夏曉玲

摘 要 作為國家利益、公共利益的代表，檢察機關應該是個真正的“法律監(jiān)督機關”。提起或參與民事公益訴訟是檢察機關應有的功能，是由我國的國家性質決定的，也是有一定法理基礎及可借鑒的域外經(jīng)驗的。檢察機關提起或參與民事公益訴訟要加強立法建設，要以最高法院司法解釋的形式加以確定，要制定出一套切實可行的由檢察機關提起民事公益訴訟的規(guī)則。

關鍵詞 檢察機關 公益訴訟 職能 地位

一、檢察機關在民事領域中的功能

作為國家利益、公共利益的代表，檢察機關不應該僅僅是個表面上的“法律監(jiān)督機關”，而應該是個真正的“法律監(jiān)督機關”。

（一）我國檢察機關在民事領域的現(xiàn)有功能

我國《憲法》第129條規(guī)定檢察機關是國家的法律監(jiān)督機關，具體到民事法領域，檢察機關的制度性功能主要是監(jiān)督法院審判?！睹袷略V訟法》第14條規(guī)定了“檢察監(jiān)督原則”，確定了檢察機關在民事訴訟中監(jiān)督者的地位。目前，法定的檢察監(jiān)督方式是提起抗訴，即檢察機關對法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)確有錯誤，提請法院對案件重新審判。檢察院抗訴是對法院審判的事后監(jiān)督，對檢察院抗訴的案件，法院必須再審。從中我們不難發(fā)現(xiàn)，檢察機關只是被動地發(fā)揮法律監(jiān)督功能。然而，對于像松花江特大水污染事故這樣侵害公共利益的案件，檢查機關該如何去履行法律監(jiān)督的職能呢？

（二）我國檢察機關在民事領域中的應有功能

隨著經(jīng)濟、社會的發(fā)展，除了松花江特大水污染這樣的環(huán)境事件，還有消費者保護事件、反不正當競爭與反壟斷事件以及其他類似事件，這些事件經(jīng)常導致群體利益受到侵害，并侵害了社會公共利益，檢察機關是國家利益和社會公共利益的代表者和維護者，在民事領域中，除了監(jiān)督法院審判，更應積極主動地通過提起或參與民事公益訴訟來維護國家利益和社會公共利益，這是檢察機關作為“真正的”法律監(jiān)督機關所應有的功能。

二、檢察機關提起或參與民事公益訴訟的根據(jù)

公益訴訟，是指公民、社會團體、國家機關為了維護國家利益、社會公共利益，以自己的名義，向國家司法機關提起的訴訟。這么說，公民個人、社會團體以及國家機關都可以作為訴訟主體提起民事公益訴訟。但是，正如我們所見，在北大師生起訴中石化這一案件中，黑龍江省高級人民法院無視北大師生為松花江特大水污染事件所做的奔走與努力，直接拒絕接受該案。從中，我們可以知曉，作為個人提起公益訴訟，利益分散，個人力量微薄，不能引起足夠重視，而作為法律監(jiān)督機關的檢察機關則更具有提起公益訴訟的優(yōu)勢，可以從以下幾方面來談談我國檢察機關提起或參與民事公益訴訟的根據(jù)。

（一）我國的國家性質決定了檢察機關可以提起或參與民事公益訴訟

我國是人民民主專政的社會主義國家，人民是國家的主人，國家的一切權力來源于人民，國家保障人民的一切合法權益，為人民服務。檢察機關作為國家機關，代表著國家的利益和社會公共利益，在國家利益和社會公共利益遭到非法侵害時理應賦予其相應的訴權，以便維護國家利益和社會公共利益。而且，作為國家根本大法的我國《憲法》第129條規(guī)定，“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關……”，更明確了檢察院的地位和功能。

（二）檢察機關提起或參與民事公益訴訟的法理基礎

我國現(xiàn)行《民事訴訟法》認為民事訴訟中的當事人，應當是發(fā)生爭議的實體權利義務中的主體，并因此與案件具有直接的利害關系。換言之，檢察機關提起民事訴訟最大的法律困境在于民事訴訟法確定的“實體當事人”以及“直接利害關系人”對原告資格的限制。在我個人看來，隨著現(xiàn)代訴訟法治和訴訟理論的發(fā)展，訴訟當事人的范圍不斷擴張，允許實體當事人之外的檢察機關或其他機構與個人提起公益訴訟乃是大勢所趨。

因此，對我國《民事訴訟法》中的“直接利害關系人”應作出與時俱進的理解。國家在實現(xiàn)公共利益上是具有廣泛的責任的，但國家作為負有維護責任的抽象主體，是不能作為訴訟原告出現(xiàn)的，這為國家代表的檢察機關，提起民事公益訴訟提供了理論的依據(jù)，在我國所有的國家機關中，檢察機關是最適合代表國家利益和公共利益訴訟的主體，因為檢察機關是我國的法律監(jiān)督機關，維護國家公共利益和社會公共利益，消除違法狀態(tài)是其基本的職責。

（三）檢察機關提起或參與民事公益訴訟的域外經(jīng)驗借鑒

檢察機關提起或參與民事公益訴訟在兩大法系國家都得到廣泛承認，在美國，檢察官有權對涉及政府利益或公共利益的案件，提起并參加訴訟，《美國聯(lián)邦地區(qū)法院民事訴訟規(guī)則》第17條明確規(guī)定，“在制定法另有規(guī)定的情況下，對于保護他人利益的案件，可以以美國政府的名義提起訴訟”。另外《法國新民事訴訟法典》第421條規(guī)定：“檢察院得作為主當事人進行訴訟，或者作為從當事人參加訴訟，于法律規(guī)定之情形，檢察院代表社會”。還有德國、日本等國家的《民事訴訟法》也都賦予檢察機關依職權提起公訴的權利，我國近代立法多借鑒西方國家的立法經(jīng)驗，關于檢察院機關提起或參與民事公益訴訟也可以借鑒西方國家的先進經(jīng)驗。

三、檢察機關提起民事公益訴訟的積極意義

（一）公民個人、行政部門提起的民事公益訴訟存在局限性

首先是個人，有些案件不存在具體的受害者，受損害的是國家利益，而國家是一個抽象的存在，這種情況下就會出現(xiàn)無人起訴的局面，使合法利益無法得到保護（像國有資產(chǎn)流失案件）。有些案件當事人眾多，利益分散，具體到個人的利益損害不大，這樣出于經(jīng)濟效益的考慮也會造成無人起訴，還有些個人雖然希望通過訴訟維護自身利益，但限于經(jīng)濟條件以及對法律的無知而不能起訴。

其次是行政部門，中國行政部門具體擔負著對國家和社會事務的管理工作，對一些事件的處理屬于其職責范圍之內(nèi)，依理可以提起民事訴訟以維護國家利益和社會公共利益。但是，政府部門的局限性制約了其作用的發(fā)揮。其一是政府部門之間存在著職責的重疊和遺漏，導致其為了部門利益或地方利益而互相推諉，影響對國家利益和社會公共利益的有效保護。其二是政府行政部門與民事違法者可能存在著管理與被管理的關系，有些案件甚至可能是政府部門失職和瀆職所致，這種情況下不可能期待行政部門主動追查案件。

（二）檢察機關提起民事訴訟有利于實現(xiàn)公平、公正與效益的統(tǒng)一

首先，檢察機關作為法律監(jiān)督機關，在民事訴訟中不存在部門利益，體制上檢察機關的直接領導與獨立于各級政府機關可以有效克服地方利益，免受部門和地方保護主義的不利影響，更有效地維護國家利益和社會公共利益。其次，檢察機關提起民事訴訟，為國家利益和社會公共利益的管理與保護設置了一道監(jiān)督的屏障，可以彌補行政管理中存在的漏洞，對依法行政起到警戒的作用，并對受損利益多提供一重救濟。三是，檢察機關提起民事訴訟，一方面有益于人民、社會輿論的公開監(jiān)督，另一方面通過訴訟手段采取當事人平等的攻擊防御方法更有利于直接查明真相，維護國家利益和社會公共利益。四是，檢察機關擁有監(jiān)督權以及訴訟優(yōu)勢，能夠在獲得案源后的最短時間內(nèi)，以最有效的方式提起和推進訴訟，避免在程序上的不必要浪費。因此，我們說檢察機關提起民事訴訟可以實現(xiàn)社會效益和法律效益的統(tǒng)一。

四、對檢察機關提起或參與民事公益訴訟的幾點建議

（一）加強立法建設以保障檢察機關監(jiān)督權的實現(xiàn)

首先，民事實體法方面，對環(huán)境污染、國有資產(chǎn)的流失和反壟斷等問題缺少更加具體和針對性的實體法保護，嚴重影響了檢察機關用以維護國家和社會合法利益的監(jiān)督權的有效實現(xiàn)，出現(xiàn)許多合法利益被侵害卻無實體法可依的現(xiàn)象。豍因此，為了使檢察機關民事監(jiān)督權的行使有充分的法律保障，相關法律法規(guī)的完善、配套與協(xié)調(diào)勢在必行。其次，民事程序法方面，我國民事訴訟法只是原則性地規(guī)定了檢察機關對民事審判活動的監(jiān)督權，缺乏對檢察機關的一般民事活動監(jiān)督權及權利行使的具體規(guī)定。個人認為，在今后的法制改革中應當通過人大立法規(guī)定檢察機關提起民事訴訟的權力，在相關法律中細化提起訴訟的條件。

（二）建議以授權最高法院以最高司法解釋的形式加以確定

社會是復雜多變的，不斷會出現(xiàn)新的情況、產(chǎn)生新的問題，而立法則具有一定的滯后性，且任何國家都不可能不斷地制定或修改法律去適應新的形勢的需要。此時，可以通過司法解釋的形式來解決這一問題，因為通過最高院及時總結各地的實踐經(jīng)驗，并用司法解釋的形式加以規(guī)定，可以有效地實現(xiàn)法律的穩(wěn)定性與司法靈活性的統(tǒng)一。

（三）制定出一套切實可行的檢察機關提起民事訴訟的規(guī)則

我國檢察機關在多年的刑檢工作中積累了豐富的經(jīng)驗，但是在民事訴訟方面，許多地方檢察機關仍是一片空白。因此要積極實現(xiàn)檢察機關在民事訴訟領域的監(jiān)督權，讓檢察機關可以順利提起民事訴訟，必須制定一套切實可行的民事訴訟規(guī)則，其具體規(guī)則大致可以從以下幾個方面來考慮：（1）發(fā)現(xiàn)或者接受案件線索，組織辦案組對其進行初查，做出是否立案的決定。（2）受理和立案。（3）對已經(jīng)立案的案件，進行調(diào)查取證。（4）決定并提起或參加民事訴訟。

注釋：

豍劉榮勝.構建技術偵查制度的價值分析[J].法制與經(jīng)濟，2011（4）.

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