(yù)算中“公務(wù)費(fèi)”的2%；中央級行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)招待費(fèi)不得超過當(dāng)年單位預(yù)算中“公務(wù)費(fèi)”的1%。并在財政部制發(fā)的“1998年政府預(yù)算收支科目”“一般預(yù)算支出目級科目”中增設(shè)一個“業(yè)務(wù)招待費(fèi)”目級科目，要求行政事業(yè)單位實際發(fā)生的業(yè)務(wù)招待費(fèi)必須統(tǒng)一在本科目中列支。但規(guī)定太過籠統(tǒng)，而且多年未作修訂，隨著市場、價格等經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化。以致和實際情況脫節(jié)，到實行國庫支付制度以后，完全失去了可操作性。

2006年出臺的《黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》，全文只提到要加強(qiáng)財政性接待經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理，并沒有提及其他渠道資金，且沒有限定總額和如何列示的要求。

2013年3月“兩會”閉幕后，國務(wù)院提出“約法三章”，要求包括公務(wù)接待在內(nèi)的“三公”經(jīng)費(fèi)，只減不增。2014年中央本級“三公”經(jīng)費(fèi)財政撥款預(yù)算71.51億元。其中公務(wù)接待費(fèi)10.48億元。與2013年年初預(yù)算相比，公務(wù)接待費(fèi)減少3.86億元。與2013年執(zhí)行數(shù)相比，公務(wù)接待費(fèi)減少1.61億元。

2013年底，新修訂的《黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》要求公務(wù)接待費(fèi)用應(yīng)當(dāng)全部納入預(yù)算管理，合理限定接待費(fèi)預(yù)算總額，單獨(dú)列示。這表明，用預(yù)算來作為重要控制手段，已經(jīng)得到高度重視。

將公務(wù)接待費(fèi)用全部納入財政預(yù)算管理，意味著先預(yù)算后支出，預(yù)算本身也是約束，數(shù)字本身也是監(jiān)督。有利于對其做到總量控制和規(guī)范管理，使其不再成為“糊涂賬”。各單位要根據(jù)單位性質(zhì)和規(guī)模，將年招待費(fèi)額度納入財政預(yù)算，單獨(dú)設(shè)立會計科目核算，不得突破或串用別的項目，既要有標(biāo)準(zhǔn)控制，單次量化；又要有總量控制，年度量化，給接待戴上預(yù)算“枷鎖”。

（六）從監(jiān)督層面約束

嚴(yán)格控制公務(wù)接待缺少的不是規(guī)定、制度、文件，已發(fā)布的可以說是數(shù)不勝數(shù)。從上世紀(jì)90年代以來，更為密集。如：1997年3月發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則(試行)》；1997年5月發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約制止奢侈浪費(fèi)行為的若干規(guī)定》；2006年10月發(fā)布的《黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》；2009年2月發(fā)布的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約若干問題的通知》；2009年5月，中央紀(jì)委、監(jiān)察部、財政部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于采取有力措施認(rèn)真貫徹落實厲行節(jié)約八項要求的通知》；2010年1月發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》；2012年6月28日以國務(wù)院令第621號公布的《機(jī)關(guān)事務(wù)管理條例》；2012年12月發(fā)布的《十八屆中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》；2013年年初，中央出臺的“六項禁令”；2013年11月發(fā)布的《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》；2013年12月，中央紀(jì)委、中央教育實踐活動領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)出的《關(guān)于在黨的群眾路線教育實踐活動中嚴(yán)肅整治“會所中的歪風(fēng)”的通知》等等，都分別提到公務(wù)接待相關(guān)事宜。

人們也看到，從2013年以來，有了規(guī)范和治理才有了“立竿見影”的初步效果，而之前卻一直是老大難的問題。普遍存在上級不好監(jiān)督，同級不愿監(jiān)督，下級不敢監(jiān)督這樣的為難和無奈。盡管沒有一個文件為公款吃喝開綠燈，倒是“三令五申”卻管不住公款吃喝那張嘴。要想解決好這個問題，需要加強(qiáng)以下方面的工作。

1.發(fā)揮輿論作用。通過電視臺、電臺、報紙、雜志等媒體，定期公示各單位、各部門的招待費(fèi)支出情況，接受公眾的監(jiān)督，條件允許，可以開設(shè)專欄，持續(xù)持久地進(jìn)行。對招待費(fèi)管理混亂、支出數(shù)額大的少數(shù)單位或部門，重點進(jìn)行曝光，起到警示作用。

2,。要加大公示的步伐，縮短公示周期。新的《黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》第十九條規(guī)定，公務(wù)接待管理部門會同財政部門按年度組織公開。其實，一年度公開一次，時間上可以再縮短。至少半年一次，基層單位可以按季度公開，把公開轉(zhuǎn)為日?；墓ぷ?。

3.細(xì)化公示內(nèi)容?？刂普写M(fèi)，必須透明化，公開化，這方面國外早已有先例，比如芬蘭，上至政府機(jī)關(guān)下至國有企業(yè)，一起吃飯的有哪些人，點了什么菜，花了多少錢，都要在網(wǎng)上公開其清單，每位公民都能看得到、查得清。

4.走組織路線、群眾路線，通過支部、工會職代會監(jiān)督。

5.開展專項審計，紀(jì)檢監(jiān)察跟進(jìn)。

6.會計監(jiān)督：查四單齊備，標(biāo)準(zhǔn)符合，地點吻合，時間吻合，票據(jù)吻合，人數(shù)吻合，權(quán)限吻合，結(jié)算吻合，年度吻合，預(yù)算符合，真假查偽符合。

2011年，備受關(guān)注的中央部門“三公”經(jīng)費(fèi)，在黨中央、國務(wù)院大力推動下，在輿論高度關(guān)注和公眾熱切期待中，終于第一次出現(xiàn)在人們的視野。當(dāng)然，公示當(dāng)時的支出狀況，大都過于粗略和簡單。

在日本，從1994年起，各地陸續(xù)建立了民間行政觀察員制度，民眾自發(fā)成立“全國公民權(quán)利代言人聯(lián)絡(luò)會議”，對政府行為進(jìn)行監(jiān)督，檢查納稅人的錢到底是怎么用的。他們時常向政府提意見，要求公開財務(wù)。民間強(qiáng)大的監(jiān)督使得日本公款吃喝的現(xiàn)象很少。

在國內(nèi)也有一些做法值得借鑒、關(guān)注，如：安徽固鎮(zhèn)縣曾規(guī)定，招待費(fèi)報銷的程序為：單位的招待費(fèi)開支，按月結(jié)算，到監(jiān)察局審核后，方可到會計管理局報賬。未經(jīng)監(jiān)察局審核和突破招待費(fèi)總額標(biāo)準(zhǔn)的，會計管理局一律不予報銷。武漢市在2006年在全市統(tǒng)一推行公務(wù)接待公示制度，給所有副處以上干部發(fā)了一張塑料黃牌，上面印有“六條”禁令，要求隨身帶提醒，成為“拒請牌”。

要暢通舉報渠道，設(shè)立舉報專項獎勵基金，鼓勵反映線索。江西省于都市就曾對公款吃喝實施有獎舉報制度。各層級的檢查，不光要有公開的“通知檢查”，更要多一些臨時的“抽查”，暗查暗訪。審計機(jī)關(guān)，可以對接待費(fèi)設(shè)立專項審計。

據(jù)中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站消息，國家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局發(fā)布公開消息稱：2013年國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局開展國內(nèi)公務(wù)接待專項整治，中央國家機(jī)關(guān)公務(wù)接待費(fèi)同比減少約33%，接待數(shù)量同比下降50%。

公務(wù)接待中的吃喝風(fēng)并非不治之癥，只要做到信息公開，完善各類監(jiān)督，充分發(fā)揮群眾舉報和輿論的作用，發(fā)揮和調(diào)動新聞輿論、人民群眾對公務(wù)消費(fèi)進(jìn)行監(jiān)督的積極性。讓公眾看到公務(wù)接待改革并不是紙面上的規(guī)定，而是實實在在的制度。

既要有行政的專業(yè)監(jiān)督，也要有黨內(nèi)的監(jiān)督；既要單位內(nèi)部監(jiān)督，也要社會外部監(jiān)督、輿論監(jiān)督，要在事前、事中、事后全過程都實施相應(yīng)的監(jiān)督。

（七）從履職層面問責(zé)

將招待費(fèi)開支是否超預(yù)算，作為領(lǐng)導(dǎo)人年度履職的必備考核內(nèi)容，按隸屬關(guān)系由上級考核部門查賬核實，記入考核檔案，追究責(zé)任，給領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力戴上“緊箍咒”。

事實證明，沒有問責(zé)，不設(shè)高壓線，再好的制度也難奏效。早在2007年，河南信陽市就出臺了以“官帽”處理的地方禁酒令，嚇怕了不少官員，因此半年時間竟然節(jié)省酒水費(fèi)用高達(dá)4300萬元。江西貴溪市也曾規(guī)定，招待費(fèi)實行經(jīng)濟(jì)責(zé)任制追究制，各單位行政領(lǐng)導(dǎo)為第一責(zé)任人，分管財務(wù)領(lǐng)導(dǎo)為直接責(zé)任人，招待費(fèi)超過核定限額的單位，按超過部分的60%征收扶貧基金，上繳市財政，同時，責(zé)任人分別負(fù)擔(dān)10%，20%。面對這種后果，單位領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)然會三思而行。2013年，吉林省洮南市市紀(jì)委對全市黨政機(jī)關(guān)公務(wù)接待實行目標(biāo)管理，并制訂“招待費(fèi)責(zé)任書”，這些嘗試都值得研究和適當(dāng)借鑒。

自中央出臺八項規(guī)定、六項禁令、和開展反“四風(fēng)”活動以來，問責(zé)已不再單單是印在紙上詞匯，從全國范圍來看，2013年全年，因為公款大吃大喝，有1206人被處理，起到懲一儆百的作用。

作為領(lǐng)導(dǎo)有接待的審批權(quán)，被問責(zé)理所應(yīng)當(dāng)。但這也并不意味著與他人無干，接待違規(guī)操作、違規(guī)報銷，不光要追究領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任，也要連帶追究接待部門責(zé)任，財務(wù)部門責(zé)任，“板子”都要打，促使各個環(huán)節(jié)都真正負(fù)起責(zé)任，對“越線”的事敢管、敢碰。

領(lǐng)導(dǎo)是表率，好的作風(fēng)需要帶動，要加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)，牢記習(xí)近平總書記指示：“作風(fēng)建設(shè)永遠(yuǎn)在路上，只有進(jìn)行時，沒有完成時?！?/p>

總之，制止奢侈浪費(fèi)，治理接待亂象，是黨風(fēng)廉政和反腐敗的重要任務(wù),是建設(shè)節(jié)約型社會的迫切需要。要管理好接待管理與報銷工作，必須用行之有效的制度作抓手，遵守規(guī)定不打折，執(zhí)行預(yù)算不開口、監(jiān)督問責(zé)不放松。

[本課題為“黑龍江省教育廳人文社會科學(xué)項目（財審專項），課題編號：1252CS204]

[1]李洪軍，李響，陳燕.談新形勢下的招待費(fèi)的核算與管理.管理觀察，2011（8）下旬刊

[2]李響，楊麗華.談加強(qiáng)三公經(jīng)費(fèi)的管理與監(jiān)督.經(jīng)濟(jì)師，2012（2）

（作者單位：哈爾濱醫(yī)科大學(xué)大慶校區(qū)財務(wù)處 黑龍江大慶 163319 作者簡介：李忠財：財務(wù)副處長，高級會計師；李洪軍：總會計師兼財務(wù)處長，研究員級高級會計師；李響：會計，會計碩士研究生；曲富友：外事接待辦主任，副教授）

（責(zé)編：若佳）

F047.3

A

1004-4914（2014）11-110-04